地方平臺(tái)公司參與城市更新的策略選擇

楊瑞建 YANG Rui-jian；焦青石 JIAO Qing-shi；于鵬 YU Peng；丁琳 DING Lin；冉瑩瑩 RAN Ying-ying

（青島國(guó)信上實(shí)城市物業(yè)發(fā)展有限公司，青島 266000）

0 引言

城市更新是十四五時(shí)期的一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，也是我國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)由增量轉(zhuǎn)向存量和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的突破口，以住宅物業(yè)服務(wù)為主的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目是進(jìn)一步完善城市功能、改善人居環(huán)境、推進(jìn)資源集約利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是城市更新項(xiàng)目的重要組成部分，但面臨改造資金難平衡、重硬件輕軟件、市場(chǎng)化程度低、后期運(yùn)營(yíng)跟不上等實(shí)際困難，需要在實(shí)施過(guò)程中加以破解。

1 城市更新需要妥善解決的四對(duì)矛盾

一是短期投入與長(zhǎng)效機(jī)制之間的矛盾。近年來(lái)國(guó)內(nèi)各城市多輪次實(shí)施城市形象提升計(jì)劃，取得了斐然的成績(jī)。但老舊小區(qū)、開(kāi)放樓院的整治卻一直是個(gè)頑疾，失養(yǎng)失修失管?chē)?yán)重，反復(fù)改造、修復(fù)、美化、亮化、綠化投入居高不下，但長(zhǎng)期效果并不理想，投入產(chǎn)出比低。特別是老舊小區(qū)改造項(xiàng)目工程，小區(qū)改造取得顯著成效，但由于后續(xù)管理責(zé)任不清、主體不明，不同程度的出現(xiàn)了“先改后亂”、“邊改邊亂”等情況，長(zhǎng)效管理機(jī)制難以落地，降低了城市更新改造成效和居民的改造意愿及其居住品質(zhì)。如何從根源上解決資金問(wèn)題并利用有限的資金將改造的效益最大化，并有效促進(jìn)后期的可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)，是目前城市老舊小區(qū)改造所需要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

二是硬件改造與軟件配套之間的矛盾。城市更新行動(dòng)不僅是美化城市面貌的“形象”工程，也是關(guān)系百姓生活品質(zhì)的民生工程，但在具體實(shí)施過(guò)程中往往重“面子”輕“里子”，未能平衡好城市配套設(shè)施和人居環(huán)境兩者之間的關(guān)系。比如很多城市更新只做了外墻保溫和外立面粉刷處理，忽視了線(xiàn)路整理、防盜網(wǎng)統(tǒng)一整治、塑鋼窗升級(jí)、樓頂太陽(yáng)能不統(tǒng)一和存在隱患；忽視了深入的居民調(diào)研和深入周邊市場(chǎng)的調(diào)研，無(wú)法保持續(xù)良好居民參與氛圍，無(wú)法為后期運(yùn)營(yíng)管理提供支持等等。以百姓普遍呼吁的多層樓房加裝電梯為例，目前政策是除了政府給予一定補(bǔ)助外，其余缺口需要居民自行承擔(dān)，導(dǎo)致實(shí)際落地難度大。

三是財(cái)力緊張與社會(huì)參與之間的矛盾。政府在城市更新行動(dòng)中投入的改造資金主要由財(cái)政支出，增加了政府發(fā)生隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。且缺乏完整的運(yùn)營(yíng)模式，導(dǎo)致改造后的經(jīng)營(yíng)性設(shè)施未能產(chǎn)生足夠的收益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)改造資金的平衡。需要探索靈活的資金平衡方式，例如增加經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的方式，彌補(bǔ)老舊小區(qū)的改造支出的缺口；導(dǎo)入物業(yè)前介服務(wù)，為后期物業(yè)管理和挖掘延伸服務(wù)提前籌備；深挖生態(tài)型服務(wù)模式，由政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，將改造前的綜合治理、功能改變階段與改造后的社會(huì)化物業(yè)管理階段相結(jié)合等方式，將城市更新改造以政府財(cái)政支出為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎偷胤狡脚_(tái)公司共同參與的項(xiàng)目工程。

