容錯機制的建構(gòu)邏輯及其效能提升

陳 朋

(江蘇省社科院 廉政與治理研究中心，江蘇 南京 210004)

在推進現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程中，干部隊伍不僅是一支重要力量，而且有著特殊的角色期待，其行動能力及綜合素養(yǎng)直接影響著現(xiàn)代國家治理的能力水平。因此，一直以來中國共產(chǎn)黨都高度重視干部隊伍建設(shè)，并采取多種方式激發(fā)其履職效能。然而，在強化約束、嚴厲問責的背景下，一些地方一段時間內(nèi)出現(xiàn)了為官不為等慵懶散行為。在深刻檢視這一現(xiàn)象多重誘發(fā)因素之后，中央清醒地意識到某些為官不為問題并不完全是干部主觀上“不想為”“不愿為”，而是擔心出錯被問責而“不敢為”。為此，中央隨即審時度勢地提出，要建立健全容錯機制，以減輕干部群體特別是基層干部的心理包袱。在中央的推動下，地方政府隨之積極跟進，相繼制定了多層級的容錯機制政策文本，并積極推動其實踐應(yīng)用。這就提出了當前在理解容錯機制問題過程中亟需關(guān)注的一些基礎(chǔ)性議題：當前容錯機制到底蘊含什么樣的建構(gòu)邏輯？現(xiàn)實中，容錯機制是否達到了預(yù)期目標？如果沒有達到預(yù)期目標，其時代使命尚未實現(xiàn)，又該通過哪些方式促使它釋放激勵效能？對這些基礎(chǔ)性議題的正視及回答，是當前討論容錯機制問題時亟需認真回應(yīng)的重點。

一、建構(gòu)背景：容錯機制的內(nèi)在邏輯

從深層次看，容錯是與激勵緊密相關(guān)的一個重要話題。對于激勵，20世紀20年代，政治學、心理學等學科的研究者就給予了關(guān)注。經(jīng)過概念辨識、內(nèi)涵界定、脈絡(luò)梳理等過程，激勵問題逐漸形成了一套相對完整的理論體系。在這個過程中，人們逐漸認識到它可以分為內(nèi)容型激勵、過程型激勵和綜合型激勵等類型。內(nèi)容型激勵主要關(guān)注的是哪些因素可以發(fā)揮激勵作用。比如，馬斯洛的“需要層次理論”、奧爾德弗的人本主義需要理論(“ERG理論”)、弗雷德里克·赫茨伯格的“雙因素理論”和戴維·麥克利蘭的“成就需要理論”等，都從不同角度提出了影響激勵效能發(fā)揮的因素。過程型激勵關(guān)注的重點問題是行為如何產(chǎn)生、如何使這個行為得以延續(xù)以及怎樣結(jié)束這個行為。波特等人的“期望理論”、亞當斯的“公平理論”、斯金納的“強化理論”等都屬于這個范疇。它們有一個共同特征，那就是將行為與激勵之間的關(guān)系看作一種過程，存在“行為—預(yù)期—激勵—進一步采取行為”的邏輯關(guān)系。在繼承這兩大激勵模型的基礎(chǔ)上，20世紀60年代，美國行為科學家愛德華·勞勒和萊曼·波特提出了一種包括努力、績效、獎懲、滿足等變量在內(nèi)的綜合型激勵模型。在綜合型激勵模型框架下，激勵的效果決非維系于某一個因素，而與激勵的內(nèi)容、獎懲制度、工作條件、組織分工、考核的客觀公正、領(lǐng)導(dǎo)作風、個人預(yù)期、團體氛圍、組織寬容度等多重因素密切相關(guān)。

