深港區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新研究

鄭湘萍 莫春梅

生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展是指不同的發(fā)展主體或區(qū)域之間遵循共同的目標(biāo)建立協(xié)同關(guān)系，在應(yīng)對(duì)當(dāng)前已經(jīng)存在的生態(tài)環(huán)境問題和威脅生態(tài)環(huán)境發(fā)展的活動(dòng)的過程中協(xié)同發(fā)力，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)深港區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展不僅符合國家戰(zhàn)略的選擇，還是應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展和緩解生態(tài)矛盾的關(guān)鍵。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的不斷深入，深港兩地將進(jìn)入?yún)^(qū)域高速融合發(fā)展階段，難以避免人口稠密帶來的生態(tài)資源緊張和生態(tài)承載力不足等問題，還有可能會(huì)引發(fā)新的區(qū)域性、復(fù)合型環(huán)境問題，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題具有超外部性的特征，無法依靠單個(gè)城市的力量得以解決。因此，需要深港兩地結(jié)合實(shí)際情況積極推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保共治，在原有的環(huán)境合作基礎(chǔ)上探索構(gòu)建更加長效的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制，強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，共同打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。

一、深港區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展合作機(jī)制建設(shè)歷程

根據(jù)深港兩地在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域合作的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可將深港兩地生態(tài)環(huán)境的合作機(jī)制建設(shè)劃分為初步探索階段、基本成型階段、深化發(fā)展階段等三個(gè)階段。

（一）初步探索階段：1980—2003年

1980年深圳開始籌建經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深港兩地交流逐漸加深，開始探索區(qū)域水環(huán)境聯(lián)合治理機(jī)制?；诋?dāng)時(shí)深圳河的治理需要，深港兩地政府于1982年商討關(guān)于聯(lián)合治理深圳河工程的事宜，深港區(qū)域環(huán)保合作因治水邁出了關(guān)鍵的一步。1990年設(shè)立了深港聯(lián)合治理深圳河小組，專門協(xié)調(diào)深圳河治理工作。經(jīng)過多年的協(xié)商交流，深港聯(lián)合治理深圳河工程于1995年正式啟動(dòng)。1996年召開的深港經(jīng)濟(jì)銜接方案論證會(huì)，不僅提出了深港兩地的合作政策措施，還將深港關(guān)系描述為“銜接、合作、融合”，進(jìn)一步明確了深港兩地的合作伙伴關(guān)系。1997年香港回歸后，粵港合作聯(lián)席會(huì)議制度的建立為深港兩地開展環(huán)保合作提供了保障。2000年深港兩地圍繞深圳灣水質(zhì)提升這個(gè)議題協(xié)商決定開展一項(xiàng)為期15年的計(jì)劃，在2015年實(shí)了把深圳灣水質(zhì)污染負(fù)荷降低至自凈能力以內(nèi)這一目標(biāo)?；谏罡蹆傻毓灿泻抄h(huán)境建設(shè)的需要，2003年增設(shè)了環(huán)境小組重點(diǎn)防治邊境水域污染，并針對(duì)大鵬灣水質(zhì)污染負(fù)荷制定了一套區(qū)域水質(zhì)管理規(guī)范。2003年中央出臺(tái)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA），破解了深港兩地合作交流的體制障礙。

深圳籌建經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及香港的回歸為兩地的環(huán)保合作提供了更好的政策環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)了深港兩地的交流合作。深港環(huán)保合作因治水結(jié)緣，經(jīng)過這段時(shí)間的環(huán)保合作探索，已初步形成以粵港聯(lián)席會(huì)議制度和環(huán)保合作小組為架構(gòu)的合作組織，主要圍繞治理深圳河、深圳灣和大鵬灣等開展水環(huán)境治理合作，逐步建立起兩地開展環(huán)境合作的組織運(yùn)行機(jī)制。

