自下而上視角下廣州村級工業(yè)園改造的問題及對策建議

申龍 SHEN Long；周玉璇 ZHOU Yu-xuan

（①廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，廣州 510000；②廣州市番禺區(qū)科技工業(yè)商務(wù)和信息化局，廣州 510000）

0 引言

改革開放以來，珠三角“村村點(diǎn)火 戶戶冒煙”的農(nóng)村工業(yè)化快速發(fā)展，村級工業(yè)園作為重要載體帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益，推動了城市化進(jìn)程。但隨著高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展理念貫徹實(shí)施、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，“以土地?fù)Q增長”的粗放型發(fā)展模式難以為繼，村級工業(yè)園占地面積大但產(chǎn)出效益低，擁有巨大的存量發(fā)展提質(zhì)增效空間。廣東省自2009年提出三舊改造以來，村級工業(yè)園被納入改造范圍，廣州、佛山等地進(jìn)行了村級工業(yè)園改造路徑的積極探索，但由于自上而下的政策制定相對吸引力不足、村民改造意愿不強(qiáng)、改造難度大，村級工業(yè)園改造進(jìn)度慢。因此，有必要對從自下而上的角度研究村級工業(yè)園更新改造的難點(diǎn)痛點(diǎn)，推動村級工業(yè)園改造政策的完善，實(shí)現(xiàn)村級工業(yè)園高質(zhì)量發(fā)展。

1 村級工業(yè)園相關(guān)研究綜述

村級工業(yè)園是指在珠三角農(nóng)村工業(yè)化特定歷史時期下，基于村集體建設(shè)用地，以村為主管單位的，自發(fā)形成的工業(yè)、倉儲為主要功能的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，呈現(xiàn)出規(guī)模小而散、權(quán)屬復(fù)雜且利益主體多、用地低效且產(chǎn)業(yè)低端等基本特征[1]。

目前對于村級工業(yè)園的研究多基于實(shí)證歸納總結(jié)，實(shí)證案例集中于廣佛片區(qū)，多以佛山南海[2]與順德[3][4]、廣州花都[5]與番禺[1]等典型地區(qū)為研究對象。學(xué)者從時間維度，梳理“三舊”改造政策劃分村級工業(yè)園發(fā)展演進(jìn)歷程[6][7]，較多以“分類引導(dǎo)”為原則探討村級工業(yè)園改造路徑與發(fā)展模式，有劃分“微改造”與“全面改造”探究提質(zhì)增效策略[8]，有探索“三種六類”的立體化、分步評價的體系（即拆除置換、拆除重建、綜合整治三大類，包含拆除復(fù)墾復(fù)綠、政府收儲、原址重建、異地重建、局部拆建設(shè)、原裝整飾六類型）[6]，有重點(diǎn)結(jié)合“產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)”政策探索“工改工”連片改造發(fā)展路徑[2]，也有圍繞改造主體村集體、政府、市場（開發(fā)商）、土地使用權(quán)人（企業(yè)）等利益相關(guān)者，基于產(chǎn)業(yè)集群[1]、利益還原[5]等視角重點(diǎn)探討村級工業(yè)園利益共享分配。

村級工業(yè)園作為自下而上生長的時代產(chǎn)物，在政策的鼓勵下自發(fā)、半自發(fā)的形成、發(fā)展、升級與改造[7]，但現(xiàn)有的改造政策更偏向于自上而下的管控方式，如通過城市設(shè)計(jì)大家搭建從城市更新、設(shè)計(jì)管控、招商運(yùn)營、實(shí)施跟蹤四個階段的全過程引導(dǎo)管控平臺[9]，相對忽視了村民更新改造的自主性，一定程度影響了政策的落地性。本文進(jìn)一步將研究對象聚焦于村級工業(yè)園自下而上的改造邏輯，分析村級工業(yè)園更新改造的難點(diǎn)痛點(diǎn)，并提出相應(yīng)的優(yōu)化村級工業(yè)園更新改造政策建議。

2 廣州村級工業(yè)園特征

2.1 收取租金是村級工業(yè)園建設(shè)主要動力

村莊建設(shè)用地主要分為村民住宅用地、村莊產(chǎn)業(yè)用地兩大部分，租金是村集體在村莊產(chǎn)業(yè)用地上獲取收益的主要方式。改革開放初期，農(nóng)業(yè)收入是村集體收入的主要來源，考慮到租金收入又能極大補(bǔ)充村集體收入，而建設(shè)村級工業(yè)園審批流程相對簡單，村集體對工業(yè)園建設(shè)積極性強(qiáng)。這一時期，村莊生產(chǎn)用地面積普遍是村民住宅用地面積的2-3倍。出租物業(yè)使村民由直接使用土地生產(chǎn)創(chuàng)造收益轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎馐褂脵?quán)，同時自身勞動力得以釋放，去創(chuàng)造更多勞動價值。

