城鄉(xiāng)整體發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕：論中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路

任 遠(yuǎn)

(復(fù)旦大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海 200433)

城鎮(zhèn)化構(gòu)成我國(guó)正在經(jīng)歷著的巨大社會(huì)變遷的基本主軸。為了在城鎮(zhèn)化過程中更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，需要改變“偏重城市”的觀念，形成“城鄉(xiāng)等值”的思想；改變城鄉(xiāng)分割的思路，形成城鄉(xiāng)整體發(fā)展觀。換言之，我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐，應(yīng)努力超越“先發(fā)展城市、再發(fā)展農(nóng)村”的思路，探索出一條在“城市和鄉(xiāng)村整體發(fā)展和共同發(fā)展”基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

本文探討我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐指引。第一，相對(duì)于“城市中心主義”，應(yīng)該確立“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”的發(fā)展觀；第二，試圖重新理解城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系，提出城鎮(zhèn)化更應(yīng)該是作為城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)果而非動(dòng)力，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將“城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化”作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容；第三，在城鄉(xiāng)整體發(fā)展的視野中理解鄉(xiāng)村振興，思考如何通過城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，以及在鄉(xiāng)村發(fā)展中構(gòu)造內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力；第四，論述如何通過完善治理機(jī)制來落實(shí)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的具體實(shí)踐。

一、“城市中心主義”和“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”

作為后發(fā)展國(guó)家，我國(guó)城鎮(zhèn)化很大程度上重復(fù)了先期城市化國(guó)家的發(fā)展過程和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程，我們對(duì)城鎮(zhèn)化的理論認(rèn)識(shí)也受到先期城市化國(guó)家對(duì)“城市”和“城市化”知識(shí)觀念的影響。雖然早期的城市研究學(xué)者如霍華德、芒福德等都強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)結(jié)合的理念，但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析框架是城鄉(xiāng)二元的。(1)葉超、陳明星：《國(guó)外城鄉(xiāng)關(guān)系理論演變及其啟示》，《中國(guó)人口資源與環(huán)境》2008年第1期，第34-39頁(yè)。應(yīng)該說，“城市化”(Urbanization)這個(gè)英文詞匯的含義，本身就暗含著“城市中心主義”的發(fā)展觀。城市工業(yè)是發(fā)展的動(dòng)力，城市化過程是城市的現(xiàn)代工業(yè)部門吸收了落后農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力，通過不斷擴(kuò)張的城市工業(yè)部門投資，創(chuàng)造就業(yè)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。(2)Lewis W A.Economic Development with Unlimited Supplies of Labour,the Manchester School,1954,22(2).農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市為發(fā)展提供了勞動(dòng)力資源，農(nóng)村人口向城市集聚是“成功的發(fā)展”的表現(xiàn)，城市化也成為發(fā)展的目的。另外，城市構(gòu)成發(fā)展的機(jī)器，工業(yè)資本和城市權(quán)力集團(tuán)共同結(jié)合帶動(dòng)城市發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。(3)Logan J,Molotch H.Urban Fortunes:the Political Economy of Place.University of California Press,1987.

在這種城市中心主義的發(fā)展敘事看來，城市化是以城市為中心的發(fā)展，城市是發(fā)展的目標(biāo)，發(fā)展的未來圖景是“城市的勝利”。(4)Glaeser E.Triumph of the City:How Our Greater Invention Makes Us Richer,Smarter,Greener,Healthier,and Happier.New York:the Penguin Press,2011.應(yīng)該說，城市中心主義的想法在一定程度上構(gòu)成改革開放以來我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。劉易斯的城鄉(xiāng)兩部類理論被廣泛用來解釋改革開放以來我國(guó)從鄉(xiāng)村到城市的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移(5)蔡昉：《中國(guó)發(fā)展的挑戰(zhàn)與路徑：大國(guó)經(jīng)濟(jì)的劉易斯轉(zhuǎn)折》，《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期，第4-12頁(yè)；蔡昉：《以農(nóng)民工市民化推進(jìn)城鎮(zhèn)化》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第3期，第6-8頁(yè)。，國(guó)家和地方政府利用城市地租和土地利用變化過程中的地租增值提供資本積累，以及通過建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新城新區(qū)、城市擴(kuò)展、舊城改造等方式實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。(6)李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明：《中國(guó)城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第7期，第82-100頁(yè)。在此視野下，城市中心主義和城市進(jìn)步主義得到強(qiáng)調(diào)，快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展推動(dòng)了國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

