PPP模式下高速公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化全過程管理探究

劉鶴冰

(中國鐵建昆侖投資集團(tuán)有限公司 四川成都 610000)

1 前言

高速公路項(xiàng)目是一個(gè)建設(shè)周期長、投資金額大、專用性強(qiáng)以及投資收益低的建設(shè)項(xiàng)目[1]。目前國家對(duì)地方政府的債務(wù)管理非常嚴(yán)格，嚴(yán)禁地方政府采取任何方式進(jìn)行違規(guī)舉債和變相融資。因此越來越多的高速公路采用政企合作(PPP)模式進(jìn)行運(yùn)作。在這種模式下政府降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高了高速公路建管、養(yǎng)運(yùn)效率，但是對(duì)社會(huì)投資人提出了較高的要求，尤其在財(cái)政部發(fā)布了一系列規(guī)范政府舉債文件，要求政府必須明確劃清與企業(yè)的界限，并將高速公路承諾“收益兜底”補(bǔ)貼列為政府隱性債務(wù)嚴(yán)格禁止后，社會(huì)投資人工程造價(jià)控制的壓力陡增。

政府補(bǔ)貼模式的改變導(dǎo)致了投資控制主體的改變。“收益兜底”模式下，高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)投資增加后，政府將相應(yīng)地提高補(bǔ)貼，投資增加由政府承擔(dān)，因此社會(huì)投資人投資控制的積極性較低，政府是投資控制的主體。在財(cái)政部嚴(yán)禁“收益兜底”模式后，政府主要采用“定補(bǔ)”模式，即按照社會(huì)投資人投標(biāo)時(shí)的造價(jià)和投資協(xié)議相關(guān)條款進(jìn)行補(bǔ)貼，項(xiàng)目后繼過程中的投資增加與政府沒有關(guān)系，完全由社會(huì)投資人承擔(dān)。且政府承諾的補(bǔ)貼，僅僅能夠彌補(bǔ)項(xiàng)目當(dāng)年運(yùn)營的部分損失，并不能減輕社會(huì)投資人的債務(wù)壓力[2]。因此社會(huì)投資人成為投資控制的主體。

由于設(shè)計(jì)在源頭上決定了投資大格局，是成本控制的關(guān)鍵和重點(diǎn)，因此必須高度重視設(shè)計(jì)優(yōu)化工作。但是設(shè)計(jì)優(yōu)化不能等同于偷工減料，在整個(gè)過程中要樹立安全至上的理念，堅(jiān)守底線和紅線意識(shí)，確保高速公路建設(shè)和運(yùn)營安全[3]。

2 當(dāng)前設(shè)計(jì)優(yōu)化工作存在的問題

由于設(shè)計(jì)優(yōu)化在投資控制中起著決定性作用，是降低工程造價(jià)，提高收益的最有效手段。但是目前高速公路PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化工作還存在一定問題，具體表現(xiàn)在:

(1)社會(huì)投資人(業(yè)主)設(shè)計(jì)管理力量相對(duì)薄弱，缺乏專業(yè)人員專職管理，因此無法對(duì)設(shè)計(jì)全過程管控和優(yōu)化。部分項(xiàng)目片面追求設(shè)計(jì)進(jìn)度，結(jié)果方案穩(wěn)定，圖紙定稿甚至通過行業(yè)主管部門評(píng)審后才發(fā)現(xiàn)投資超出預(yù)期。由于無法對(duì)圖紙做有效的修改，因此常常采用“降造”方式控制投資，即人為調(diào)低材料，設(shè)備、人工等單價(jià)，造成投資可控和設(shè)計(jì)優(yōu)化假象。這種投資控制方式表面上滿足了投資控制要求，但是在項(xiàng)目施工過程中就會(huì)暴露出預(yù)算不足、施工單位虧損、停工糾紛等情況，從而嚴(yán)重地制約了工程進(jìn)度，影響了工程質(zhì)量。

(2)勘察是投資控制的第一道關(guān)口，是設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營和維護(hù)等各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。但是目前普遍存在報(bào)告質(zhì)量不高、物探解析不準(zhǔn)、鉆探數(shù)量不夠等情況，地質(zhì)參數(shù)也越來越趨于保守，從而嚴(yán)重影響結(jié)構(gòu)計(jì)算的真實(shí)性，造成路基擋護(hù)、橋梁基礎(chǔ)、隧道支護(hù)設(shè)計(jì)越來越強(qiáng)。

設(shè)計(jì)也沒有站在投資人的角度思考問題，邊坡過度防護(hù)，橋梁樁深臺(tái)大、墩粗柱多、系梁過多，隧道圍巖認(rèn)定不精準(zhǔn)，服務(wù)設(shè)施華而不實(shí)，落地互通規(guī)模過大等情況較為普遍。

