國外自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略對我國的啟示

李濱杉，顧曉鋒，陳建業(yè)

（交通運輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

近年來，為解決全球氣候變暖、能源危機等問題，世界各國都在探索發(fā)展更為低碳、可持續(xù)的交通方式。黨的十九大提出進一步提高綠色出行水平。交通運輸部等十二部門和單位聯(lián)合制定的《綠色出行行動計劃（2019—2022 年）》中明確指出：要優(yōu)化慢行交通系統(tǒng)服務(wù)，加大非機動車道和步行道的建設(shè)力度，保障非機動車和行人合理通行空間[1]。在中央政策的引導(dǎo)下，以北京、上海、杭州和深圳為代表的各大中城市相繼出臺了推行自行車交通體系建設(shè)的地方性政策和制度，努力扭轉(zhuǎn)自行車出行分擔(dān)率較低的局面[2-5]。但因公眾的綠色出行意識還不夠強，自行車道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理過程中各部門職責(zé)不清，宏觀戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和系統(tǒng)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成，后期監(jiān)管保障不到位等諸多問題，我國自行車交通發(fā)展依然較慢，自行車出行分擔(dān)率仍然有待提升。

目前，國內(nèi)很多學(xué)者對自行車交通進行了相關(guān)研究。李佩瑾等[6]基于綠色交通概念，對現(xiàn)有交通規(guī)劃中存在的問題進行了總結(jié)，探索如何在新時代更加有效地解決現(xiàn)有的交通和環(huán)境問題；閆星培等[7]基于“保障行人和自行車交通安全”的理念，分析總結(jié)了部分國家城市街道設(shè)計手冊中的措施，為城市道路交通管理提出建議；陳陽[8]從前期定性評價的角度構(gòu)建了包含可達性、安全性、便捷性和舒適性4 個指標(biāo)的自行車交通評價指標(biāo)體系，運用層次分析法和熵值法組合賦權(quán)確定權(quán)重，構(gòu)建物元分析模型和模糊綜合評判模型，分別對自行車交通體系進行評價；王悅等[9]從后期管理保障的角度梳理了哥本哈根在自行車交通運營管理方面的政府部門機構(gòu)配置、行政流程與財政保障、配套法規(guī)等內(nèi)容，總結(jié)出可供我國借鑒的自行車交通管理經(jīng)驗；甘依靈[10]從規(guī)劃設(shè)計的角度研究了哥本哈根自行車道相關(guān)設(shè)計策略對促進低碳出行、構(gòu)建人性化城市公共空間等方面的作用，為我國城市慢行交通空間的設(shè)計提供借鑒；胡亮等[11]從政策制定的角度解讀了澳大利亞自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略，分析其如何通過硬件、軟件、法規(guī)三位一體的綜合措施營造有利于自行車出行的整體環(huán)境?？偟膩砜?，現(xiàn)有研究成果缺乏針對多個國家自行車交通發(fā)展的比較研究，也未見從戰(zhàn)略制定的角度系統(tǒng)地分析發(fā)展目標(biāo)、行動戰(zhàn)略和保障措施在促進自行車交通發(fā)展及提高自行車出行分擔(dān)率方面的先進經(jīng)驗。

以歐洲為代表的國外自行車交通已經(jīng)歷較長的發(fā)展過程，進行了許多有益的探索并取得了長足的進步，如丹麥重視多種出行目的的騎行氛圍營造，德國聚焦規(guī)劃與制度的改進，英國則更為關(guān)注各類型騎車者的參與。本文將通過比較研究丹麥、德國和英國等3 個國家自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略提出的背景、目標(biāo)、行動戰(zhàn)略和保障措施等，總結(jié)相關(guān)成功經(jīng)驗，為有效提升我國自行車出行分擔(dān)率提供借鑒與啟示，并為科學(xué)制定我國綠色出行和慢行交通發(fā)展政策提供依據(jù)。

1 國外自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定背景

20 世紀(jì)70 年代末、80 年代初，發(fā)達國家在經(jīng)歷了自行車交通衰落、私人小汽車交通興起的階段后，出于解決氣候環(huán)境問題和交通擁堵問題，改善城鄉(xiāng)生活質(zhì)量以及保障居民健康等目的，對城市公共交通和私人交通進行重新定位，認可自行車交通的回歸并將其作為促進城市可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向[12]，但各個國家關(guān)于自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定背景不盡相同。丹麥、德國、英國的自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略制定背景如表1所示。