與“城市中心主義”的發(fā)展觀不同，基于我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)傳統(tǒng)和工農(nóng)聯(lián)盟的政治基礎(chǔ)，我國(guó)在城鎮(zhèn)化過程中相對(duì)比較平衡的同時(shí)重視農(nóng)村的發(fā)展。這也是在我國(guó)的發(fā)展研究中較多使用“城鎮(zhèn)化”概念而不是“城市化”的一個(gè)原因。如果說21世紀(jì)以來我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐有一些基本經(jīng)驗(yàn)，就是一方面推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，另一方面強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，試圖建立一種城鄉(xiāng)共同框架下的發(fā)展模式。這種整體推進(jìn)的想法在黨的十八大以來表現(xiàn)得更加明顯。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，可以認(rèn)為是對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中一定程度上存在的“城市中心主義”的糾偏，或者是試圖破除“城市中心主義”的敘事，努力實(shí)現(xiàn)更加平衡的城鄉(xiāng)發(fā)展。從這個(gè)意義上說，國(guó)家也在試圖改變單維度過程的城市化，而希望能夠在城鄉(xiāng)綜合框架下推動(dòng)國(guó)家發(fā)展，促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

應(yīng)該說，相對(duì)強(qiáng)調(diào)“城市中心主義”和相對(duì)強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”的兩種看法在城鄉(xiāng)發(fā)展歷史中是同時(shí)存在的，只不過“城市中心主義”的看法往往表現(xiàn)得比較強(qiáng)勢(shì)，在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村居民的利益也較易受到損害。因此，我們認(rèn)為追求城鄉(xiāng)平衡的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要加強(qiáng)“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”觀。

農(nóng)村和城市構(gòu)成有機(jī)整體，是相互支持、不可或缺的。農(nóng)村和城市各有其不同的價(jià)值和功能。農(nóng)村承擔(dān)著糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)、文化傳承等功能；而城市不僅是現(xiàn)代工業(yè)部門的集聚地，也是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的發(fā)源地，提供了生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的集聚，實(shí)現(xiàn)新生活方式的塑造和傳播。

城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展并非是以工業(yè)為中心、以城市為中心的單向過程，而是城鄉(xiāng)部門同時(shí)存在，發(fā)揮各自不同的價(jià)值，并實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展。并非要求“城市更加現(xiàn)代”“農(nóng)村更加傳統(tǒng)”，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不是用城市來代替農(nóng)村，或者用城市化來瓦解鄉(xiāng)村生活，而是需要在城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展的基礎(chǔ)上減小城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕。就發(fā)展整體過程來說，要有現(xiàn)代化的城市，也要有現(xiàn)代化的農(nóng)村，通過城市和鄉(xiāng)村分別和共同的發(fā)展，合力對(duì)接現(xiàn)代社會(huì)，通過現(xiàn)代化的城市和現(xiàn)代化的農(nóng)村的整體來實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化。

因此，關(guān)于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展來說，應(yīng)該避免片面的城市中心主義，而需要形成城鄉(xiāng)整體發(fā)展的視野。發(fā)展是城鄉(xiāng)運(yùn)行機(jī)制的相互整合過程，發(fā)展的過程是在城鄉(xiāng)生活的基礎(chǔ)上共同對(duì)接市場(chǎng)化、現(xiàn)代化和全球化，塑造出整體性、共生性的城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡和共同富裕，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下的新型城鎮(zhèn)化

先期工業(yè)化和城市化國(guó)家基本上是實(shí)踐著一條城市中心主義和城市工業(yè)驅(qū)動(dòng)的發(fā)展道路。在工業(yè)化和城市化過程中人口向城市集中，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，中心城區(qū)地價(jià)上漲提高了生產(chǎn)成本，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)向周邊擴(kuò)散。同時(shí)由于中心城區(qū)人口高度密集和生活品質(zhì)下降，人口也開始向周邊擴(kuò)散。在此過程中逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡。這樣的城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展道路，是在城市中心主義發(fā)展觀的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)揮城市作用，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的道路。