四是行政意志與依法決策之間的矛盾。居民對(duì)于城市更新改造存在大量超出改造統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)性化需求，很難形成統(tǒng)一意志，仍以加裝電梯為例，很多一樓住戶(hù)持反對(duì)意見(jiàn)。《民法典》的出臺(tái)，明確了涉及城市更新在社區(qū)改造相關(guān)重大事項(xiàng)的決策程序，需要在城市更新中通過(guò)成立業(yè)委會(huì)依法表決。但業(yè)主委員會(huì)是隨著小區(qū)治理的需要，推動(dòng)物業(yè)管理行業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生的新興組織，在成立和運(yùn)行中都不同程度的暴露出一些問(wèn)題，相信隨著我們物業(yè)管理的快速發(fā)展，業(yè)主委員會(huì)的相關(guān)工作也將不斷完善、不斷規(guī)范，真正為物業(yè)管理服務(wù)助力，并形成相互促進(jìn)的良好協(xié)同關(guān)系。

2 地方平臺(tái)公司參與城市更新的商業(yè)模式設(shè)計(jì)與策略選擇

老舊小區(qū)城市更新商業(yè)模式設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題是解決資金投入產(chǎn)出平衡。在城市更新中，小修小改解決不了群眾的期盼，只有徹底整修改造并持續(xù)維護(hù)才能保證長(zhǎng)期品質(zhì)，而龐大的費(fèi)用支出是不可能完全由政府來(lái)兜底的，運(yùn)用市場(chǎng)化的手段實(shí)現(xiàn)自平衡將是明智選擇。誠(chéng)然，通過(guò)停車(chē)收費(fèi)、廣告收費(fèi)、物業(yè)收費(fèi)等創(chuàng)收只是杯水車(chē)薪，自平衡的訣竅在于植入經(jīng)營(yíng)設(shè)施，激發(fā)地方平臺(tái)公司的參與熱情，減少居民的資金投入，從根本上提升城市形象。可以考慮以下策略：

①符合條件的樓層樓頂加建策略：根據(jù)結(jié)構(gòu)承載力計(jì)算，在符合加蓋條件的樓頂加建一層或兩層。加建房產(chǎn)出售后收益貢獻(xiàn)大，能夠快速平衡成本，甚至可能抵一定物業(yè)服務(wù)費(fèi)用。如果一樓居民對(duì)擋光、加建電梯有意見(jiàn)，也可以置換到頂樓，一樓經(jīng)回收后做經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等用途，從而提高電梯安裝的表決通過(guò)率，也促進(jìn)了和諧的鄰里關(guān)系。

②地面加建策略：即在樓棟之間或圍墻處建網(wǎng)點(diǎn)，通過(guò)收取租金建立起穩(wěn)健的現(xiàn)金流回報(bào)，部分網(wǎng)點(diǎn)也可以通過(guò)售賣(mài)快速回籠資金。同時(shí)，網(wǎng)點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)亦能滿(mǎn)足社區(qū)居民的個(gè)性化生活所需，提高社區(qū)居民的生活便捷性，提升生活品質(zhì)。

③地下增建策略：在符合開(kāi)挖調(diào)條件的小區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)地下工程，增加地下停車(chē)設(shè)施，通過(guò)出售、出租車(chē)位緩解停車(chē)難題，同時(shí)配備洗車(chē)等服務(wù)，還可建輔助用房用于食堂、物業(yè)用房、活動(dòng)室等。拓展了社區(qū)使用空間，也為運(yùn)營(yíng)增加了客觀(guān)的收入。

④住改商策略：選擇區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出的小區(qū)，將臨街樓座征收后改為酒店、公寓、商業(yè)綜合體等用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，提升小區(qū)的商業(yè)價(jià)值，盤(pán)活周邊的經(jīng)濟(jì)。此策略實(shí)施前提是商業(yè)價(jià)值高，經(jīng)營(yíng)回報(bào)要高于住宅的征收費(fèi)用。