（二）基本成型階段：2004—2018年

2004年深港合作會(huì)議機(jī)制的建立是深港兩地環(huán)保合作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。深港共同簽署了《加強(qiáng)深港合作的備忘錄》，明確了兩地的合作規(guī)范，定期召開會(huì)議進(jìn)行溝通交流。同時(shí)，深圳市港澳事務(wù)辦公室和香港政制事務(wù)局成為統(tǒng)籌深港合作的責(zé)任部門，根據(jù)雙方環(huán)境合作治理實(shí)際召開會(huì)議進(jìn)行溝通交流。深港兩地政府于2007年簽署了《加強(qiáng)深港環(huán)保合作協(xié)議》，建立信息互享機(jī)制和深港持久性有機(jī)污染物合作協(xié)調(diào)小組。為進(jìn)一步發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，2008年深港兩地簽署了《加強(qiáng)深港清潔生產(chǎn)工作合作協(xié)議》，明確企業(yè)節(jié)能減排具體措施，聯(lián)手推進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排工作。2008年第六次深港環(huán)保合作交流會(huì)議頒布的《深港突發(fā)環(huán)境事件通報(bào)機(jī)制》，為深港兩地突發(fā)環(huán)境事件處理提供了依據(jù)。同年，深港雙方召開會(huì)議總結(jié)《大鵬灣水質(zhì)區(qū)域控制策略》的實(shí)施情況，為深入推進(jìn)大鵬灣水環(huán)境建設(shè)目標(biāo)提出補(bǔ)充建議。2009年深港兩地簽署了《碳排放權(quán)交易機(jī)制的合作備忘錄》，通過建立區(qū)域碳排放權(quán)交易平臺(tái)，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和配置資源的作用為環(huán)保合作賦能。2010年出臺(tái)的《粵港合作框架協(xié)議》為深港兩地開展環(huán)保合作提供了更高的戰(zhàn)略支持。同年，深圳排放權(quán)交易所的成立更是為深港區(qū)域低碳發(fā)展提供了新的引擎。2012年深港兩地在開展?jié)竦芈?lián)合治理方面邁出了關(guān)鍵一步，依托深圳市紅樹林濕地保護(hù)基金會(huì)，深港兩地協(xié)商開展一系列濕地生態(tài)修復(fù)工作。為有效應(yīng)對(duì)區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件，深港兩地在2013年增設(shè)了環(huán)境突發(fā)事件聯(lián)絡(luò)員制度，并在2014年進(jìn)行了深港突發(fā)環(huán)境事件通報(bào)模擬演習(xí)，不斷完善區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件協(xié)同治理的機(jī)制。2016年深港雙方對(duì)深圳灣聯(lián)合治理方案實(shí)施工作進(jìn)行了第二次總結(jié)回顧，并通過了2017年的工作計(jì)劃。2017年深港兩地政府重點(diǎn)跟進(jìn)《2016-2020年粵港環(huán)保合作協(xié)議》，聯(lián)合開展水環(huán)境保護(hù)、海洋資源護(hù)理及海洋環(huán)境管理等方面的合作，就兩地環(huán)境質(zhì)量、自然資源、生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展事宜進(jìn)行磋商及交流。2018年廣東省環(huán)境科學(xué)研究院聯(lián)合粵港澳三地的重點(diǎn)高校共同建設(shè)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境實(shí)驗(yàn)室，這為深港兩地優(yōu)化環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制提供了重要的平臺(tái)支撐。

自深港合作會(huì)議機(jī)制建立之后，深港兩地的環(huán)保合作內(nèi)容不斷豐富，主要以水環(huán)境治理、大氣環(huán)境治理、濕地保護(hù)、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理等為主，基本形成包括深港合作會(huì)議機(jī)制，深港環(huán)境突發(fā)事件通報(bào)機(jī)制以及信息共享機(jī)制等在內(nèi)的區(qū)域環(huán)保合作機(jī)制。