綜合型激勵雖然肇始于西方的管理學、經(jīng)濟學等領(lǐng)域，但是它對理解和認知中國干部隊伍建設(shè)的激勵問題具有啟發(fā)意義。諸多數(shù)據(jù)與事實表明，在一個日趨復(fù)雜的現(xiàn)代政治生活里，干部隊伍的激勵不能僅僅維系于某一個要素，必須尋求多元化的激勵支撐體系。近年來一些地方的實踐探索已經(jīng)表明，依據(jù)政績來決定職務(wù)晉升的激勵作用雖然依舊存在，但是其驅(qū)動力不足以構(gòu)成激勵的全部內(nèi)容。比如，陳家喜的研究發(fā)現(xiàn)，“并非所有的‘政績’都能‘出干部’；只有那些‘正向強激勵指標’十分突出并且‘負向強激勵指標’達標合格的干部，才更有可能得到晉升”①(1)①陳家喜：《地方官員政績激勵的制度分析》，《政治學研究》2018年第3期，第77頁。。左才從600余條地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核條例的內(nèi)容分析入手，也發(fā)現(xiàn)“績效目標完成情況與干部年度考核結(jié)果或晉升之間并不存在強關(guān)聯(lián)”②(2)②左才：《地方領(lǐng)導(dǎo)干部激勵機制的運作與績效》，《學?！?017年第3期，第137頁。。事實上，在各種制度規(guī)章日漸規(guī)范、從嚴管理已成趨勢的情況下，打“擦邊球”創(chuàng)造政績的方式不再成為干部的選擇。伴隨政績考核體系的日益健全，依靠GDP贏得先機的傳統(tǒng)“晉升錦標賽”方式也不再具有市場。雖然“晉升錦標賽作為中國政府官員的激勵模式，它是中國經(jīng)濟奇跡的重要根源”③(3)③周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期，第36、48頁。，但是，隨著時空環(huán)境的不斷變化，“晉升錦標賽也是一把雙刃劍，它的強激勵本身也內(nèi)生出一系列的負作用。晉升錦標賽模式到了不得不面臨轉(zhuǎn)型的時候”。④(4)④周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期，第36、48頁。所以，通過創(chuàng)造政績引起各方關(guān)注進而獲得擢升的激勵模式的吸引力明顯降低。職務(wù)晉升也是如此，它雖然提供了一種具有中國特色的地方官員激勵方式，但是它并不代表激勵的全部方式。實際上，還有其他方式發(fā)揮激勵作用。比如，工資待遇等“硬福利”、上級認可及社會美譽度等“軟福利”，等等，都是釋放激勵效能的重要因素。特別是在市縣層面，一些基層干部對職務(wù)晉升的認識也日漸理性。如今，在他們看來，提拔并不完全是激勵動能的唯一來源。實際上，收入的增長、福利的提高、領(lǐng)導(dǎo)的認可、組織的包容、公眾的體諒、容錯免責等都構(gòu)成釋放激勵效能的重要因素。

從一定程度上講，這正是構(gòu)建容錯機制的深刻背景。正如科恩所言：“任務(wù)的復(fù)雜、必須判斷的問題為數(shù)之多、利害不同的各方所施加的壓力，使公職人員在進行工作時必然要出錯，任何人處于這種情況也都是一樣難免出錯的?！雹?5)⑤科恩：《論民主》，商務(wù)印書館2005年版，第178頁。此時，若能及時對其做出容錯免責，不僅對干部本人是一種關(guān)愛鼓勵，能減輕其心理負擔，而且也能向其同類群體傳遞出鮮明的激勵信號，進而激發(fā)出干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力。這正是容錯機制出場的重要原因。也就是說，中央希望通過構(gòu)建科學合理的容錯機制來彌補當前已有激勵機制的不足或者說不周全之處。由此可見，“容錯機制承載著在全面深化改革時期減輕干部顧慮心理從而激發(fā)他們干事熱情的制度使命?！雹?6)①梅立潤：《容錯機制為何達不到預(yù)期效果：一個整體分析框架》，《甘肅行政學院學報》2019年第1期，第94-103頁。，“在改革開放再出發(fā)的新時代背景下，容錯糾錯機制是為了解決干部改革創(chuàng)新的動力問題”②(7)②谷志軍：《基于責任本位的容錯糾錯機制》，《中國高校社會科學》2020年第6期，第74-81頁。。

實際上，容錯機制不僅蘊含著綜合型激勵的內(nèi)在要求，而且也是現(xiàn)代政黨治理的客觀需要。從原初意義看，政黨是人類政治文明發(fā)展到近現(xiàn)代的產(chǎn)物。如果以1679年英國政黨的產(chǎn)生為標志，那么至今政黨及政黨政治已有340多年的歷史了。在這個過程中，人們對政黨也逐漸形成了清晰認知。人們大多認為：“政黨是一種政治組織，它通過各種可能的方式來爭奪政權(quán)、謀取政治職位、影響政府決策，以實現(xiàn)其價值追求或利益追求。”③(8)③劉紅凜：《政黨政治與政黨規(guī)范》，上海人民出版社2010年版，第68頁。事實上，在當今世界，政黨已經(jīng)名副其實地成為一個國家的政治權(quán)力中心。這種政治中心的地位決定了政黨對一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。然而，作為現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，政黨具有兩面性：既可能成為力量整合的工具，也可能成為矛盾沖突的制造者；既可能成為秩序的調(diào)停人，也可能濫用權(quán)力、制造腐敗。這就意味著，政黨治理成為必須。政黨治理一般包括兩層含義：政黨對國家的治理和政黨對自身的治理。政黨對自身的治理，主要著眼點就是通過優(yōu)化政治組織結(jié)構(gòu)、改進政治生態(tài)以保持黨的肌體的健康。顯然，政黨治理所要達到的這些目標，是一個內(nèi)驅(qū)力與外部作用力共同建構(gòu)的過程。作為內(nèi)驅(qū)力，主要是激發(fā)組織成員自我奮進的動力；作為外部力，主要是通過正式和非正式的約束促進組織成員規(guī)范履職。這就意味著，在加強自身建設(shè)過程中，政黨既要實施嚴厲問責又要容錯激勵。嚴厲問責是從加強約束的角度告訴組織成員哪些行為不可為以及違反規(guī)則之后將要承擔的懲戒性后果；容錯激勵則是從鼓勵寬容的角度告訴組織成員只要出于公心、無意過失，將會得到體諒和豁免。這已經(jīng)被古今中外的歷史所證明：一個健全完善、富有韌性的政治系統(tǒng)往往包含科學合理的容錯機制。正因為如此，當前在面對紛繁復(fù)雜的情勢時，執(zhí)政黨將建立健全容錯糾錯機制作為激勵干部有效作為的重要抓手或有效方略。