2.2 村級工業(yè)園現(xiàn)狀特征

最初村級工業(yè)園選址就優(yōu)先考慮道路、河流等區(qū)位區(qū)域因素，以取更多租金收入。隨著近三十年珠三角城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，區(qū)位條件優(yōu)越的地區(qū)得以優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)生累計(jì)循環(huán)效應(yīng)，村級工業(yè)園的區(qū)位優(yōu)勢擴(kuò)大，如廣州市花都區(qū)位于主干道100米范圍內(nèi)的村級工業(yè)園占總面積的98%。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與有效管理，大多村級工業(yè)園建設(shè)低效，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入無門檻，地塊利用效率較為低效且碎片化。如廣州市花都區(qū)的村級工業(yè)園，地塊面積大于50畝村級工業(yè)園占總用地面積的84%，而小于50畝的地塊數(shù)量占總用地?cái)?shù)量的55%，平均開發(fā)強(qiáng)度不足0.5，與工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的容積率下限2.0差距較大。利益獲取水平上，村級工業(yè)園的租金主要集中在10～15元/平方米·月，僅為國有用地工業(yè)廠房租金的1/2～1/3，且目前園區(qū)租期剩余10年以上達(dá)到一半以上，村民難以通過提升租金獲取收益。產(chǎn)業(yè)類型上，珠三角的村級工業(yè)園現(xiàn)狀以包裝、倉儲、金屬加工等初級加工產(chǎn)業(yè)為主，低端的產(chǎn)業(yè)類型與較好的區(qū)位條件不匹配。因此，集體用地粗放的管理模式和前期租期過長對改造提高村級工業(yè)園的土地利用效率和租金水平提出了較高的挑戰(zhàn)。

表1 花都村級工業(yè)園規(guī)模和數(shù)量分布情況表

3 村級工業(yè)園改造歷程

城市更新的核心是通過土地權(quán)屬的再分配實(shí)現(xiàn)對土地增值收益的再分配。由于村級工業(yè)園用地面積大、容積率低等特點(diǎn)，更新改造過程中獲取收益的幅度更大，是平衡整村改造利益分配的重要載體。自2009年以來，政府通過明確邊界和制定規(guī)則的引導(dǎo)方式，嘗試以不同的分配方式調(diào)動市場的積極性，來彌補(bǔ)村集體改造動力不足的問題，主要經(jīng)歷了以下三個階段。

3.1 市場主導(dǎo)，應(yīng)改盡改（2009年-2012年）

自省“三舊”改造政策出臺后，廣州市配套出臺“1+3+N”的政策體系，在探索階段以“法無禁止即可行”為導(dǎo)向，抓項(xiàng)目推進(jìn)效率，最大程度調(diào)動市場力量帶動村集體推進(jìn)更新改造。村級工業(yè)園因改造后收益增幅大，成為市場關(guān)注的重要區(qū)域，截至2012年，廣州經(jīng)市“三舊”改造辦批復(fù)的改造項(xiàng)目共計(jì)168個，其中舊廠改造項(xiàng)目占85%，村級工業(yè)園改造數(shù)量占比過半。此階段中村級工業(yè)園多與村住宅剝離，作為單個項(xiàng)目運(yùn)作，但由于缺乏統(tǒng)籌考慮，單獨(dú)改造會使村居部分改造利益難以平衡，“吃肉留骨頭”、好做先做的現(xiàn)象比較明顯，造成后期村居更新改造難度大幅提升。

3.2 整村統(tǒng)籌，可改試改（2012年-2016年）

為提升城市更新改造的整體性，廣州市分別于2012年、2015年出臺《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》、《廣州市城市更新辦法》及其配套文件，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府的引導(dǎo)作用，針對村級工業(yè)園明確提出了“納入近期及中期全面改造計(jì)劃的舊村莊，應(yīng)當(dāng)納入整村改造范圍；對于未納入近期及中期全面改造計(jì)劃的舊村莊，應(yīng)當(dāng)以不影響整村改造的經(jīng)濟(jì)平衡及實(shí)施為前提進(jìn)行建設(shè)統(tǒng)籌”，村級工業(yè)園的改造與整村改造采取“一刀切”的深度綁定。統(tǒng)籌更新可保障未來更新改造的可行性，但大幅提高了資本門檻，降低市場積極性，特別是針對部分城郊區(qū)域有產(chǎn)業(yè)提質(zhì)需求的區(qū)域，復(fù)雜的審批流程和較難的同村居更新協(xié)調(diào)，降低了城市更新的效率，激活產(chǎn)業(yè)空間節(jié)奏放緩。這近五年，除部分微改造項(xiàng)目，幾乎沒有更新改造成功的村級工業(yè)園。