(3)咨詢側(cè)重于從結(jié)構(gòu)安全和質(zhì)量方面提出意見，對(duì)于設(shè)計(jì)優(yōu)化、節(jié)約投資關(guān)注較少，即使提出優(yōu)化意見，其所提意見也往往比較籠統(tǒng)和原則性，起不到指導(dǎo)作用。

3 設(shè)計(jì)優(yōu)化過程管理

由于交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在中國鐵建昆侖投資集團(tuán)有限公司業(yè)務(wù)板塊中占比較大，因此公司對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化工作非常重視。以貴州地區(qū)劍黎高速公路項(xiàng)目和烏長高速公路項(xiàng)目為依托，公司對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)化管理工作進(jìn)行了深入的探究。

上述兩個(gè)項(xiàng)目工程可行性研究和初步設(shè)計(jì)均由政府委托實(shí)施機(jī)構(gòu)完成。項(xiàng)目投資人招標(biāo)均采用工可估算。

3.1 設(shè)計(jì)優(yōu)化準(zhǔn)備階段

設(shè)計(jì)優(yōu)化準(zhǔn)備階段是指投資人中標(biāo)后，施工圖設(shè)計(jì)還未開始時(shí)段。由于上述PPP項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)在社會(huì)投資人中標(biāo)前已經(jīng)完成，其真實(shí)概算往往超過投資人投標(biāo)工程造價(jià)。因此在準(zhǔn)備階段，必須做好施工圖設(shè)計(jì)優(yōu)化策劃和籌備工作。

3.1.1 制定設(shè)計(jì)優(yōu)化策略

投資人中標(biāo)后，應(yīng)抓緊時(shí)間取得初步設(shè)計(jì)文件并進(jìn)行專門研究:

(1)對(duì)初步設(shè)計(jì)文件進(jìn)行復(fù)核和評(píng)估，判斷項(xiàng)目真實(shí)造價(jià)；

(2)對(duì)比招標(biāo)工可文件和初步設(shè)計(jì)文件，判斷投資增加主要原因。

根據(jù)以上工作成果，制定設(shè)計(jì)優(yōu)化策略:

(1)由于新的規(guī)范或者政府原因致使項(xiàng)目功能、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)從而造成投資增加，應(yīng)積極協(xié)調(diào)地方政府和行業(yè)主管部門爭(zhēng)取補(bǔ)償或者維持原投標(biāo)文件設(shè)計(jì)；

(2)招標(biāo)文件精度不夠，初步設(shè)計(jì)進(jìn)行了合理的方案調(diào)整。橋隧比增大、材料價(jià)格上漲等引起的投資增加，需要了解變動(dòng)的意圖，籌備施工圖設(shè)計(jì)優(yōu)化工作，將造價(jià)控制在投標(biāo)報(bào)價(jià)范圍內(nèi)。

3.1.2 選定第三方咨詢機(jī)構(gòu)

需要進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化時(shí)，可以聘請(qǐng)勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)不低于勘察設(shè)計(jì)單位的第三方進(jìn)行咨詢。在中標(biāo)后，應(yīng)盡快選定設(shè)計(jì)咨詢單位和地勘監(jiān)理單位。設(shè)計(jì)咨詢應(yīng)明確是以設(shè)計(jì)優(yōu)化為主要工作的全過程顧問團(tuán)隊(duì)，其主要的作用就是提出合理的優(yōu)化建議，控制投資。地勘監(jiān)理單位是控制勘察質(zhì)量的關(guān)鍵，必須對(duì)勘察單位的物探、鉆探等工作進(jìn)行全過程監(jiān)理，對(duì)鉆芯取樣進(jìn)行同步抽查試驗(yàn)，盡量保證地勘資料的準(zhǔn)確性。

3.1.3 做好現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查

組建由業(yè)主牽頭的團(tuán)隊(duì)，分成多個(gè)小組，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，其主要作用如下:

(1)對(duì)照最新圖紙，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況，復(fù)核設(shè)計(jì)方案的合理性，提出優(yōu)化意見；