總而言之，無論是對現(xiàn)代政治生活中綜合型激勵的回應(yīng)還是對現(xiàn)代政黨治理內(nèi)在需求的正視，容錯機制都蘊含著深刻的建構(gòu)邏輯。在現(xiàn)代政治生活中，它既是一種必要也成為一種可能。

二、政策文本的多層級探索：容錯機制的初步嘗試

當容錯機制承載著激勵官僚系統(tǒng)積極作為和現(xiàn)代政黨治理的內(nèi)在需求時，執(zhí)政黨便在實踐層面開始了積極探索。這種探索首先體現(xiàn)在中央及地方政府制定容錯機制的政策文本。之所以把政策文本層面的建立也歸類于實踐探索，是源于對實踐與認識之間辯證關(guān)系的理解。正如馬克思所言：“觀念的東西不外是移入人的頭腦并在人的頭腦中改造過的物質(zhì)的東西而已?！雹?9)④《馬克思恩格斯文集》(第五卷)，人民出版社2009年版，第22頁。也就是說，認識總是與實踐緊密結(jié)合在一起，任何認識都不是空穴來風，都是源于實踐、植根實踐。而且，人們也往往會把自己形成的認識轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)實踐的理論成果。所以，從這個意義上講，將基于認識提高而制定的容錯機制政策文本作為重要分析參照亦具有合理性。

對政策文本分析的一個重要方法是政策文獻計量法，它“是一種量化分析政策文獻的結(jié)構(gòu)屬性的研究方法，該方法將文獻計量學、社會學、數(shù)學、統(tǒng)計學等學科方法引入政策分析中，以揭示政策主題、目標與影響，政策主體的合作模式，以及政策體系的結(jié)構(gòu)與演進”①(10)①李江、劉源浩、黃萃等：《用文獻計量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析——政策文獻計量的起源、遷移與方法創(chuàng)新》，《公共管理學報》2015年第2期，第138頁。。實踐證明，政策文獻計量法是對政策文本的定量分析，能形成一種可視化的研究結(jié)果。因此，日漸在政治學、公共管理等學科得到使用?；诖?，本文運用政策文獻計量方法對近年來中央及地方的容錯機制政策文本進行分析。為形成有效分析，本文選擇了2013年至2021年中央、省、市、縣四個層級的容錯機制政策文本共計498份。隨后，從“容什么錯”“如何容錯”“容錯的結(jié)果”三個維度對這些政策文本進行關(guān)鍵詞篩選，將低于5%的詞語剔除后發(fā)掘高頻率關(guān)鍵詞。經(jīng)過深入分析發(fā)現(xiàn)，在“容什么錯”方面，改革創(chuàng)新、無意過失等是高頻率關(guān)鍵詞；在“如何容錯”方面，調(diào)查核實、書面申請、啟動程序、形成結(jié)論、審核把關(guān)、聽取意見等是高頻率關(guān)鍵詞；在“容錯的結(jié)果”方面，免責、消除不良影響、糾錯改正等是高頻率關(guān)鍵詞。透過這些高頻詞，可以形成以下基本判斷。

其一，從時間維度看，2015年開始容錯機制政策文本逐年增多。最早提出容錯機制問題是2013年11月召開的十八屆三中全會。這次會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“寬容改革失誤，為全面深化改革營造良好社會環(huán)境”②(11)②《中共十八屆三中全會在京舉行 習近平作重要講話》，《人民日報》2013年11月13日。。自此，人們對容錯的關(guān)注和討論日漸增多，并逐漸認識到容錯機制能從寬容失誤的角度釋放干部隊伍的工作效能。隨后，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議、政府工作報告、十八屆六中全會、十九大等重要場合，容錯機制日益受到重視。中央層面的重視及統(tǒng)籌部署對地方政府產(chǎn)生了極大促動作用。2015年以來，一些地方陸續(xù)開始探索建立健全容錯機制的政策文本并推動實踐應(yīng)用。經(jīng)初步梳理，目前從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五大層級，共有近500份容錯機制的政策文本，“它們主要從適用范圍、政策界限、調(diào)查核實、科學認定、處置機制、效應(yīng)發(fā)揮等層面對容錯糾錯作出界定。比如，在適用對象上，將包括黨政企事業(yè)單位的所有公共權(quán)力行使者都納入進來；在政策界限上，不僅堅持三個區(qū)分開來，而且要做到多看多比較；在認定環(huán)節(jié)上，將組織會商、當事人溝通等細節(jié)問題一并統(tǒng)籌考慮；在處置程序上，不僅注重事前處理，而且注重事后跟蹤服務(wù)、關(guān)心關(guān)愛”。③(12)③陳朋：《容錯機制何以發(fā)揮激勵效能？——基于多政策文本及其實踐應(yīng)用的實證分析》，《中共中央黨校(國家行政學院學報)》2021年第2期，第120-121頁。