（三）深化發(fā)展階段：2019年至今

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與合作，建設(shè)綠色可持續(xù)發(fā)展的國際一流灣區(qū)。這進(jìn)一步提升了深港兩地開展環(huán)保合作的戰(zhàn)略高度，對(duì)深化深港環(huán)保合作具有重要意義。2020年10月29日審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、合作互助機(jī)制，強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理，支持香港同各國各地區(qū)開展合作。2021年9月6日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》，明確要求深圳前海要以合作區(qū)為載體，深化內(nèi)地與港澳之間更密切的聯(lián)系，推進(jìn)與港澳規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，豐富協(xié)同發(fā)展模式。這都為深港區(qū)域合作指明了方向。隨著深港兩地發(fā)展戰(zhàn)略地位的不斷增強(qiáng)，促進(jìn)深港區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展已成為必然趨勢(shì)，同時(shí)也使深港合作迎來“天時(shí)地利人和”的新局面，更為深港兩地開展環(huán)境合作帶來了新機(jī)遇。同時(shí)，深港兩地不斷推進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作項(xiàng)目開展。例如，2020年深圳市落實(shí)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境合作交流工作（強(qiáng)化深港生態(tài)環(huán)境合作）項(xiàng)目完成招標(biāo)實(shí)施，2021年深港兩地探索推進(jìn)河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)近零碳排放區(qū)建設(shè)，協(xié)商建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，這些舉措對(duì)強(qiáng)化深港生態(tài)環(huán)境合作具有重要意義。自深港兩地進(jìn)入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略范圍內(nèi)，區(qū)域建設(shè)進(jìn)入快車道，區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制將進(jìn)一步得以強(qiáng)化。如何在“一國兩制”基本方針指導(dǎo)下創(chuàng)新深港區(qū)域環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制，是深港兩地開展環(huán)境合作面臨的重大挑戰(zhàn)。

綜上所述，深港兩地聯(lián)合開展了40多年的環(huán)境合作，生態(tài)環(huán)境合作領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大到水污染治理、大氣治理、濕地治理、海洋治理等領(lǐng)域，雙方生態(tài)依存關(guān)系逐漸加深?，F(xiàn)階段深港兩地的合作關(guān)系定位已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度，所以深港兩地有必要也有可能構(gòu)建更加開放融合的生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制。但是，目前深港兩地環(huán)境合作的戰(zhàn)略高度、實(shí)施力度、互動(dòng)深度、協(xié)調(diào)配合等方面尚存在一些不足，需將深港視為統(tǒng)一的生態(tài)賬戶進(jìn)行整體規(guī)劃，從兩地的實(shí)際情況出發(fā)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，互補(bǔ)彼此的劣勢(shì)并差異化發(fā)展，加快完善深港區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)深港兩地環(huán)境合作邁向更深更廣。

二、深港區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制構(gòu)建面臨的問題及原因

（一）面臨的問題

生態(tài)環(huán)境合作共識(shí)碎片化。區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)依賴于合作共識(shí)的達(dá)成。目前深港兩地在生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的共識(shí)方面呈現(xiàn)碎片化特征，難以避免集體行動(dòng)困境。一方面，深港兩地多元主體的合作默契不足，多元主體的合作愿景不一致，在開展跨界環(huán)保合作的目標(biāo)、內(nèi)容、規(guī)劃等方面尚未形成統(tǒng)一的協(xié)同行動(dòng)方案。雖然深港兩地對(duì)共有水域環(huán)境污染、大氣污染等跨界生態(tài)問題開展了一些合作治理，但是在各自不同的環(huán)境發(fā)展訴求影響下，沒有真正將彼此視為一個(gè)共同的生態(tài)賬戶進(jìn)行合作，開展合作的范圍、對(duì)象、內(nèi)容和形式受限，統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成，難以充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)深化區(qū)域環(huán)保合作。另一方面，盡管深港兩地經(jīng)過長期的環(huán)保合作已經(jīng)意識(shí)到開展區(qū)域環(huán)保合作的重要性，然而在協(xié)同開展環(huán)保合作的過程中貌合神離現(xiàn)象還是難以避免。區(qū)域環(huán)保合作共識(shí)拘囿于表面使得環(huán)保合作深度不足，突出表現(xiàn)在雙方合作交流局限于雙邊高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤，區(qū)域多元主體的訴求渠道不暢，所以深港兩地難以真正達(dá)成實(shí)質(zhì)性、總體性的環(huán)保合作意向與行動(dòng)一致。

利益主體的博弈關(guān)系失衡。有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是調(diào)適深港區(qū)域利益沖突、優(yōu)化合作關(guān)系，促使深港兩地政府合作邊際效益不斷遞增的關(guān)鍵所在。目前，深港兩地之間尚未形成一個(gè)區(qū)域利益表達(dá)、利益分配、利益補(bǔ)償有機(jī)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。在利益表達(dá)方面，缺乏多層次協(xié)調(diào)體系和多元化協(xié)商平臺(tái)。在利益分配方面，深港兩地對(duì)生態(tài)利益的分配主要以傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)利益分配模式為主，缺乏市場(chǎng)機(jī)制的有效介入，尚未建立起統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)利益分配標(biāo)準(zhǔn)體系。在利益補(bǔ)償方面，缺乏多元化的補(bǔ)償手段，區(qū)域公共利益共享難以充分實(shí)現(xiàn)，使得多元主體參與深港區(qū)域環(huán)保合作動(dòng)力匱乏。