(2)摸清材料產(chǎn)地、產(chǎn)量、質(zhì)量、采運(yùn)方法，為下一步的設(shè)計(jì)提供真實(shí)可靠的資料；

(3)為項(xiàng)目策劃、指導(dǎo)性施工組織、劃分標(biāo)段提供基礎(chǔ)資料。

3.2 設(shè)計(jì)優(yōu)化過程階段

設(shè)計(jì)優(yōu)化過程階段是指施工圖從設(shè)計(jì)開始到基本完成時(shí)段。該階段應(yīng)在充分熟悉初步設(shè)計(jì)圖紙的基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化意見，用以指導(dǎo)施工圖設(shè)計(jì)工作。投資人(業(yè)主)應(yīng)時(shí)刻關(guān)注設(shè)計(jì)進(jìn)展情況，不但要督促咨詢單位提出優(yōu)化意見，還要協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位和行業(yè)主管部門予以采納，避免設(shè)計(jì)完成后大幅修改圖紙。根據(jù)劍黎項(xiàng)目和烏長項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化經(jīng)驗(yàn)，建議從以下五大方面予以重點(diǎn)關(guān)注。

3.2.1 維持原招標(biāo)設(shè)計(jì)

相對(duì)于招標(biāo)文件的規(guī)模變大、標(biāo)準(zhǔn)提高、功能加強(qiáng)等造成的投資增加，應(yīng)積極協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門，盡量維持原招標(biāo)內(nèi)容或者由受益方進(jìn)行補(bǔ)償。比如互通增加、服務(wù)區(qū)擴(kuò)大、連接線增長、附屬設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)提高等，要么要求其與招標(biāo)文件一致，要么要求其由當(dāng)?shù)爻袚?dān)費(fèi)用。

3.2.2 加強(qiáng)地質(zhì)工作

要注重做好設(shè)計(jì)之前的基礎(chǔ)勘察工作，這能夠?qū)笃诘墓こ淘靸r(jià)控制產(chǎn)生巨大的影響[4]。地勘工作要確定合理周期，積極采用先進(jìn)勘察設(shè)計(jì)技術(shù)，達(dá)到規(guī)定深度和要求，為穩(wěn)定設(shè)計(jì)方案和合理確定投資奠定基礎(chǔ)[5]。

此外還應(yīng)盡量搜集本區(qū)域相關(guān)工程的水文地質(zhì)資料。尤其臨近鐵路項(xiàng)目(鐵路的地勘要求較高，結(jié)果較為可靠)相關(guān)資料，并將其提供給勘察單位和地勘監(jiān)理參考使用。研究臨近項(xiàng)目地勘資料也有利于對(duì)本項(xiàng)目地勘工作和成果進(jìn)行客觀公正的評(píng)判。如劍黎項(xiàng)目同步收集了區(qū)域內(nèi)貴廣和滬昆鐵路相關(guān)資料，在地勘管理工作上取得了較好效果。

3.2.3 設(shè)計(jì)原則優(yōu)化

設(shè)計(jì)原則是指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件，是施工圖設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)全線的優(yōu)化至關(guān)重要。由于設(shè)計(jì)院的原則往往沿襲很多年，全院通用，除根據(jù)具體地域適當(dāng)調(diào)整外，其余修改工作往往淺嘗輒止。所以該項(xiàng)工作必須由熟悉設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的投資人(業(yè)主)和咨詢單位共同承擔(dān)。設(shè)計(jì)單位應(yīng)在工作開展前提交設(shè)計(jì)原則進(jìn)行審核，通過后方可使用。如烏長項(xiàng)目橋梁占比較大，設(shè)計(jì)伊始就在原則中對(duì)橋梁選型、橋臺(tái)高度、最小樁長、支座類型、伸縮縫等進(jìn)行了優(yōu)化，明確了適用條件。

3.2.4 通用圖優(yōu)化

通用圖以設(shè)計(jì)原則為基礎(chǔ)，是設(shè)計(jì)原則的具體化。通用圖一般為省交通廳原下屬設(shè)計(jì)院編制，具有地域性，一般為全省通用。其使用時(shí)間也較長，一般均在5年以上，期間會(huì)根據(jù)規(guī)范變化進(jìn)行小幅度調(diào)整，但是整體變化不大。由于橋、隧、路均有通用圖，且全線采用，因此一個(gè)不起眼的細(xì)目優(yōu)化在全線推廣后會(huì)獲得較大的節(jié)約效果，起到事半功倍的作用。如劍黎項(xiàng)目隧道占比較大，通過對(duì)通用圖超前注漿材料、導(dǎo)管搭接長度、錨桿類型、鋼架型號(hào)和間距、鋼筋網(wǎng)直徑和層數(shù)、二襯厚度和配筋等內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，全線通用圖優(yōu)化節(jié)約投資約1.7億元。其中僅初支的鋼筋網(wǎng)片直徑由?8調(diào)整為?6的微小改動(dòng)，全線節(jié)約投資就達(dá)到1 000多萬元。