⑤建拆結(jié)合策略：國(guó)家明確提出禁止大拆大建，但對(duì)于有安全隱患的除外，設(shè)置了拆除面積不應(yīng)大于20%的紅線(xiàn)，因此可以將符合拆建的區(qū)域建高層建筑，用新增高層建筑的創(chuàng)收解決城市更新的投入。

⑥探索容積率轉(zhuǎn)移的方式推進(jìn)城市更新建設(shè)，將老舊小區(qū)、受保護(hù)的歷史街區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等受到規(guī)劃控制而不能實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)權(quán)限的區(qū)域，有償轉(zhuǎn)讓給其他允許建設(shè)的地塊，通過(guò)這種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)吸引開(kāi)發(fā)商參與城市建設(shè)，拓寬運(yùn)營(yíng)模式，挖掘文化等，也從整體上促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

⑦對(duì)于不具備上述經(jīng)營(yíng)設(shè)施植入條件的小區(qū)，即自身不能實(shí)現(xiàn)資金平衡的，可以通過(guò)建立統(tǒng)籌基金的方式，使用具備經(jīng)營(yíng)設(shè)施植入小區(qū)的創(chuàng)收剩余資金，實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的大平衡，使片區(qū)改造和城市功能相互融合和銜接，拓寬改造視角。

⑧建立多種捆綁式改造模式，引入物業(yè)、社區(qū)、廣告商等組織作為改造后的物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)、廣告投入等服務(wù)商為置換條件，由它們提前承擔(dān)一部分改造費(fèi)用，并參與改造前的調(diào)研與設(shè)計(jì)。既緩解了改造資金的壓力，也有效解決運(yùn)營(yíng)管理薄弱和長(zhǎng)效管理機(jī)制缺失的情況。

3 城市更新一體化解決方案的三個(gè)環(huán)節(jié)

3.1 方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)

基于對(duì)改造小區(qū)現(xiàn)狀以及業(yè)主個(gè)性需求、配套功能的摸底調(diào)查、征集意愿，按照“一區(qū)一設(shè)計(jì)”的原則因地制宜形成改造方案，設(shè)計(jì)對(duì)原樓宇實(shí)施加蓋頂樓和底商、地下開(kāi)發(fā)，或拆改結(jié)合、增加商業(yè)、更改部分用地性質(zhì)等方式植入經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，同時(shí)測(cè)算后期廣告及停車(chē)收入，形成資金平衡方案，明確開(kāi)發(fā)方式和經(jīng)營(yíng)模式。通過(guò)測(cè)算和物業(yè)前期介入明確物業(yè)服務(wù)和物業(yè)費(fèi)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為后期引入物業(yè)管理服務(wù)，建立長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制打下基礎(chǔ)。從根本上解決老舊小區(qū)改造的資金難題和改造后如何維護(hù)的頑疾，推動(dòng)老舊小區(qū)改造的可持續(xù)性，助力推進(jìn)城市更新。有條件的改造方，在征集居民建議的基礎(chǔ)上，通過(guò)前期引入物業(yè)企業(yè)、社區(qū)服務(wù)等組織，豐富方案設(shè)計(jì)內(nèi)容，最大程度的滿(mǎn)足居民需要，為長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)松土播種。

3.2 改造實(shí)施環(huán)節(jié)