表1 各國自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略制定背景

盡管丹麥?zhǔn)墙陙矸e極使用自行車的主要國家之一，但居民的自行車使用頻率與20 世紀(jì)90年代相比下降幅度超過10%[16]。為了扭轉(zhuǎn)這一趨勢，丹麥于2007年開始在全國范圍內(nèi)實施《更多的自行車上路》（More Bikes on the Road of the Country）戰(zhàn)略，2014年的接替文件《自行車上的丹麥——國家自行車戰(zhàn)略》（Denmark-on Your Bike! The National Bicycle Strategy）旨在從文化和傳統(tǒng)角度推動自行車出行的未來發(fā)展，鼓勵更多人通過自行車通勤、上學(xué)和休閑。

德國極為重視可持續(xù)發(fā)展問題，在1992 年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上就實施全球《21 世紀(jì)議程》做出承諾，將可持續(xù)發(fā)展確定為國家的長期戰(zhàn)略目標(biāo)。為使自行車交通成為國家可持續(xù)綜合交通的一部分，德國在2002 年首次將其提升至國家戰(zhàn)略層面，制定頂層戰(zhàn)略性文件《國家自行 車 計 劃2002—2012》（National Cycling Plan2002—2012,NCP 2002—2012）。在首個計劃期內(nèi)，自行車分擔(dān)率就達到10%，取得了較大進展[17]。于是在計劃即將完成之際，德國政府又發(fā)布了《國家自行車計劃2020》（National Cycling Plan2020,NCP 2020），除了 延續(xù)NCP 2002—2012 的內(nèi)容外，也結(jié)合現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)增加了自行車旅游、電動自行車出行等新內(nèi)容[14]。

英國在2012年倫敦奧運會期間推廣的倫敦公共自行車項目因有效改善了市容、緩解了交通擁堵而獲得各方認可。為使更多人意識到騎自行車的好處，英國政府啟動了一場全國性自行車革命，力爭各類群體都愿意選擇騎車出行。隨后，英國政府在2014 年發(fā)布了一份為期10 年的長期戰(zhàn)略規(guī)劃——《自行車出行實施計劃》（Cycling Delivery Plan），該文件明確了政府發(fā)展自行車交通的愿景以及各有關(guān)方面需要發(fā)揮的作用[18]。

2 國外自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略

2.1 目標(biāo)

以上3 個國家根據(jù)各自不同的發(fā)展需求，在當(dāng)前采取的國家層面自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略中制定了對應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)、框架和行動路徑，并要求區(qū)域和地方政府在公共政策中將自行車交通考慮在內(nèi)。

丹麥更為關(guān)注居民的自行車出行目的，在自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略中設(shè)定的3 項發(fā)展目標(biāo)為：以自行車為交通工具，使出行更暢通，環(huán)境更清潔并改善氣候；打造更健康的生活方式，提供休閑騎行新體驗；開展“安全上學(xué)”和其他促進良好交通文化的活動。

德國的戰(zhàn)略目標(biāo)主要從規(guī)劃和制度著手：優(yōu)化自行車交通監(jiān)管體系；推動自行車交通成為綜合交通規(guī)劃的一部分；將自行車交通作為一個獨立交通系統(tǒng)；為應(yīng)對居民健康、環(huán)境壓力等挑戰(zhàn)做出貢獻。在按照戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展的前提下，德國的交通、建設(shè)與城市規(guī)劃部門專家基于全國性大規(guī)模出行模式調(diào)查對自行車交通情況進行了估算：到2020年，德國的自行車出行分擔(dān)率可能達到15%。

英國將重點放在以提升騎行環(huán)境為前提的自行車使用群體擴展上，無論年齡、性別、健康或收入水平，旨在實現(xiàn)自行車成為人們短途出行的自然選擇或作為長途出行的一部分的宏觀目標(biāo)，并提出到2025 年前將自行車出行量提升1 倍的愿景，即全年騎行出行量由2013 年的8 億人次增加至2025年的16億人次。

2.2 行動戰(zhàn)略

各個國家根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)確定了相應(yīng)的行動路徑，主要聚焦在政府部門間的自行車政策協(xié)調(diào)、地方和區(qū)域政府的能力建設(shè)、自行車基礎(chǔ)設(shè)施和試點項目的投資計劃以及確立新的法律和財政框架，同時采取不同措施帶動自行車旅游、多式聯(lián)運、教育和體育運動等與自行車有關(guān)的各個領(lǐng)域發(fā)展，全面促進城市和國家的可持續(xù)發(fā)展。

丹麥圍繞日常通勤、旅游休閑、安全上學(xué)等出行目的，從城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、騎行文化、運營管理、公共參與、財政激勵等角度推動全方位的自行車交通出行，表2 列舉了3 類出行目的對應(yīng)的策略和具體措施概要，既覆蓋多項設(shè)施的擴建及改善，也有培養(yǎng)自行車文化、打造“自行車城市”等軟實力的塑造。