工業(yè)化和城市化過程中的城鄉(xiāng)發(fā)展具有一定的規(guī)律性，對(duì)于后發(fā)展國(guó)家的城市化來說，相當(dāng)程度上也正在重復(fù)著這樣的過程。面對(duì)城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)不平衡日益擴(kuò)大，后發(fā)展國(guó)家是否可以超越先發(fā)展國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，避免“先城市、后鄉(xiāng)村”所產(chǎn)生的弊端，走出一條城鄉(xiāng)更加平衡的發(fā)展道路？中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也許正在形成一些獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)。隨著新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施，鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的共同推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化正努力實(shí)踐著城鄉(xiāng)共同發(fā)展、城鄉(xiāng)整體發(fā)展的理念，并致力于避免城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中城鄉(xiāng)不平衡的擴(kuò)大。如果能夠走出這樣的發(fā)展道路，將會(huì)豐富城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐。從城鄉(xiāng)整體發(fā)展的視野來實(shí)踐城鎮(zhèn)化，將會(huì)和城市中心主義的城市化道路具有一些不同之處。

(一)將城鎮(zhèn)化從“發(fā)展的動(dòng)力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展的結(jié)果”

在城市中心主義的發(fā)展思路下，城市構(gòu)成發(fā)展的動(dòng)力。工業(yè)化和城市化是資本積累的來源，帶動(dòng)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市也構(gòu)成了財(cái)富創(chuàng)造的來源。但是從城鄉(xiāng)整體發(fā)展的角度來進(jìn)一步理解城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化實(shí)際上是城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)果。我們不是需要通過城市化來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，不是需要在城市化的土地財(cái)政中推動(dòng)發(fā)展；相反，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在結(jié)果。由于城市工業(yè)部門具有較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，才吸引了人口進(jìn)入城市；同樣，也由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的糧食剩余(7)這里使用的“糧食剩余”，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在滿足了農(nóng)村人口生活消費(fèi)需求之外的農(nóng)產(chǎn)品積累。由于存在農(nóng)業(yè)余糧率，才能夠支持城鎮(zhèn)化，是一個(gè)關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展條件的分析假設(shè)。、農(nóng)產(chǎn)品增值，及隨之增加的相對(duì)剩余的農(nóng)村勞動(dòng)力，才驅(qū)動(dòng)人口進(jìn)入城市和帶來城市人口增長(zhǎng)。

將城鎮(zhèn)化理解為發(fā)展的動(dòng)力，就會(huì)帶來建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張，同時(shí)帶來土地財(cái)政和債務(wù)的提高，這恰恰是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要反思的。城鎮(zhèn)化過程和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展如果能夠相互協(xié)調(diào)，這種城鎮(zhèn)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式就能夠維持；但是，如果城鎮(zhèn)化過度擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展，就會(huì)帶來發(fā)展危機(jī)。所以，需要將城鎮(zhèn)化理解為發(fā)展的結(jié)果，而非發(fā)展的動(dòng)力，只有這樣，才能避免片面強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的弊端，避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)從城鄉(xiāng)關(guān)系的“單向性”轉(zhuǎn)向“整體性”

城市中心的城市化，有一個(gè)基本假設(shè)是現(xiàn)代城市工業(yè)部門和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的對(duì)立。城市被認(rèn)為是現(xiàn)代的、富裕的、未來的，而農(nóng)村往往被認(rèn)為是傳統(tǒng)的、落后的、將被淘汰的。以城市為中心的城市化強(qiáng)調(diào)從落后的農(nóng)村部門向現(xiàn)代城市部門過渡。因此，人口從農(nóng)村進(jìn)入城市是“成功的遷移”，而從城市到農(nóng)村則往往意味著“遷移的失敗”。(8)白南生、何宇鵬：《回鄉(xiāng)，還是外出？安徽四川二省農(nóng)村外出勞動(dòng)力回流研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第3期，第64-78頁(yè)。城市構(gòu)成現(xiàn)代性的烏托邦，而農(nóng)村被認(rèn)為是被現(xiàn)代性所拋棄的社會(huì)空間。而城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，則強(qiáng)調(diào)城市是現(xiàn)代化的，農(nóng)村也可以現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的農(nóng)村和現(xiàn)代化的城市構(gòu)成整體的現(xiàn)代性。因此，城鄉(xiāng)整體發(fā)展不是用城市來替代鄉(xiāng)村，而是城市和鄉(xiāng)村的共同發(fā)展；不是強(qiáng)調(diào)城市優(yōu)于農(nóng)村、從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變過程，而是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村和城市中都發(fā)生著生活方式、價(jià)值觀、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)代化，構(gòu)成一種城鄉(xiāng)等值、城鄉(xiāng)共同發(fā)展的整體模式。

(三)從“城鄉(xiāng)二元”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)一體”