其二，從層級維度看，市縣兩級的政策文本更加細致。政策文獻計量法統(tǒng)計表明，市縣層級的政策文本更為詳細，尤其是在容錯標準的界定、容錯程序的設(shè)計、容錯結(jié)果的應(yīng)用等方面更加詳盡。比如，2016年，陜西出臺有關(guān)政策文本后，西安、寶雞、咸陽、渭南、延安等地陸續(xù)出臺了更加具體的政策文件。延安市的子長縣做出了進一步細化，制定了《子長縣黨政干部容錯糾錯實施辦法》。相較陜西省、延安市的有關(guān)辦法，該辦法在容錯程序上不僅延續(xù)了“提出申請”“調(diào)查核實”“認定反饋”三個環(huán)節(jié)，而且對申請時間、申請機關(guān)做出了規(guī)定：提出“在啟動問責追責程序后7個工作日內(nèi)”提出申請；在調(diào)查核實環(huán)節(jié)則對重大問題的容錯調(diào)查作出了“由縣紀委會同縣委組織部和有關(guān)單位共同調(diào)查核實”的規(guī)定。這就對相關(guān)問題作出了進一步細化。其他地方也有類似情況。2018年7月，江蘇省出臺《江蘇省進一步健全容錯糾錯機制的辦法》后，南京、蘇州、淮安等地也陸續(xù)制定更加細致的政策文本。比如，《儀征市建立容錯糾錯機制的實施細則》不僅列出了可以容錯的正向清單，而且列出了不予容錯的負面清單；在容錯程序上提出了“啟動”“調(diào)查”“認定”“反饋”“歸檔”五個環(huán)節(jié)；在容錯結(jié)果運用、糾錯方式等方面也都作出了詳細規(guī)定。由此可見，在現(xiàn)代國家治理中，地方政府并不完全是被動的。實際上，在目前的“中央—地方”關(guān)系架構(gòu)中，地方政府在遵循各種正式與非正式制度安排的前提下也會考量自身的利益訴求。容錯機制政策文本的建立及應(yīng)用亦是如此。對于市縣來講，如何激勵干部隊伍的有效作為不僅是中央的明確要求，也包含著其自身的直接現(xiàn)實訴求。因此，在中央明確并提出容錯激勵這個現(xiàn)實議題、出臺相應(yīng)政策文本之后，一些地方政府便隨即跟進并制定出更為詳細的政策。

其三，從策略維度看，注重容錯與激勵的耦合互動。容錯機制的原初旨意是激勵干部的擔當作為?；谶@一使命，各地在制定相關(guān)的政策文本時，都把形成容錯與激勵的耦合互動作為重要策略，以此試圖激勵干部的擔當作為。比如，較早建立容錯政策文本的浙江省委在其《關(guān)于激勵干部干事創(chuàng)業(yè)治理為官不為的若干意見》中就明確提出，推進改革容錯免責機制主要目的就是鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯，支持保護敢抓敢管、堅持原則的干部。隨后，杭州市委、市政府出臺的《關(guān)于建立黨員干部改革創(chuàng)新容錯免責機制的實施辦法》，同樣提出要通過建立容錯政策釋放干部隊伍的激勵效能。2016年5月，江蘇省淮安市委、市政府印發(fā)的《關(guān)于建立容錯免責機制的暫行辦法》，開宗明義地提出“激勵干部干事創(chuàng)業(yè)激情”。由此可見，激勵干部隊伍擔當作為的內(nèi)生驅(qū)動力，始終是中央及地方制定容錯機制政策文本的主要出發(fā)點。

三、遭遇的現(xiàn)實難題：容錯機制的實踐效度檢視

政策文本的制定從一個層面反映了中央及地方政府推動容錯機制建設(shè)的實踐探索。因此也能在一定程度上映射出容錯機制的現(xiàn)實景觀，但是對其現(xiàn)實場景的分析又不能僅僅局限于政策文本的制定這一個層面。實際上，從公共政策的角度看，一項政策的完整鏈條大多包含“議題的提出—政策框架的設(shè)定—政策的制定出臺—政策執(zhí)行”等程序和環(huán)節(jié)。特別是執(zhí)行環(huán)節(jié)對于政策來說堪稱“性命攸關(guān)”。正如美國學者艾莉森所言，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只有10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”①(13)①Allison G T,Essence of Decision,Boston,Mass:Little Brown,1971,p.176.，足可見政策執(zhí)行的重要性。這說明，在檢視容錯機制現(xiàn)實景觀時應(yīng)該將其現(xiàn)實應(yīng)用及執(zhí)行情況作為重要參照，以此來檢驗其實踐效度。