按照前述“一區(qū)一設(shè)計(jì)”的原則解決業(yè)主安全和基本生活需求方面的內(nèi)容，包括拆違拆臨，安防、環(huán)衛(wèi)、消防、道路、照明、綠化、水、電、氣、暖、光纖、建筑物修繕、管線(xiàn)規(guī)整、垃圾分類(lèi)等（基礎(chǔ)類(lèi)）改造，滿(mǎn)足居民生活便利需要和改善型生活需求的內(nèi)容，建筑節(jié)能改造、單層玻璃窗改雙層窗、加裝電梯、停車(chē)場(chǎng)、文化、體育健身、無(wú)障礙設(shè)施、屋機(jī)太陽(yáng)能統(tǒng)一加裝等（完善類(lèi)）改造，以及豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實(shí)際條件積極推進(jìn)的內(nèi)容，完善社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、家政、商業(yè)設(shè)施以及智慧社區(qū)等（提升類(lèi)）改造，依據(jù)改造標(biāo)準(zhǔn)提出具體清單，核算相關(guān)費(fèi)用成本，按照設(shè)計(jì)方案進(jìn)行全面改造。從老舊小區(qū)改造入手，從房屋修繕延伸到“運(yùn)營(yíng)+服務(wù)”，鏈接地方平臺(tái)公司的多產(chǎn)業(yè)資源板塊業(yè)務(wù)，發(fā)揮地方平臺(tái)公司多業(yè)態(tài)協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)居民提供房屋住前、住中、住后的一站式服務(wù)內(nèi)容。

3.3 社區(qū)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)

改造完成后，隨著物業(yè)服務(wù)的導(dǎo)入，逐步建立起市場(chǎng)化長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，為小區(qū)居民提供一攬子生活服務(wù)，做好改造小區(qū)包括物業(yè)服務(wù)、停車(chē)管理、社區(qū)醫(yī)療、文化休閑、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、社區(qū)養(yǎng)老、教育托管、餐飲住宿、健身娛樂(lè)等在內(nèi)的一體化運(yùn)營(yíng)，打造“15分鐘社區(qū)生活圈”，同時(shí)推動(dòng)純凈水、充電樁、快遞柜等利民設(shè)施進(jìn)社區(qū)，在小區(qū)業(yè)主家門(mén)口解決生活需求的同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)充物業(yè)多元化收入，實(shí)現(xiàn)微利可持續(xù)的長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)機(jī)制。同時(shí)，建議改造后老舊小區(qū)、開(kāi)放樓院的住宅物業(yè)服務(wù)和市政物業(yè)服務(wù)之間的統(tǒng)籌管理，將部分市政道路劃到老舊小區(qū)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“大園區(qū)+小物業(yè)”，并通過(guò)車(chē)位重新排布，動(dòng)線(xiàn)統(tǒng)一調(diào)整的原則，對(duì)小區(qū)車(chē)位收取一定的服務(wù)費(fèi)，補(bǔ)貼物業(yè)服務(wù)收入。

城市更新一體化解決方案的推進(jìn)思路詳見(jiàn)圖1。

4 地方平臺(tái)公司擔(dān)當(dāng)城市更新主力軍的優(yōu)勢(shì)

近年來(lái)，地方平臺(tái)公司匹配當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展，在歷輪的城市建設(shè)中不斷發(fā)展壯大，都基本完成了涵蓋綜合金融、城市開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)板塊布局，擔(dān)負(fù)起了深耕城市發(fā)展戰(zhàn)略，提升城市運(yùn)營(yíng)品質(zhì)、降低城市運(yùn)營(yíng)成本的企業(yè)使命，成為市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)融結(jié)合型投資運(yùn)營(yíng)商。這將在城市更新中轉(zhuǎn)化為“融資-改造-運(yùn)營(yíng)-物業(yè)”完整的全鏈條運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，不僅為城市更新老舊小區(qū)改造提供設(shè)計(jì)改造，更能為改造后老舊小區(qū)提供除物業(yè)管理服務(wù)之外的多樣化服務(wù)需要，如：文化娛樂(lè)、健身康養(yǎng)、醫(yī)療救護(hù)、餐飲配套、智慧社區(qū)、停車(chē)管理、“四?！狈?wù)（保安、保潔、保綠、保修）等綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)，滿(mǎn)足社區(qū)居民足不出戶(hù)的各項(xiàng)生活需求，提升社區(qū)居民的生活品質(zhì)。