3.2.5 設(shè)計(jì)方案優(yōu)化

設(shè)計(jì)方案優(yōu)化包括路線方案優(yōu)化和結(jié)構(gòu)方案優(yōu)化，兩者相輔相成可以取得更好投資控制效果。

(1)路線方案優(yōu)化

路線方案優(yōu)化在滿足施工圖設(shè)計(jì)的深度和精度要求前提下，要盡量避開征拆規(guī)模大的敏感點(diǎn)和地質(zhì)、水文復(fù)雜的地段，對(duì)于特殊困難路段，可采用設(shè)計(jì)速度的低限指標(biāo)；通過以“路代橋隧”的思路降低工程規(guī)模，將隧道棄碴作為路基填料合理利用[6]，消納棄碴；優(yōu)化土石方調(diào)配，盡量做到填挖平衡，條件允許的路段，提倡通過放緩邊坡、加寬平臺(tái)等方式，在紅線范圍內(nèi)解決自采砂石料場(chǎng)，以降低地材價(jià)格。

(2)結(jié)構(gòu)措施優(yōu)化

橋梁設(shè)計(jì):橋式選型將直接影響全線工程的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益[7]。應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位選擇安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、工藝成熟的橋型結(jié)構(gòu)。特殊橋梁設(shè)計(jì)不能為追求創(chuàng)紀(jì)錄而搞新、奇、特的結(jié)構(gòu)。設(shè)計(jì)單位應(yīng)優(yōu)先選擇技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的橋位和橋型。對(duì)于地形、地質(zhì)條件好的橋梁應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位優(yōu)先采用擴(kuò)大基礎(chǔ)，避免一味采用樁基礎(chǔ)的做法。樁基長度，應(yīng)結(jié)合地勘報(bào)告中相關(guān)參數(shù)合理確定。巖溶地區(qū)樁基不能簡(jiǎn)單采用穿越方式處理。對(duì)于普通橋梁，應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，著力解決墩粗、墩多、系梁密的現(xiàn)象。

隧道設(shè)計(jì):目前對(duì)于支護(hù)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)多依賴于工程經(jīng)驗(yàn)，缺乏必要的理論支撐[8]，基本上是根據(jù)地質(zhì)專業(yè)給定的圍巖分級(jí)，然后通過查表確定隧道支護(hù)類型及其設(shè)計(jì)參數(shù)[9]，設(shè)計(jì)較為簡(jiǎn)單保守。優(yōu)化工作可以關(guān)注在襯砌選型、減少延伸長度、開挖工法選擇、合理設(shè)置仰拱、控制二襯配筋等方面。在水平巖層中可對(duì)拱腰和拱腳處錨桿進(jìn)行優(yōu)化，少設(shè)置或者不設(shè)置錨桿[10]。

路基設(shè)計(jì):要求設(shè)計(jì)單位采用抗滑樁、抗滑擋墻、錨索等特殊防護(hù)結(jié)構(gòu)的必須有地勘成果和計(jì)算書支撐。鼓勵(lì)采用剛?cè)嵯酀?jì)、安全與環(huán)保相結(jié)合的綜合設(shè)計(jì)方案[11]，不得隨意套用通用圖。對(duì)于巖層反傾的穩(wěn)定邊坡，應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位盡量減少或取消工程防護(hù)；對(duì)于20 m以下的邊坡原則上應(yīng)通過放緩邊坡方式取消工程防護(hù)；對(duì)于穩(wěn)定的填方邊坡，可研究采用植草等生物防護(hù)。

互通設(shè)計(jì):對(duì)于交通流量較小的落地互通，要求設(shè)計(jì)單位研究與服務(wù)區(qū)、停車區(qū)一起設(shè)置，利用加減速車道進(jìn)出高速公路；如果沒有服務(wù)區(qū)、停車區(qū)可利用時(shí)，應(yīng)按照自由流收費(fèi)要求，簡(jiǎn)化互通形式。如菱型立交是結(jié)構(gòu)最簡(jiǎn)單、施工最經(jīng)濟(jì)、占地面積最小的一種立交互通[12]，在高速公路與一般道路相交，交通量較小時(shí)可以研究采用。小流量收費(fèi)站盡量減小規(guī)模，有條件的地方可采取全ETC無人值守方式收費(fèi)，由相鄰收費(fèi)站統(tǒng)一管理。

3.3 設(shè)計(jì)優(yōu)化完成階段

設(shè)計(jì)優(yōu)化完成階段是指施工圖設(shè)計(jì)基本完成，尚未提交行業(yè)主管部門審查的時(shí)段。社會(huì)投資人(業(yè)主)本階段主要關(guān)注的工作是以下幾點(diǎn):