然而，誠如梅立潤所言，檢驗一項政策文本的現(xiàn)實應(yīng)用情況特別是成功與否并不是一件容易的事情，這既跟研判主體的選擇有關(guān)，也跟評價依據(jù)密不可分，而不同的研判主體有不同的偏好和主觀趨向，進而形成不同的研判結(jié)論。②(14)②參見梅立潤：《容錯機制為何達不到預(yù)期效果：一個整體分析框架》，《甘肅行政學院學報》2019年第1期，第94-103頁。對于容錯機制政策文本的實踐效度檢驗來說同樣如此，它既面臨選擇誰來擔任研判主體的糾結(jié)，也面臨選用何種評價依據(jù)的難題。就研判主體而言，從規(guī)范意義上講，最有資格對容錯機制實施情況作出判定的主體應(yīng)該是容錯機制的設(shè)計者與實施者及其應(yīng)用對象。因為，他們是容錯政策文本最直接、最相關(guān)的利益關(guān)聯(lián)者。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些利益相關(guān)者很難做出客觀、準確的評判。這主要有兩個方面的原因。其一，理性權(quán)衡后的淡化回應(yīng)。如同經(jīng)濟活動場域的經(jīng)濟人，干部群體也具有理性算計的特征。對于落實容錯機制這項備受各方關(guān)注尤其是中央寄予期待的政策來說，其落實情況既映射出地方政府的政策執(zhí)行能力及落實水平，也是檢驗地方政府貫徹落實中央決策部署的重要維度。于此之下，要想讓地方干部對容錯機制政策文本的落實執(zhí)行情況做出真實準確評判，有一定的困難。其二，根據(jù)自身受益與否作出選擇性評價。個體的利益取向是每個行動主體做出認知判斷和行為選擇的主要考量，這就意味著地方干部在對容錯機制的實施效度做出研判時，很可能從自身是否受益出發(fā)。比如，成功獲得容錯免責者，可能會對容錯機制作出積極評價，認為它較好地釋放了激勵效能；相反，未能獲得容錯免責者則可能對其做出負面的消極評價，認為它未能發(fā)揮應(yīng)有作用。由此可見，從理論上看較為可行的研判主體在現(xiàn)實場景中將會面臨不能作出客觀評價、或者不一致評價、或者提供虛假信息等問題。這些情況最終導(dǎo)致的結(jié)果就是很難準確研判容錯機制的實踐效度。

這就意味著，在研判容錯機制的實踐效度過程中亟需尋找更具客觀性的參照。比如，各地申請容錯的數(shù)量、容錯申請成功的情況、因容錯成功而釋放激勵效能的情況，等等?？陀^而言，相較采取主觀研判等方式而言，通過這些容易量化、測量的客觀素材來檢視容錯機制的實際效度更具科學性。然而，從多方面的數(shù)據(jù)來看，目前申請容錯免責的案例很少，成功獲得容錯免責的情況則更是少之又少。即使有少許成功案例，也鮮見宣傳報道。近年來，筆者在江蘇、浙江等地實地調(diào)研以及在多地開展的網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)研發(fā)現(xiàn)，成功應(yīng)用過容錯機制的典型案例并不多見。這是容錯機制實踐效度較低的突出表現(xiàn)。比如，在一項問卷調(diào)查中，在回答“您所在地區(qū)或部門，有適用過容錯機制的案例嗎”問題時，僅有5.95%的受訪者回答“有，而且很多”，25.95%的受訪者選擇“沒有”，50.19%的受訪者選擇“不了解”，17.91%的受訪者選擇“有，但不多”。①(15)①數(shù)據(jù)來源：2021年6月筆者開展的網(wǎng)絡(luò)問卷及實地問卷調(diào)研數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)無不說明當前容錯機制的應(yīng)用情況并不樂觀。

另一種表現(xiàn)則是，在僅有的少量案例中，容錯的主要事由大多屬于小微事端，真正具有標桿性意義的容錯事由并不多見。當然，不能因為事關(guān)微小就否認容錯的價值，而是說要想發(fā)揮容錯機制的激勵效能，就應(yīng)該關(guān)注更深層次的問題。只有這樣，才能全面釋放容錯機制政策文本的激勵效能。然而，當前出現(xiàn)了一種悖論：在現(xiàn)實生活中，文本層面的探索較為豐富，但是實踐應(yīng)用卻較為匱乏。這種情況導(dǎo)致的結(jié)果就是容錯機制試圖釋放的激勵效能等目標期待未能得到很好實現(xiàn)。