表2 丹麥國家自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略行動概要

德國的行動戰(zhàn)略是從更為廣泛的領(lǐng)域促進自行車交通的發(fā)展，主要圍繞制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升道路安全、發(fā)展自行車旅游、加強與其他交通方式的一體化銜接、自行車安全教育等多個方面（見表3）。由表3可見，每個行動主題都有權(quán)責(zé)清晰的分工體系，明確規(guī)定聯(lián)邦政府、聯(lián)邦州和地方政府必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

表3 德國國家自行車計劃行動概要

英國為指導(dǎo)各方開展自行車交通發(fā)展相關(guān)工作，明確責(zé)任歸屬和期限，依照實施計劃框架內(nèi)的4 個重要主題（愿景、領(lǐng)導(dǎo)力和目標(biāo)；資金；基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃；安全性和安全感）制定行動計劃。本文選取了部分較為重要的行動概述列舉在表4 中，探討了各類群體在建議的時間范圍內(nèi)實現(xiàn)計劃目標(biāo)需要發(fā)揮的作用。

表4 英國自行車出行實施計劃行動概要

2.3 保障措施

2.3.1 完善組織結(jié)構(gòu)

明確的組織結(jié)構(gòu)是保障戰(zhàn)略實施的重要措施，有利于高效完成有關(guān)各方間的信息互通和立場協(xié)調(diào)等工作。丹麥和英國都是由中央政府交通部門直接主導(dǎo)全域自行車項目并將部分權(quán)力下放給各市議會，建立雙向合作，由相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)制定本地自行車戰(zhàn)略并與企業(yè)共同行動推動自行車交通。德國則在地方政府、聯(lián)邦州和聯(lián)邦政府三級設(shè)立自行車交通官員，賦予明確的責(zé)任和人力財力資源，同時建立全國自行車大會、自行車咨詢委員會等機構(gòu)并設(shè)立跨部門工作組，定期舉辦交流會議，協(xié)調(diào)各級政府以及有關(guān)各方的工作。

2.3.2 加大資金投入

持續(xù)和充足的資金投入是實現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵因素。發(fā)展自行車交通的資金主要來源于3 個渠道：中央政府的專項財政支持；市政府對自行車交通的直接投資；市政府對自行車交通的間接投資，即市政府對道路一體化建設(shè)改造中涉及自行車的投資部分。在投資額度方面，丹麥政府通過與交通運輸管理協(xié)議中的其他各方達成協(xié)議，在戰(zhàn)略期內(nèi)投資總計1.8 億丹麥克朗。德國聯(lián)邦政府每年會根據(jù)研究結(jié)果估算當(dāng)年用于實施自行車計劃的資金額度，支持科技創(chuàng)新和試點項目，如：在2015 年投資9 300 萬歐元用于自行車交通基礎(chǔ)設(shè)施。同時，也在德國國家自行車計劃官網(wǎng)上提供融資指南，幫助參與各方能夠更清晰地了解其他可行的融資方案。英國政府通過制定協(xié)議明確保障資金供應(yīng)，英國財政部承諾6 年內(nèi)向地方增長基金撥款30億英鎊用于交通項目。除地方增長基金外，英國政府還建立了國家對自行車的支持基金、公路維護資金、戰(zhàn)略路網(wǎng)資金等長期性投資，持續(xù)支持實施計劃中的專門措施。

2.3.3 強化政府監(jiān)管

及時監(jiān)測和管理現(xiàn)狀對有效評估自行車交通發(fā)展趨勢十分必要。德國聯(lián)邦政府通過“自行車監(jiān)測研究”了解人們對使用自行車出行的態(tài)度變化和對自行車交通政策的意見，定期匯編和發(fā)布有關(guān)自行車出行趨勢的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。聯(lián)邦州和地方政府自行開發(fā)監(jiān)測系統(tǒng)，采用聯(lián)邦政府提供的計算工具對調(diào)查結(jié)果進行分析，并利用聯(lián)邦政府建立的用戶論壇，交流各自的調(diào)查數(shù)據(jù)、方法和經(jīng)驗教訓(xùn)。英國交通大臣對自行車出行實施計劃負有總體責(zé)任，并由其直接領(lǐng)導(dǎo)的專門交通小組定期監(jiān)督該計劃。政府每年向該小組匯報進展并每兩年向公眾發(fā)布自行車實施計劃的最新進展。類似地，丹麥針對自行車盜竊、改善停車條件等民眾反映的熱點問題成立了多個專門監(jiān)督小組，負責(zé)跟進問題的整改。