城市中心主義城市化下的城鄉(xiāng)關(guān)系，總體上是城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)。城市和鄉(xiāng)村之間存在勞動(dòng)生產(chǎn)率的差別，還存在各種制度壁壘，這進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的二元性。城鄉(xiāng)整體發(fā)展則強(qiáng)調(diào)城市和農(nóng)村分別具有不同的功能，二者構(gòu)成統(tǒng)一的整體，具有不可或缺的一體性。當(dāng)然，我們也認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)的一體性并不是指城鄉(xiāng)的同質(zhì)化，城市和鄉(xiāng)村仍然有不可忽視的差別，而通過這種不可忽視的差別性才能實(shí)現(xiàn)功能上的整體性。

(四)從“工業(yè)文明”轉(zhuǎn)向“生態(tài)文明”

城市中心主義城市化的基礎(chǔ)是城市工業(yè)化。工業(yè)化及工業(yè)化基礎(chǔ)上的生產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城市部門的經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚，帶動(dòng)了人口城市化。城市化的本質(zhì)是現(xiàn)代工業(yè)部門和落后農(nóng)業(yè)部門關(guān)系的調(diào)整，是工業(yè)化大生產(chǎn)的結(jié)果。而城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化，意味著在生態(tài)文明框架下構(gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)生活。在傳統(tǒng)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化格局下，城市和工業(yè)相當(dāng)大程度上是“反生態(tài)”的，工業(yè)和城市往往被認(rèn)為是污染和碳排放的來源。城鄉(xiāng)整體發(fā)展意味著新的發(fā)展觀和經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)村具有重要的生態(tài)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)的組成部分，現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)也日益成為與傳統(tǒng)工業(yè)不一樣的綠色的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，這特別表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體系和生活運(yùn)行體系的低碳化。也就是說，城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，構(gòu)成了生態(tài)文明框架下的城鄉(xiāng)發(fā)展。

(五)從“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“農(nóng)村農(nóng)村化和城市城市化”

由于從農(nóng)村到城市的單向性，城市中心主義的城市化將城市作為發(fā)展的追求。一方面促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，另一方面農(nóng)村本身也日益城鎮(zhèn)化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)，這種“就地城鎮(zhèn)化”構(gòu)成中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出特點(diǎn)。(9)祁新華、朱宇、周燕萍：《鄉(xiāng)村勞動(dòng)力遷移的“雙拉力”模型及其就地城鎮(zhèn)化效應(yīng):基于中國(guó)東南沿海三個(gè)地區(qū)的實(shí)證研究》，《地理科學(xué)》2012年第1期，第25-30頁(yè)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化希望將農(nóng)村建設(shè)得和城市一樣，這種發(fā)展模式的后果，往往帶來“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化則認(rèn)為，試圖將農(nóng)村建設(shè)得和城市一樣，固然表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)代生活方式的追求，但是農(nóng)村就應(yīng)該像農(nóng)村，城市就應(yīng)該像城市。農(nóng)村和城市分別具有不同的景觀形態(tài)、不同的經(jīng)濟(jì)方式、不同的社會(huì)生活形態(tài)和不同的發(fā)展規(guī)律。城鄉(xiāng)整體發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)具有不同的功能構(gòu)成結(jié)構(gòu)性的整體。

(六)從“集聚的城市化”轉(zhuǎn)向“集聚和擴(kuò)散同時(shí)發(fā)生”

城市中心主義的城市化重視城市的集聚性和集聚效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)向中心城市集聚，農(nóng)村人口向城市集中，城市的人口從小城市向中心城市集中，使城市化過程表現(xiàn)出集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。由于集聚帶來的高人口密度提高了地價(jià)和成本，表現(xiàn)出規(guī)模不經(jīng)濟(jì)以后，才會(huì)帶來中心城市的擴(kuò)散。城市人口集聚會(huì)帶來鄉(xiāng)村人口減少，有利于城鄉(xiāng)人均收入的平衡(10)陸銘：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)如何在集聚中走向平衡》，澎湃新聞網(wǎng)，https://m.thepaper.cn/baijiahao_16415744，2022年3月23日訪問。；或者在城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大以后，通過城市對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付和扶助帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)平衡。城鄉(xiāng)整體發(fā)展則強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的雙向性和循環(huán)性，城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展不僅是要素集聚的過程，同時(shí)也是要素?cái)U(kuò)散的過程，是集聚和擴(kuò)散同時(shí)發(fā)生的過程，并正因?yàn)檫@兩種力量，而不是單純依靠集聚的力量，才帶來鄉(xiāng)村和城市各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)及其功能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的平衡。

(七)從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)整合”