從深層次看，容錯機制在現(xiàn)實中難以得到有效應(yīng)用的癥結(jié)錯綜復(fù)雜?？傮w上看，這主要集中在三個方面。其一，政策文本的關(guān)鍵性內(nèi)容不夠清晰。在現(xiàn)代國家治理過程中，面對紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，人們總是期待精準、完善的公共政策以對之形成有效治理。然而，人們的知識儲備、認知水平和所掌握的信息終究是有限的，不可能窮盡所有情勢。容錯機制的政策文本亦是如此，它同樣要受政策制定者掌握的信息、認知水平以及對干部隊伍整體面貌的研判等因素影響。通過梳理一些地方制定的政策文本及其實踐應(yīng)用情況發(fā)現(xiàn)，由于多重因素的影響，關(guān)鍵性內(nèi)容不清晰、邊界模糊等成為影響容錯機制難以應(yīng)用的直接誘發(fā)因素。比如，在筆者開展的一項問卷調(diào)查中，回答“從政策文本的角度看，當前的容錯機制主要存在哪些問題”時，46.1%的受訪者選擇“容錯的判斷標準不明確，有關(guān)條文過于抽象”，58.06%的受訪者認為“對何謂錯的范疇把握不清，不知道哪些問題可以容錯”，23.12%的受訪者認為“有些規(guī)定籠統(tǒng)性說明太多，缺乏細化區(qū)分”。②(16)②數(shù)據(jù)來源：2021年6月筆者開展的網(wǎng)絡(luò)問卷及實地問卷調(diào)研數(shù)據(jù)。一些地方雖然對哪些“錯”可以容、哪些“錯”不能容作了說明，但是對錯誤的主要情形、典型情況、容錯尺度、邊界范圍、容錯程序、操作辦法等重點問題的界定并不清晰。比如，有的地方規(guī)定是否容錯時要堅持“六看”。其中，要“看履職取向，是開拓進取還是無視規(guī)律、急功近利，分清是積極作為還是好大喜功”。但是，到底何謂開拓進取、何謂無視規(guī)律、何謂好大喜功等，都沒有作出相對明確的界定說明。而且這些問題在不同時期、不同境遇、不同時空背景下有著不同內(nèi)涵，人們會據(jù)此形成不同判斷。這些都會影響容錯機制政策文本的實踐應(yīng)用。

其二，府際之間未能形成共識是潛在障礙。公共政策的制定執(zhí)行是一個系統(tǒng)性工程，它是在一個相互聯(lián)系、嵌套的關(guān)系結(jié)構(gòu)中形成完整的運行鏈條。在這個過程中，內(nèi)外權(quán)力結(jié)構(gòu)及其關(guān)系狀態(tài)對其應(yīng)用情況發(fā)揮著重要的影響作用。尤其是上下級之間能否形成較為一致的默契性意見，對公共政策的執(zhí)行落實至關(guān)重要。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，但凡容錯機制得到較好執(zhí)行和實踐應(yīng)用的地方，大多是容錯案例發(fā)生地有關(guān)部門與其上級部門在是否啟動容錯程序、如何認定容錯事由、提出何種處理意見等方面達成了一致性意見；反之，如果上下級有關(guān)部門在是否納入容錯范疇、容錯意見如何界定等問題上存在不同意見，那么容錯程序就很難啟動，即使啟動也難以付諸實際行動。諸多數(shù)據(jù)表明，上下級之間對錯誤緣起、行為定性、處理意見等問題存在不同認知和判斷，是導(dǎo)致容錯機制陷入“局部空轉(zhuǎn)”或成為“地方糧票”的重要原因。在上述問卷調(diào)查中，回答“您覺得當前容錯機制政策文本難落實的主要障礙是什么”問題時，45%的受訪者認為是“上下級之間對是否可以納入容錯存在不同意見，從而導(dǎo)致容錯程序很難啟動”，位列五大問題之首。①(17)①數(shù)據(jù)來源：2021年6月筆者開展的網(wǎng)絡(luò)問卷及實地問卷調(diào)研數(shù)據(jù)。

其三，具體組織實施部門具有不同認知。如前所述，政策執(zhí)行極為重要。在容錯機制的整個鏈條中，影響其能否及時啟動、調(diào)查環(huán)節(jié)是否周全、意見能否形成等環(huán)節(jié)的直接因素，是具體組織實施部門的態(tài)度及意愿。按照目前諸多地方的一般做法，主要是由紀檢監(jiān)察部門和組織部門負責容錯機制執(zhí)行落實。從本質(zhì)上看，兩個部門都是跟干部隊伍建設(shè)密切相關(guān)的部門，其根本著眼點都是為了推動干部隊伍健康有序發(fā)展。但是，由于具體的關(guān)切點有所差異，兩個部門在容錯機制的具體問題上難免會形成不同認知和判斷。比如，在紀委監(jiān)察部門看來，即使是可以寬恕的“錯”，從根本上講終究還是“錯”。這種心理糾結(jié)會左右其認知態(tài)度和行為方式，進而使一些本可以納入容錯范疇的事項被擱淺。諸多方面的數(shù)據(jù)表明，這是當前容錯機制在實踐層面難以得到有效應(yīng)用的重要原因之一。