5 城市更新實(shí)施準(zhǔn)備和實(shí)施措施

5.1 實(shí)施準(zhǔn)備

①建議地方政府部門(mén)成立城市更新工作專(zhuān)班，將地方平臺(tái)公司作為城市更新工作具體實(shí)施單位參與專(zhuān)班相關(guān)決策的制定、完善及執(zhí)行。

②地方物業(yè)辦給予支持，協(xié)助社區(qū)街道成立由黨員為主的小區(qū)業(yè)主委員會(huì)。老舊小區(qū)改造更新項(xiàng)目的推進(jìn)工作由業(yè)主委員會(huì)協(xié)助推動(dòng)，合規(guī)辦理。

③老舊小區(qū)改造更新表決比例依照《中華人民共和國(guó)民法典》第二百七十八條的規(guī)定執(zhí)行。涉及到需征詢(xún)居民意見(jiàn)的，建議由街道辦牽頭，由小區(qū)黨員代表為主體的業(yè)主委員會(huì)推動(dòng)相關(guān)意見(jiàn)征詢(xún)工作順利進(jìn)行，確保決策合法性。即所在樓/小區(qū)的2/3的業(yè)主參與表決，并且在參與表決的業(yè)主中，3/4的業(yè)主同意后實(shí)施。

④放開(kāi)老舊小區(qū)公共維修基金使用，申請(qǐng)使用公共維修基金投入城市更新工作，未繳納公共維修基金的小區(qū)，在改造開(kāi)始前完成補(bǔ)繳。允許使用住房公積金抵繳物業(yè)費(fèi)。

⑤以更開(kāi)放的視角，引入物業(yè)服務(wù)企業(yè)、市場(chǎng)化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、廣告媒體等，尤其是物業(yè)服務(wù)企業(yè)，從運(yùn)營(yíng)的角度為城市更新老舊小區(qū)改造提出建議，真正實(shí)現(xiàn)改管并重，全面落實(shí)老舊小區(qū)改造后續(xù)管理的可持續(xù)性。

⑥充分重視和挖掘待改造的老舊小區(qū)的歷史底蘊(yùn)、特色文化，避免重復(fù)單調(diào)、風(fēng)貌平庸，甚至出現(xiàn)了“千城一面”的狀況。在重復(fù)考慮社區(qū)居民多樣化需求、社區(qū)環(huán)境空間不足、社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)困乏陳舊的基礎(chǔ)上，挖掘社區(qū)“特色”，提升居民的歸屬感和改造后的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值。

5.2 實(shí)施措施

①涉及電力、燃?xì)?、水?wù)、網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)配套建設(shè)，相關(guān)部門(mén)與地方平臺(tái)公司共同參與改造與翻新工作，相關(guān)配套的費(fèi)用由各相關(guān)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金列支。

②對(duì)于涉及到改變房屋結(jié)構(gòu)及改變建筑功能等方面的改造，建議由市應(yīng)急局、住建局、消防大隊(duì)等相關(guān)部門(mén)介入，做好方案審定、隱患排查和技術(shù)支持工作。

③因城市更新工作的實(shí)施階段以及后期的運(yùn)營(yíng)階段涉及建筑施工、物業(yè)服務(wù)、餐飲商業(yè)、教育醫(yī)療、文化體育等，需地方平臺(tái)公司各板塊全產(chǎn)業(yè)鏈共同推進(jìn)，建議招標(biāo)階段以城市更新片區(qū)為單位打包招標(biāo)，同時(shí)允許以聯(lián)合體的形式投標(biāo)，確保地方平臺(tái)公司各板塊在城市更新工作中的協(xié)調(diào)性。

④在對(duì)小區(qū)進(jìn)行加蓋頂樓、底商和經(jīng)營(yíng)設(shè)施的過(guò)程中涉及到補(bǔ)交土地出讓金、配套費(fèi)和稅費(fèi)的，由政府支持予以返還。

⑤秉承一小區(qū)一設(shè)計(jì)、一小區(qū)一可研、一小區(qū)一施工圖、一小區(qū)一審批的工作流程。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、居民監(jiān)督、第三方前中后階段評(píng)估的工作思路。