環(huán)境協(xié)同監(jiān)管力度不足。全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)質(zhì)量、確保生態(tài)安全的保障。目前深港兩地依然面臨著包括界河、共有海灣的水環(huán)境污染問題的威脅，這凸顯著區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的失衡。其一，深港兩地協(xié)同開展環(huán)境監(jiān)管受體制障礙約束，使多元監(jiān)管主體之間的關(guān)系得不到有效理順，監(jiān)管力量難以充分實(shí)現(xiàn)高效配置，區(qū)域環(huán)境協(xié)同監(jiān)管的難度較大。其二，現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管手段主要以深港兩地政府的行政力量為主，經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)用不足，環(huán)境監(jiān)管難以達(dá)到預(yù)期效果。其三，監(jiān)管信息公開共享機(jī)制不夠完善。區(qū)域環(huán)境監(jiān)管信息的公開和共享不足，使深港兩地的環(huán)境監(jiān)管政策和行為信息透明度不夠高。其四，缺乏系統(tǒng)全面的監(jiān)督考核機(jī)制?！吧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部?！盵1]領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境監(jiān)管中的綠色政績考核指標(biāo)不夠全面，缺乏完善的問責(zé)制度對(duì)區(qū)域環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)的失職行為進(jìn)行約束，容易導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境監(jiān)管協(xié)作活動(dòng)實(shí)效性低。

環(huán)境法治協(xié)同保障乏力。高效運(yùn)行的法治機(jī)制是保障深港區(qū)域環(huán)境合作關(guān)系和諧的關(guān)鍵。但是，現(xiàn)階段深港區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作在區(qū)域法治機(jī)制建設(shè)方面有所欠缺。主要表現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法和守法四個(gè)層面：在環(huán)境立法方面，深港區(qū)域環(huán)保合作缺乏統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)，正面臨已有政策落實(shí)存在一些困難和跨境法律支撐不足的供給失衡困境，在開展區(qū)域環(huán)保合作中容易出現(xiàn)無法可依的窘境。在環(huán)境執(zhí)法方面，缺乏區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及聯(lián)合執(zhí)法的具體措施，執(zhí)法范圍和程序缺乏規(guī)范，執(zhí)法的統(tǒng)一性、專業(yè)性和權(quán)威性不夠強(qiáng)。例如，目前深港兩地在執(zhí)行環(huán)保合作協(xié)定計(jì)劃方面不夠扎實(shí)， 一些形式主義的羈絆和桎梏，一定程度上會(huì)加大開展區(qū)域環(huán)保合作的成本。在環(huán)境司法方面，缺乏區(qū)域性的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)，深港區(qū)域邊界環(huán)境糾紛案件的處理缺乏一套成熟的制度安排。在環(huán)境守法方面，政府、企業(yè)和公眾作為環(huán)境守法的主要主體，在區(qū)域環(huán)保合作中承擔(dān)的角色不夠明晰，在遵守區(qū)域環(huán)境法律規(guī)范過程中的守法態(tài)度不夠統(tǒng)一，多元主體參與區(qū)域治理集體行動(dòng)步調(diào)不一，難以充分發(fā)揮區(qū)域多元主體環(huán)境守法的協(xié)同效應(yīng)。