四、何以有效釋放容錯機制的激勵效能

容錯機制在現(xiàn)實層面遭遇困境，顯然是背離了其目標期待。這說明，當前亟需從多方面努力以釋放其積極效能。

(一)著力實現(xiàn)問責與容錯的合理均衡

從政黨治理的角度看，問責與容錯都是政黨加強自身治理的重要工具，其主要目的是促進權(quán)力的規(guī)范運行。只不過，問責的核心在于約束，容錯則是瞄準激勵，以彌補問責體系下干部隊伍擔心出錯而“不敢為”的心理顧慮?！叭蒎e機制是一種肯定性的激勵權(quán)力運行并提升權(quán)力效能的方式，問責制度則是一種規(guī)范權(quán)力運行并防范權(quán)力風險的約束機制?！雹?18)②胡杰：《容錯糾錯機制的法理意蘊》，《法學》2017年第3期，第169頁。這種不同內(nèi)涵決定了問責與容錯具有不同的運行邏輯。問責是根據(jù)已有的制度規(guī)范來判斷干部行為是否合乎法律規(guī)范或紀律要求，如果超越這些規(guī)范要求所允許的邊界范圍，則面臨懲戒。然而，現(xiàn)實世界的發(fā)展總是要快于政策文本的跟進速度。特別是在社會轉(zhuǎn)型期，不少領(lǐng)域的發(fā)展面臨著很多不確定因素。面對這些不確定因素一般有兩種選擇：要么是聽之任之，任其“順水蹚”；要么是積極作為，努力應(yīng)對。前者就是不少干部奉行的“不干不出錯，多干多出錯”的行事邏輯。顯然，對于一個承擔著民族復(fù)興大任的執(zhí)政黨來說，亟需官僚系統(tǒng)的積極作為，而實現(xiàn)這一目標，則離不開對廣大干部隊伍實施有效的容錯激勵。這說明，當前要在實踐中著力實現(xiàn)問責與容錯的和諧共生、協(xié)同推進，不能因為強調(diào)從嚴管黨治黨而忽略了通過容錯機制來發(fā)揮激勵作用，更不能把問責當作化解公眾對有關(guān)部門意見、紓解指責的“排氣閥”。

(二)明晰容錯免責的主要標準和實施細則

是否具備科學合理、清晰明了的判斷標準，是容錯程序得以啟動、容錯政策得以有效執(zhí)行的基本前提。也就是說，確定“可容”與“不可容”的基本標準和具體細則，是容錯機制在現(xiàn)實中得以應(yīng)用的基礎(chǔ)性問題。梳理一些地方的政策文本發(fā)現(xiàn)，各地大多把動機、原因、后果、輿情反應(yīng)等看作是容錯免責還是追究責任的主要標準。但問題是，這些標準都過于原則化、抽象化。比如，動機是一個主觀性很強的因素，很難從行為后果中倒推動機和初衷，因而也就很難憑借諸如訪談、走訪等簡單做法去識別一個人的內(nèi)在動機。其實，在容錯機制中，諸如此類的模糊標準并不少見。這說明，要把明晰容錯的尺度標準和具體細則作為重要內(nèi)容。比如，在“錯”的標準界定上，可以通過探索建立容錯免責的示范清單來實現(xiàn)科學化和精細化界定。特別是要對諸如“明知故犯”“無心之過”“好大喜功”等原則性、抽象性的表述，作出更加清晰化和明確化說明，以防出現(xiàn)難以應(yīng)用的尷尬境遇。對此，“可建立‘容錯糾錯認定工作人才庫’，吸收法律、金融、建筑、化工、會計、審計等專業(yè)人員共同貢獻專業(yè)研判智慧，對容錯事項進行專業(yè)評估”①(19)①陳朋：《容錯機制“局部空轉(zhuǎn)”的多重誘因及其有效治理》，《人民論壇》2020年第8期，第53頁。。

在主要流程等細則上，要形成具有易于操作的具體程序。比如，可以按照“當事人提出容錯申請(或者組織部門、紀檢監(jiān)察部門協(xié)助當事人提出申請)——容錯機制責任落實部門受理并及時啟動調(diào)查程序——紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門、當事人所在單位黨組織以及相關(guān)職能部門組織會商——形成初步認定意見——同級黨委審核把關(guān)(情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高的報上級黨委審核)——作出認定意見，并及時向當事人及其所在單位反饋結(jié)果——符合容錯情形的，及時給與容錯免責，并在一定范圍內(nèi)公布容錯免責結(jié)果——加強對當事人的心理疏導(dǎo)及跟蹤教育培養(yǎng)”的基本流程，推動容錯機制落地。