3.3 精細(xì)管控，差異化引導(dǎo)（2017年-2022年）

為進(jìn)一步平衡更新速度和整村統(tǒng)籌，廣州市從改造條件、主體積極性兩個方面優(yōu)化了村級工業(yè)園改造政策。在改造條件上，《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》（穗府規(guī)〔2017〕6號）明確了150畝以上的村級工業(yè)園可單獨(dú)改造，《廣州市村級工業(yè)園整治提升的實(shí)施意見》（穗府辦規(guī)〔2019〕9號）鼓勵產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)村級工業(yè)園更新改造，細(xì)化、簡化了村級工業(yè)園更新改造流程，降低了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)村級工業(yè)園改造市場進(jìn)入門檻。在主體積極性上，一是明確了需完善歷史用地手續(xù)的村級工業(yè)園的路徑，降低了更新改造的門檻；二是提供項(xiàng)目補(bǔ)助，如廣州市針對花都、白云等城郊地區(qū)，針對達(dá)到整治提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和招商目標(biāo)的、單位面積產(chǎn)出增長較快等園區(qū)項(xiàng)目補(bǔ)助，提高市場和村集體主體的更新改造積極性。這一階段，花都區(qū)、番禺區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)均開展了村級工業(yè)園的專項(xiàng)規(guī)劃，改造的積極性提升。

4 村級工業(yè)園改造的主要困境

雖然更新改造政策不斷優(yōu)化，但仍是以調(diào)動市場主體的積極性為主，村集體作為土地所有者處于被動談判的角色，村集體針對村級工業(yè)園改造動力不足成為了村級工業(yè)園改造的主要阻礙。

4.1 意愿：村集體改造意愿普遍不強(qiáng)

村民收入主要來源包括物業(yè)出租帶來的村集體分紅、房屋出租和其他收入，村級工業(yè)園帶來的物業(yè)出租分紅在1萬元/戶·年上下，房屋出租已遠(yuǎn)超越村集體物業(yè)分紅、成為村民從集體土地中獲益的重要支柱。盡管村住宅用地面積較小，但區(qū)位條件好的村莊是大量外來人口的“落腳”區(qū)域，村莊的常住人口是戶籍人口的3-5倍，增加了村內(nèi)社會性消費(fèi)，村民通過住宅租賃、開商店等方式獲取收益。由于近年管控不嚴(yán)，粗略計(jì)算，一戶住宅建筑面積可達(dá)500平方米-600平方米，如20～30元/平方米·月，出租率達(dá)70%計(jì)算，一年租金收入可達(dá)10-15萬元/戶·年。住宅用地以房屋登記的方式確權(quán)到個人，各村民利益獲取更直接、積極性更強(qiáng)，相比村級工業(yè)園這類確權(quán)到村集體的生產(chǎn)用地，由于租金低、分配方式需與整村平分等原因，分配到戶的收益份額小，分到的“蛋糕”小以至于村民對改造提升村級工業(yè)園的意愿不強(qiáng)。

4.2 資金：市場面對不確定性投入資金積極性不強(qiáng)

改革開放初期由于土地獲取成本低，建設(shè)村級工業(yè)園流程簡單，市場力量進(jìn)入門檻較低。但隨著使用主體的復(fù)雜、政策的變化，村級工業(yè)園更新改造面臨著原有業(yè)主清退、土地整理拆除、新型廠房建設(shè)、完善指標(biāo)和手續(xù)等復(fù)雜工作，村集體運(yùn)營模式又以收支平衡為導(dǎo)向，難以獲取足夠的啟動資金，亟需通過政府或市場資金先行投入進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。目前廣州支持村級工業(yè)園為建設(shè)完成后的事后獎勵，尚未設(shè)置該部分先行啟動資金的導(dǎo)入辦法。佛山更新改造就有區(qū)鎮(zhèn)資產(chǎn)、園區(qū)權(quán)利人和非園區(qū)權(quán)利人以盈利為目的出資三種模式[10]帶來起動資金。同時，更新改造作為長期工程，可能面對村兩委每五年換屆，不同村委班子在利益訴求方面有所差異，對接過程中存在反復(fù)，更新成本有所提高。市場主體在面臨復(fù)雜的現(xiàn)狀整理和建設(shè)費(fèi)用同時，還將面對村兩委成員的不確定性，對更新改造態(tài)度更加謹(jǐn)慎，資金投入積極性不強(qiáng)。