（二）原因分析

環(huán)保溝通協(xié)商機(jī)制不完善。區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的共識(shí)在區(qū)域環(huán)境治理中是必不可少的，沒有共識(shí)則無法組織起有效的集體行動(dòng)?！靶湃尉W(wǎng)絡(luò)愈是強(qiáng)大，信仰愈是持久。”[2]互信互通的信任網(wǎng)絡(luò)是達(dá)成區(qū)域環(huán)保合作共識(shí)的基礎(chǔ)?！敖⒃谄毡樾湃位A(chǔ)上的整體共識(shí)使得社會(huì)各方受到強(qiáng)烈的合作激勵(lì)，為了共同體的公共利益而自愿加入社會(huì)合作治理過程之中。”[3]如果多元主體無法在普遍信任中達(dá)成整體合作共識(shí)，那么主體之間就難以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性積極參與環(huán)境治理。深港兩地環(huán)保合作的整體共識(shí)不夠強(qiáng)的首要原因是溝通交流不充分，難以形成較好的合作默契。深港兩地開展環(huán)保合作的意愿和能力存在差異，如果不能通過有效的溝通來化解環(huán)保合作猜疑，則難以落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保合作內(nèi)容。其次，深港兩地的環(huán)保合作還因缺乏共識(shí)達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，無法紓解區(qū)域同一性和差異性兼容的難題，容易出現(xiàn)區(qū)域環(huán)保集體行動(dòng)困境。此外，凝聚區(qū)域環(huán)保合作共識(shí)的制度供給不足，難以充分保障合作目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。深港兩地現(xiàn)有的環(huán)保合作主要依靠簽署雙邊協(xié)議保障，尚未構(gòu)建起整體性的區(qū)域環(huán)保合作規(guī)劃和實(shí)施制度框架，民間交往制度的供給不足，導(dǎo)致區(qū)域多元主體開展對(duì)話交流不夠充分。

利益協(xié)調(diào)機(jī)制不充分。近年來，深港兩地不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境合作，但在找尋相關(guān)利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)與合作切入點(diǎn)方面尚未取得重大進(jìn)展，現(xiàn)有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制難以有效解決區(qū)域間利益矛盾問題。首要原因是缺乏權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。政府主導(dǎo)管理社會(huì)公共事務(wù)的傳統(tǒng)管理理念。深港雙方的利益主體的需求多元化，缺乏權(quán)威性的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則難以全面傾聽社會(huì)各界的心聲，利益分享的公平性無法充分體現(xiàn)。此外，服務(wù)于深港區(qū)域環(huán)保合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制受到財(cái)稅體制、規(guī)劃體制和績效體制的制約，尚未構(gòu)建起系統(tǒng)的區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。

環(huán)境統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行不暢?！霸谏鷳B(tài)環(huán)境合作治理中，優(yōu)化的權(quán)責(zé)體系可謂是取得合作效應(yīng)的前提條件?！盵4]我國的行政管理體制使跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制具有屬地特征。在屬地特征的影響下，環(huán)境監(jiān)管體制的規(guī)定比較零散，深港兩地多元治理主體承擔(dān)的職責(zé)不明晰，權(quán)責(zé)銜接不順暢，雖然深港兩地在區(qū)域環(huán)境監(jiān)管信息共享上突破了新技術(shù)，啟動(dòng)了環(huán)境監(jiān)管信息交換機(jī)制，但還缺乏區(qū)域環(huán)境監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫以及權(quán)威的共享平臺(tái)，尚未構(gòu)建全面的智慧監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，難以充分實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境監(jiān)管信息共享。此外，在政府考核中缺乏綠色政績?cè)u(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行區(qū)域政策時(shí)缺乏嚴(yán)格的環(huán)保責(zé)任追究制度，導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行實(shí)效性不夠強(qiáng)。

環(huán)境保護(hù)法治機(jī)制不健全。深港兩地現(xiàn)有的區(qū)域法治機(jī)制運(yùn)行中出現(xiàn)的一系列問題，主要是因?yàn)殡y以建立起統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)保法律基礎(chǔ)，再加上深港兩地處于不同的法律制度管理下，各自實(shí)施的環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)差異較大，在開展環(huán)保合作當(dāng)中難免存在沖突。同時(shí)，不可無視的是“法律的實(shí)施比法律的制定要困難很多，而由于環(huán)境法本身的特點(diǎn)和我國的實(shí)際情況，環(huán)境法律的實(shí)施比其他法律的實(shí)施更為復(fù)雜和艱巨”。[5]雖然深港兩地已建立深港法律合作聯(lián)席會(huì)議制度，但是在環(huán)境法治化治理的過程中缺乏市場(chǎng)和公眾介入機(jī)制，多方社會(huì)力量對(duì)參與區(qū)域環(huán)境合作的認(rèn)識(shí)存在偏差，參與積極性不高，這在一定程度上會(huì)降低深港區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實(shí)效。