(三)兼顧多方利益訴求以形成推進合力

一項政策在設(shè)計之初，人們就期望發(fā)揮其應(yīng)有效用。而要實現(xiàn)這一目標，極為重要的一個環(huán)節(jié)就是充分考量各類作用對象的心理感知和目標期待。實踐證明，政策文本作用對象的認可和支持態(tài)度，是政策執(zhí)行落實的重要支撐因素。它不僅可以形成一致性的推動力，而且有助于政策制定者從多層面獲取全面、客觀的信息反饋，繼而對政策文本的進一步健全完善提供更多的信息輔助。政策文本作用對象的支持與認可態(tài)度來自哪里？其中，一個重要方面就是對其利益訴求的尊重與兼顧。容錯機制建設(shè)同樣如此，它要兼顧多方利益訴求。其一，要兼顧上下級的訴求主張。有些地方之所以出現(xiàn)基層作出的認定意見成為“地方糧票”的情況，同上下級之間的利益訴求未能達成一致密切相關(guān)。比如，對于同樣一個案例，上級可能站在管黨治黨的角度認為要從嚴問責，而下級則主要從發(fā)揮激勵作用的角度主張容錯免責，這就是二者在利益訴求方面的不一致。此時，就要通過深入溝通、深化對核心或焦點問題的理性認識，以促進上下級形成一致性意見。比如，要引導(dǎo)上下級看到無論是問責還是容錯，其根本目標具有一致性，都在于促進權(quán)力的規(guī)范運行，以更好地提升政黨治理的能力水平。其二，要兼顧主要領(lǐng)導(dǎo)與普通干部的共同期待。從現(xiàn)實情況看，在地方治理過程中主要領(lǐng)導(dǎo)肩負著更多的職責，因此出現(xiàn)失誤、差錯的概率自然要高。此時，將他們作為容錯免責的主要對象有一定的合理性。但是，在一個分工日漸精細的現(xiàn)代社會，每個人都有自己的職責范疇，而且任何人都有遭遇信息盲區(qū)、知識盲區(qū)、能力盲區(qū)的潛在可能。這種復(fù)雜的情勢使得任何一種治理活動都不能單純依靠某一個群體，而需要多方力量的協(xié)同配合和共同參與。這說明，各地在推動容錯機制執(zhí)行落實時，要兼顧普通干部的利益訴求和心理期待，明確容錯機制不僅僅是政策制定者和主要領(lǐng)導(dǎo)的意見意愿，還要考慮普通干部的真實期待、意見建議，要全面、深入地聽取他們對容錯標準的界定、容錯條件的劃定、容錯程序的設(shè)置、容錯后果的應(yīng)用等方面的期待和建議。只有兼顧多方利益訴求，才能為容錯機制的執(zhí)行落實奠定更加全面的社會基礎(chǔ)，進而釋放其應(yīng)有的激勵效能。

(四)營造包容合作的運行生態(tài)

公共政策基本理論表明，一項政策能否釋放出預(yù)期的效能，同它所依存的生態(tài)環(huán)境直接相關(guān)。如果它與外部生態(tài)之間能形成較好的耦合互動關(guān)系，那么它就能得到較好的執(zhí)行落實；否則，它就極易走向失敗。對于容錯機制而言，同樣離不開外部生態(tài)環(huán)境的支持。在眾多的外部生態(tài)要素中，公眾的理解和認知是重要因素。公眾之所以對容錯機制較為關(guān)注，一方面是因為作為“錯”的成本承擔者，他們將面臨承擔干部失誤的連帶風險。也就是說，在公眾看來，不管出于何種原因釀成的“錯”，公眾都要或多或少地承擔一些后果。這就使一些人在心理上不可避免地形成條件反射。另一方面是因為部分人對干部確實有一種求全責備的心態(tài)，缺乏“人非圣賢，孰能無過”的理性認知，繼而對干部犯“錯”缺乏應(yīng)有的包容心態(tài)。然而，在強調(diào)以人民為中心的理念下，從上到下都主張要重視民意、尊重民意，這就使各地在應(yīng)用容錯機制的過程中，必須關(guān)注公眾的意見和態(tài)度。一些正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，公眾對可容之錯的認知態(tài)度，會直接影響有關(guān)部門決定是否啟動容錯程序以及具體意見的做出等環(huán)節(jié)?！叭欢斍叭蒎e機制運行的社會環(huán)境缺乏包容性也是不爭的事實，主要表現(xiàn)為民眾對改革創(chuàng)新失誤的非理性圍觀和偏向于從非友好性的預(yù)設(shè)去推斷改革創(chuàng)新失誤何以發(fā)生。”①(20)①梅立潤：《容錯機制為何達不到預(yù)期效果：一個整體分析框架》，《甘肅行政學院學報》2019年第1期，第101頁。這說明，當前要把營造支持和包容的生態(tài)要素作為重要內(nèi)容，地方政府不能只愿意爭取上級支持，而忽略了公眾理解。對此，可以通過輿論宣傳、公布真實情況等途徑，引導(dǎo)公眾消除誤會，形成理性認知，進而為容錯機制政策文本的執(zhí)行落實奠定良好的社會基礎(chǔ)。