4.3 路徑：村集體對改造路徑認(rèn)知模糊

村級工業(yè)園權(quán)利人主要包括村集體、村民、園區(qū)內(nèi)企業(yè)，村集體及村民的改造意愿是決定園區(qū)改造得以啟動的關(guān)鍵[10]。近五年針對村級工業(yè)園更新改造政策約10個，針對需完善歷史用地手續(xù)的村級工業(yè)園改造路徑有7個流程近40個步驟，需街道、更新局、住建局、自然資源局、工信局等部門審批通過后才可實(shí)施，不同改造模式在收益回報等方面又存在差異，考慮村集體能力無法應(yīng)對復(fù)雜的政策指引和利益回報計(jì)算，政府期待通過引入專業(yè)機(jī)構(gòu)和市場主體，以專業(yè)化運(yùn)作團(tuán)隊(duì)彌補(bǔ)村集體路徑認(rèn)知模糊問題。但由于對市場主體有天然的謹(jǐn)慎態(tài)度，往往會以利益最大化的方式計(jì)算自身回報，針對部分政策明顯禁止和需交回政府的條目回避和抵觸，市場主體和專業(yè)機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)較長的時間進(jìn)行知識普及，時間成本較高會導(dǎo)致更新改造錯過政策窗口期，拖延更新改造進(jìn)度。

5 村級工業(yè)園自下而上改造提升的建議

5.1 加強(qiáng)資金保障，構(gòu)建激勵倒逼機(jī)制

一是改變現(xiàn)有村集體低效產(chǎn)業(yè)、違法建設(shè)占據(jù)用地的現(xiàn)狀。針對園區(qū)違法用地和違法建筑等情況，通過立法等手段，連同環(huán)保、工信、自然資源等部門，推動村級工業(yè)園的清退，提高村民改變現(xiàn)狀的主動性。二是由事后獎勵改為事前獎勵，通過科學(xué)評估，針對有更新改造潛力的村級工業(yè)園采取事前補(bǔ)貼獎勵的方式，提高村集體工作動力。三是提高村級工業(yè)園改造的外部效益，通過科學(xué)評估，并將更新改造指標(biāo)與村宅基地指標(biāo)進(jìn)行部分關(guān)聯(lián)，通過工業(yè)園改造補(bǔ)足村公共服務(wù)設(shè)施和部分村宅基地不足等問題，進(jìn)一步提升村級工業(yè)園改造的外部效應(yīng)，提高村民參與改造積極性。

5.2 加強(qiáng)政府作為，增強(qiáng)市場進(jìn)入信心

佛山村級工業(yè)園改造中，政府作為市場和村集體的“中間人”起到了墊資、擔(dān)保等作用，有力保障村民更新改造的預(yù)期，提高市場進(jìn)入的積極性，也出現(xiàn)了政府前期墊資過高、資金回本時間過長等問題。因此，未來廣州可以更多借助金融的方式，實(shí)現(xiàn)政府承擔(dān)擔(dān)保、金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)資金，市場主體承擔(dān)建設(shè)的角色分工。

一是由政府出面與村集體達(dá)成較長時間的租賃或土地使用協(xié)議，避免村兩委班子更替帶來的不確定性，并通過政府平臺對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行招商，保障產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入質(zhì)量。

二是由政府協(xié)調(diào)與各金融主體成立村級工業(yè)園改造專項(xiàng)資金，通過專項(xiàng)資金、中小企業(yè)融資等特色金融支持，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的功能，提高市場進(jìn)入的積極性。

三是細(xì)化更新改造退出機(jī)制，針對市場主體參與建設(shè)運(yùn)營模式（BOT、BIT等），明確建設(shè)期、運(yùn)營期和運(yùn)營期滿后物業(yè)歸屬權(quán)和使用權(quán)，保障村集體權(quán)利。

5.3 加強(qiáng)技術(shù)支撐，提升更新政策透明度

進(jìn)一步加強(qiáng)政策和制度的宣傳，提升土地更新改造和使用路徑的透明性。一方面，加強(qiáng)政策宣講，由市、區(qū)城市更新主管部門牽頭，開展面向公眾的政策業(yè)務(wù)宣傳，使村集體更清晰了解更新改造的各項(xiàng)路徑。另一方面，加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)。在現(xiàn)有廣州社區(qū)規(guī)劃師的基礎(chǔ)上，通過第三方購買服務(wù)的方式聘請專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)對村集體開展資產(chǎn)摸查與更新路徑建議，針對各項(xiàng)土地、物業(yè)現(xiàn)狀和面臨的主要問題開展研究，提出可行的方向并進(jìn)行公示，使村委和村民可對現(xiàn)有的村級工業(yè)園更新改造流程和路徑更為清晰，減少村集體與開發(fā)建設(shè)主體博弈的時間。