(1)審查設(shè)計(jì)是否嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)原則和通用圖要求。原則、通用圖優(yōu)化后，往往和設(shè)計(jì)單位習(xí)慣和傳統(tǒng)有差別。在實(shí)際設(shè)計(jì)中，經(jīng)常出現(xiàn)不符合原則和通用圖的情況。比如原則規(guī)定適用擴(kuò)大基礎(chǔ)的設(shè)計(jì)仍然采用樁基礎(chǔ)；原則規(guī)定適用柱式墩的橋梁設(shè)計(jì)仍然采用空心墩；原則規(guī)定橋型可為梁橋的設(shè)計(jì)仍然采用剛構(gòu)橋等。

(2)審查設(shè)計(jì)單位是否完全落實(shí)優(yōu)化意見。應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)單位同意采納優(yōu)化意見進(jìn)行重點(diǎn)核查，尤其是對(duì)造價(jià)影響較大的優(yōu)化意見，核實(shí)是否采納或者僅部分采納。

(3)審查具體工點(diǎn)設(shè)計(jì)是否合理。根據(jù)地質(zhì)對(duì)具體工點(diǎn)進(jìn)行研究評(píng)判，對(duì)于不合理的工點(diǎn)設(shè)計(jì)及時(shí)糾正。如隧道越級(jí)使用襯砌，開挖工法和圍巖不匹配，帷幕注漿理由不充分以及采用有專利技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但是未經(jīng)充分驗(yàn)證的工藝、材料等。

(4)對(duì)投資進(jìn)行核算。根據(jù)設(shè)計(jì)文件編制預(yù)算，確定投資。如果投資超出預(yù)期，則需要核查原因，防止一邊優(yōu)化，一邊加量的情況發(fā)生。

4 設(shè)計(jì)優(yōu)化注意事項(xiàng)

(1)設(shè)計(jì)優(yōu)化需要領(lǐng)導(dǎo)充分重視，多個(gè)部門配合。領(lǐng)導(dǎo)重視，各個(gè)部門才能夠意識(shí)設(shè)計(jì)優(yōu)化工作重要性。部門之間的全力配合對(duì)優(yōu)化工作起到了非常重要的作用。如計(jì)劃合同部門在概算核查、合同談判、優(yōu)化成果統(tǒng)計(jì)等方面起著至關(guān)重要的作用。建設(shè)管理部門對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況了解較深，對(duì)工程措施、設(shè)計(jì)方案能夠提出很多合理化建議。

(2)設(shè)計(jì)管理和優(yōu)化工作應(yīng)由具有設(shè)計(jì)院工作經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員專門負(fù)責(zé)。由于其熟悉設(shè)計(jì)流程和設(shè)計(jì)內(nèi)部管理，了解設(shè)計(jì)規(guī)范，因此能夠在優(yōu)化建議和設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)工作中起到總攬全局的作用，也容易得到設(shè)計(jì)單位和咨詢單位的認(rèn)可。

(3)合理選擇咨詢和地勘監(jiān)理單位尤為重要。咨詢和地勘監(jiān)理單位作為優(yōu)化工作的參謀，一定要全過程出謀劃策、統(tǒng)計(jì)資料、分析數(shù)據(jù)、解釋規(guī)范、核實(shí)數(shù)量、核查落實(shí)情況、協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位。

5 結(jié)束語

(1)設(shè)計(jì)優(yōu)化全過程管理每個(gè)階段都有明確的目標(biāo)和任務(wù)，規(guī)避了以往設(shè)計(jì)全部完成、審查后統(tǒng)一修改的弊端，減少了圖紙的改動(dòng)，節(jié)約了設(shè)計(jì)時(shí)間，減輕了設(shè)計(jì)單位負(fù)擔(dān)。

(2)設(shè)計(jì)優(yōu)化全過程管理從源頭上進(jìn)行把控，通過對(duì)設(shè)計(jì)原則和通用圖的優(yōu)化，從開始就為投資控制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(3)設(shè)計(jì)優(yōu)化全過程管理保證了地勘資料的相對(duì)準(zhǔn)確性，設(shè)計(jì)方案的相對(duì)合理性以及項(xiàng)目投資的可控性。

依托高速公路PPP項(xiàng)目進(jìn)行的設(shè)計(jì)優(yōu)化探索在項(xiàng)目實(shí)施中取得了良好的效果，節(jié)約了大量投資，在材料和人工單價(jià)不斷上漲的情況下，完成了將投資控制在工可估算范圍內(nèi)，確保企業(yè)投資收益的目標(biāo)，具有一定的參考和推廣價(jià)值。