3 國外自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略對我國的啟示

我國已有多個省市遵循“以人為本”的原則開展了大規(guī)模的自行車和步行系統(tǒng)建設(shè)，但要打造真正科學(xué)且吸引人的慢行交通系統(tǒng)和綠色出行城市，任重而道遠。丹麥、德國和英國實行的國家自行車發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容全面、角度多樣，系統(tǒng)化地論述了從目標(biāo)設(shè)定、具體措施和后期保障等方面如何促進自行車交通的發(fā)展及提升自行車出行分擔(dān)率，對我國科學(xué)制定自行車交通發(fā)展政策的啟示主要包括以下方面。

3.1 優(yōu)化整體自行車道網(wǎng)絡(luò)布局，分為省、市和縣3個層級

丹麥、德國和英國的自行車道網(wǎng)絡(luò)布局具有很強的整體性，規(guī)劃方案細化到州、市和社區(qū)（對應(yīng)我國的省、市和縣），在不同的尺度上兼顧了規(guī)劃設(shè)計的可行性和完整性。尤其在重點城市的重點地段做到精細規(guī)劃和管理，滿足跨城市通勤、短途出行與長途旅游等多種出行目的。我國也需出臺相關(guān)推進自行車交通體系建設(shè)的政策和制度，從整體視角布局自行車道網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建合理且安全的連接。

3.2 復(fù)興自行車文化，培養(yǎng)居民綠色出行意識

可效仿丹麥培養(yǎng)自行車文化的思路，全面挖掘和復(fù)興我國自行車傳統(tǒng)和文化，重塑自行車在城市交通中的地位和形象。借助近年來迅猛發(fā)展的共享單車，適當(dāng)開展宣傳推廣活動，可從環(huán)保、健康、低成本、高效、年輕時尚等方面在居民心中建立新的自行車交通形象，以共享單車方式增加體驗感，引導(dǎo)私家車出行者接受新的出行方式，培養(yǎng)綠色出行興趣，并適當(dāng)給予自行車交通補貼。

3.3 明確各部門工作職責(zé)，落實管理責(zé)任和范圍

從戰(zhàn)略制定到實施，從成效評估到調(diào)整，丹麥、德國和英國都有專門負責(zé)自行車交通推廣的組織機構(gòu)，我國也需聯(lián)合規(guī)劃、交通、住建、公安等部門，明確權(quán)責(zé)，如：中央政府部門負責(zé)制定總體發(fā)展目標(biāo)，編制相關(guān)設(shè)計導(dǎo)則及指南，促進科研，推廣先進的實踐經(jīng)驗，提供資金和評價試點項目等；各省市結(jié)合本地情況及需求制定自行車交通發(fā)展規(guī)劃，開展培訓(xùn)及自行車推廣等活動，并提供政策引導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及資金方面的支持。

3.4 制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，完善自行車交通專有路權(quán)

德國和英國針對自行車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)頒布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，用以規(guī)范設(shè)計和保證建設(shè)質(zhì)量。我國自行車交通規(guī)劃仍處于起步階段，迫切需要確定適當(dāng)?shù)囊?guī)劃方法和制定適當(dāng)?shù)捻椖繕?biāo)準(zhǔn)，出臺自行車交通體系設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)法律法規(guī)，做到有法可依、有章可循。逐步恢復(fù)和完善現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)中的自行車基礎(chǔ)設(shè)施和專用路權(quán)，減少機動車道與自行車道系統(tǒng)的交織。除了與其他交通方式共存外，還應(yīng)逐步創(chuàng)新城市設(shè)計，優(yōu)化公共空間的使用。

3.5 通過設(shè)立政府專項資金和鼓勵社會投資建立穩(wěn)定的財政保障機制，集中資金解決重點問題

充足且持續(xù)的資金投入是丹麥、德國和英國促進自行車交通發(fā)展的重要保障。我國也應(yīng)將城市自行車交通投入納入地方公共財政預(yù)算體系，建立政府專項支持自行車交通的資金并積極引導(dǎo)和推動社會資本參與，主要用于新建自行車配套基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)有設(shè)施的升級和日常維護等，還應(yīng)重點對技術(shù)創(chuàng)新型研究項目進行投資。

4 結(jié)語

本文對丹麥、德國和英國3 個國家的自行車發(fā)展戰(zhàn)略進行研究，結(jié)合各國的戰(zhàn)略編制背景，比較分析戰(zhàn)略文件提出的發(fā)展目標(biāo)、行動戰(zhàn)略和保障措施，總結(jié)其先進經(jīng)驗，獲得對我國發(fā)展綠色出行和慢行交通的啟示，涵蓋網(wǎng)絡(luò)布局、自行車文化、職責(zé)管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和財政保障等方面，旨在為我國發(fā)展自行車交通提供參考。在未來的研究中可以結(jié)合步行系統(tǒng)和公共交通系統(tǒng)，從交通網(wǎng)絡(luò)全局對具體實施措施展開分析，并對制定階段性自行車交通發(fā)展戰(zhàn)略提出建議。