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)注的核心，是城鎮(zhèn)化過程中巨大的財(cái)富如何在城鄉(xiāng)之間分配，是保護(hù)誰的利益，是確定利益誰多一些、誰少一些的安排。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化，則認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展不是利益分配的問題，或者不僅僅是利益分配的問題，城鎮(zhèn)化更主要是城鄉(xiāng)利益實(shí)現(xiàn)整合的過程。

(八)從“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“福利優(yōu)先”

城市中心主義的城市化強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，因?yàn)槌擎?zhèn)化過程是城鄉(xiāng)兩部類生產(chǎn)率差別的結(jié)果，城市化是勞動(dòng)生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)下的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，會(huì)帶來最優(yōu)化的資源配置、財(cái)富增長(zhǎng)和效率提升。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化則更加考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡，不僅在效率原則下追求要素資源優(yōu)化配置，而且考慮一種城鄉(xiāng)發(fā)展的福利主義，致力于使城鄉(xiāng)居民的生活福祉得到改善。這也意味著，城鄉(xiāng)整體發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”，重視城鄉(xiāng)居民的具體生活需求和權(quán)利利益，重視減小城鄉(xiāng)收入差距，提高城鄉(xiāng)居民的綜合福祉，而不僅是只關(guān)注在城鎮(zhèn)化過程中的GDP創(chuàng)造。

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正努力超越城鄉(xiāng)二元和城市中心主義的城市化，試圖構(gòu)建一條基于城鄉(xiāng)整體發(fā)展基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化道路，這構(gòu)成“新型城鎮(zhèn)化”的重要內(nèi)容。其實(shí)踐探索將豐富城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕具有意義。

三、城鄉(xiāng)整體發(fā)展過程中的鄉(xiāng)村振興

(一)正確理解鄉(xiāng)村振興

在城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村生活發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變。需要認(rèn)識(shí)到，我們強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興，并不是因?yàn)槌霈F(xiàn)了“鄉(xiāng)村衰敗”。改革開放以來的城鎮(zhèn)化過程中，我國(guó)的糧食產(chǎn)量、農(nóng)村居民的收入、農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)總體上都在進(jìn)步，農(nóng)村的脫貧問題取得歷史性的成績(jī)。我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是進(jìn)步的，并沒有出現(xiàn)衰敗。

令人覺得“鄉(xiāng)村衰敗”的直觀感受是“鄉(xiāng)村空心化”，即鄉(xiāng)村人口在減少，有的鄉(xiāng)村甚至只留有老人，不少村舍空置和坍塌，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)景觀形態(tài)的“荒蕪”。實(shí)際上，部分農(nóng)村的“空心化”并不意味著農(nóng)村的衰敗。當(dāng)前一些村落消失和恢復(fù)為生態(tài)地的過程，有其客觀必然性和積極意義?，F(xiàn)在中國(guó)土地利用格局的形成，是17世紀(jì)以來人口不斷增長(zhǎng)、人口不斷占用土地的結(jié)果。人類將其力量擴(kuò)展到能夠到達(dá)的所有土地的邊界，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平比較低，而且人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)，人類幾乎占用了所有可耕種的土地來支持增長(zhǎng)著的糧食需求。所以農(nóng)村不斷擴(kuò)張，到達(dá)可耕作土地可以支持的邊界，這才在宏觀上塑造出“胡煥庸線”(11)對(duì)于“胡煥庸線”的理論解釋，最根本原因是自然環(huán)境的影響，例如胡煥庸線基本和400毫米等降水量線比較接近。本文提出了一個(gè)看法是，農(nóng)業(yè)社會(huì)人口膨脹到了土地約束的極限，才會(huì)出現(xiàn)胡煥庸線。也就是說，胡煥庸線反映出降水、氣候、地形、氣溫等自然條件因素所決定的農(nóng)業(yè)和牧業(yè)生產(chǎn)形態(tài)和相應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，但是如果并不存在人口對(duì)土地的極大壓力，全國(guó)還有荒地可以利用，那么人口國(guó)土空間分布未必會(huì)表現(xiàn)出“胡煥庸線”的形態(tài)。所以“胡煥庸線”應(yīng)該是明朝以后我國(guó)人口數(shù)量急劇膨脹的結(jié)果。換言之，我國(guó)東西部人口密度不一樣，是人口膨脹達(dá)到了耕地利用的邊界的結(jié)果。；也才出現(xiàn)即使在生態(tài)脆弱的地區(qū)，例如在一些貧瘠山地的角落里，只要有一小塊土地，也種植了糧食的現(xiàn)象。農(nóng)村生活聚落的擴(kuò)張看起來是農(nóng)村的發(fā)展，實(shí)際上是人口壓力的結(jié)果。