三、健全深港區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機(jī)制

（一）完善區(qū)域環(huán)保溝通協(xié)商機(jī)制，凝聚多主體生態(tài)共同體共識(shí)

凝聚深港區(qū)域多元治理主體的生態(tài)共同體共識(shí)需要從平臺(tái)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和制度保障三方面著手。首先，加強(qiáng)區(qū)域環(huán)保協(xié)商交流平臺(tái)建設(shè)。構(gòu)筑協(xié)商交流平臺(tái)是達(dá)成區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展共識(shí)的突破點(diǎn)。通過建立區(qū)域協(xié)商議政平臺(tái)和環(huán)保知識(shí)學(xué)習(xí)教育平臺(tái)，拓寬多元主體的溝通渠道，突破地方保護(hù)主義及組織的界限，搭建多元治理主體參與、行動(dòng)與對(duì)話的架構(gòu)，讓民間環(huán)保聲音得以充分發(fā)聲，逐步構(gòu)建起區(qū)域合作互信互通信任網(wǎng)絡(luò)，從而提高區(qū)域合作的融合度。其次，夯實(shí)區(qū)域環(huán)保共識(shí)的規(guī)范性基礎(chǔ)。需要堅(jiān)持以價(jià)值理性作為建構(gòu)合作共識(shí)的行動(dòng)指南，建構(gòu)深港區(qū)域環(huán)保主體平等對(duì)話的規(guī)范和條件體系?！肮沧R(shí)的建構(gòu)不僅要有倫理暢想和道德呼吁，更需要有制度支持?！盵6]最后，需要加強(qiáng)協(xié)商交流制度建設(shè)，保障協(xié)商交流的有效進(jìn)行。其關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變公共部門權(quán)力本位的思想，在倫理精神的指引下尋求制度、組織和公共對(duì)話載體的突破，實(shí)現(xiàn)公共行政民主化，從而破除政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式存在的內(nèi)在缺陷。

（二）構(gòu)建新型區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，緩解利益主體博弈關(guān)系沖突

馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[7]深港區(qū)域利益矛盾的化解必須構(gòu)建一個(gè)新型利益協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)區(qū)域利益進(jìn)行高效整合、共享、補(bǔ)償和保障，促使多元利益主體準(zhǔn)確定位角色和發(fā)揮作用。政府和市場(chǎng)作為利益協(xié)調(diào)的主要渠道，充分發(fā)揮二者在利益協(xié)調(diào)中的作用是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，深港兩地政府必須積極發(fā)揮宏觀調(diào)節(jié)作用，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，逐步消除區(qū)域行政壁壘，通過建立權(quán)威性的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，暢通多元利益主體表達(dá)訴求的渠道，形成良性的合作行為導(dǎo)向。同時(shí)雙方政府應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商界定利益分配的主體和依據(jù)，統(tǒng)一區(qū)域利益主體分配的機(jī)會(huì)和條件等規(guī)范，注重利益分配的公平和效率。另一方面，市場(chǎng)作為利益分配的基本渠道，應(yīng)將微觀層次的利益分配納入市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在深港區(qū)域利益分配中的導(dǎo)向功能，加強(qiáng)區(qū)域利益活動(dòng)和行為的引導(dǎo)和約束，綜合利用市場(chǎng)和行政手段協(xié)調(diào)多元利益主體的分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益分配的有序運(yùn)行。例如，通過構(gòu)建“綠色”的生態(tài)核算機(jī)制以及橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制來改變區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作中政府間博弈的收益結(jié)構(gòu)，使深港兩地達(dá)成對(duì)環(huán)境合作收益分配的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)兩地的資源共享和利益聯(lián)合。此外，深港兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異性，這就要求在開展區(qū)域環(huán)保合作中對(duì)不同利益主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償，通過加快完善生態(tài)利益補(bǔ)償清單與評(píng)價(jià)機(jī)制，健全利益補(bǔ)償方式來緩和傳統(tǒng)利益分配不充分、不得當(dāng)帶來的沖突，同時(shí)可以嘗試設(shè)立區(qū)域環(huán)?；?，激勵(lì)深港兩地相容的交叉利益，優(yōu)化利益補(bǔ)償格局，維護(hù)深港區(qū)域環(huán)境合作關(guān)系和諧穩(wěn)定。

（三）建立區(qū)域環(huán)境統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制，提高區(qū)域環(huán)境協(xié)同監(jiān)管效率

現(xiàn)階段推進(jìn)深港兩地環(huán)境協(xié)同監(jiān)管機(jī)制建設(shè)需要從監(jiān)管主體關(guān)系、手段創(chuàng)新、信息監(jiān)測(cè)和監(jiān)管考核這四個(gè)方面重點(diǎn)推進(jìn)：在監(jiān)管主體關(guān)系方面，整合區(qū)域監(jiān)管力量建立一個(gè)深港區(qū)域環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)調(diào)整職能部門以及人員之間的職權(quán)配置，理順各環(huán)境監(jiān)管主體關(guān)系，突破部門本位主義的限制，增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的合力。在監(jiān)管手段采用方面，嘗試通過建立綠色金融體系，推行市場(chǎng)化的第三方治理，來強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段在區(qū)域環(huán)境監(jiān)管中的應(yīng)用。在監(jiān)管監(jiān)測(cè)方面，加快推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)的信息化建設(shè)，“加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在污染源監(jiān)控、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、應(yīng)急指揮、危險(xiǎn)化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸?shù)确矫娴膽?yīng)用”，[8]建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開共享平臺(tái)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染盲區(qū)的有效監(jiān)管，使整個(gè)環(huán)境監(jiān)管過程網(wǎng)絡(luò)化、透明化。同時(shí)，可以嘗試建立獨(dú)立民眾監(jiān)察員制度，賦予監(jiān)察員調(diào)查政府公開環(huán)境信息全過程的權(quán)力，確保公眾的知情權(quán)，提高公眾和政府共同推進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理的積極性和有效性，提升深港區(qū)域環(huán)境監(jiān)管效率。在環(huán)境監(jiān)管考核方面，加快完善規(guī)范化的考核評(píng)估體系，通過開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，切實(shí)規(guī)范環(huán)境責(zé)任問責(zé)主體和問責(zé)程序，通過調(diào)整內(nèi)部既有壓力摒棄權(quán)宜合作行為，形成正確的工作激勵(lì)導(dǎo)向，為環(huán)境監(jiān)管賦能。

（四）健全區(qū)域環(huán)境保護(hù)法治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的法治化治理

第一，加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境立法是完善法治機(jī)制的首要任務(wù)，可從中央和地方雙向發(fā)力：在中央層面，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法引導(dǎo)，明確深港兩地合作中多元主體協(xié)同參與環(huán)境保護(hù)的組織者、程序、經(jīng)費(fèi)來源等，完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的專項(xiàng)法律法規(guī)，形成宏觀的指導(dǎo)作用。在地方操作層面，深港兩地要根據(jù)地方實(shí)際情況出發(fā)制定具有操作性的專項(xiàng)規(guī)定，明確多元主體協(xié)同參與環(huán)境保護(hù)與治理的權(quán)利、義務(wù)、渠道等，為深港區(qū)域環(huán)境合作提供法律依據(jù)。第二，建立一個(gè)區(qū)域環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。“區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理工作的重要推動(dòng)力量也是保證環(huán)境治理成效的關(guān)鍵”。[9]因此，需要通過整合并優(yōu)化深港兩地環(huán)境執(zhí)法資源的配置，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的機(jī)構(gòu)、部門和人員隊(duì)伍建設(shè)，加快完善區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法效率。第三，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，通過完善環(huán)境資源審判專門化運(yùn)行機(jī)制，細(xì)化深港兩地環(huán)境資源案件審判工作職能，為深港區(qū)域環(huán)境協(xié)同建設(shè)提供有力的司法保障。第四，政府、企業(yè)和個(gè)人作為環(huán)境守法的關(guān)鍵主體，需要充分發(fā)揮多元主體力量。因此，需要通過完善政府層面的綠色行政法律制度，市場(chǎng)層面的環(huán)境質(zhì)量與綠色消費(fèi)制度，企業(yè)層面的綠色產(chǎn)權(quán)與責(zé)任法律制度，公眾層面的公益訴訟與參與法律制度等，以有效的制度供給充分發(fā)揮區(qū)域多元環(huán)保主體守法的疊加效應(yīng)，提高深港區(qū)域環(huán)境的法治化治理水平。