我國(guó)人口總量在“十四五”期間會(huì)達(dá)到頂點(diǎn)，然后將出現(xiàn)長(zhǎng)期的下降。城鎮(zhèn)化水平在不斷提高，這自然會(huì)帶來部分農(nóng)村地區(qū)的逐步“荒蕪”。這看起來是“鄉(xiāng)村衰敗”，實(shí)際上意味著人口對(duì)土地壓力的緩解，是農(nóng)村地區(qū)恢復(fù)生態(tài)的過程，這有利于水土保持，也有利于低碳經(jīng)濟(jì)?？梢灶A(yù)見，隨著人口下降，部分村莊會(huì)繼續(xù)“荒蕪”，農(nóng)地利用更加集約化，鄉(xiāng)村生活聚落也在發(fā)生調(diào)整。過去的毀林種田、填湖造田，很大程度上是人口增長(zhǎng)壓迫土地的結(jié)果；隨著人口對(duì)土地壓力的減弱，就有條件逐步還田為林，還田為草地，還田為湖泊，還田為牧場(chǎng)，帶來農(nóng)村的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)。人類破壞生態(tài)的力量巨大，而生態(tài)恢復(fù)的力量也同樣強(qiáng)大。在農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)得到基本保障的前提下，讓部分鄉(xiāng)村消失，讓一些農(nóng)地恢復(fù)為生態(tài)地，實(shí)際上有利于農(nóng)村和國(guó)家整體的可持續(xù)發(fā)展。

需要鄉(xiāng)村振興的原因不是“鄉(xiāng)村衰敗”，其主要原因在于以下三個(gè)方面：

第一，鄉(xiāng)村的發(fā)展性在減弱。從歷史來看，無論是1920—1930年的鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)期，還是從工農(nóng)革命到社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，鄉(xiāng)村都構(gòu)成了中國(guó)革命和發(fā)展的基礎(chǔ)，中國(guó)社會(huì)變遷內(nèi)生的動(dòng)力機(jī)制在鄉(xiāng)村。到了20世紀(jì)80年代，費(fèi)孝通也仍然是在“江村”農(nóng)村中發(fā)現(xiàn)中國(guó)發(fā)展的內(nèi)生力量，提出農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的“小城鎮(zhèn)”戰(zhàn)略。(12)費(fèi)孝通：《小城鎮(zhèn)，大問題》，載《費(fèi)孝通文集》(第九卷)，群言出版社1999年版。但是在當(dāng)下的農(nóng)村中，已經(jīng)越來越難以找到國(guó)家發(fā)展的推動(dòng)力量。鄉(xiāng)村自身的資本積累不足，鄉(xiāng)村的市場(chǎng)體系發(fā)展不足，鄉(xiāng)村的人力資本也在流失，城鎮(zhèn)部門的資本難以進(jìn)入鄉(xiāng)村。同時(shí)，在農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力基本被吸納干凈以后，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平提高的速度不快，不能有效提供新的勞動(dòng)力。農(nóng)村發(fā)展能力低下，缺乏自我造血的生產(chǎn)機(jī)制，生態(tài)環(huán)境對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的支撐能力弱化。農(nóng)村發(fā)展失去了內(nèi)生動(dòng)力，無法繼續(xù)為推動(dòng)國(guó)家整體發(fā)展提供動(dòng)能，這造成依賴城鎮(zhèn)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，并進(jìn)一步形成鄉(xiāng)村內(nèi)生乏力的惡性循環(huán)。

第二，鄉(xiāng)村的治理能力不足。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村地方公共權(quán)威的有效組織瓦解，到目前為止，農(nóng)村還并未能夠?qū)⑸鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)現(xiàn)有效的組織化。在傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)村地區(qū)通過家族和鄉(xiāng)紳來組織地方公共生活，新中國(guó)成立后是通過人民公社，現(xiàn)在是通過村委會(huì)。但是，村委會(huì)對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的作用在下降。農(nóng)村的各項(xiàng)公共事業(yè)，包括水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等相對(duì)薄弱，說明當(dāng)前農(nóng)村在組織經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和開展公共治理方面存在不足。

第三，鄉(xiāng)村生活方式的傳統(tǒng)性。農(nóng)村生活方式固然是生態(tài)的、鄉(xiāng)愁的，但是保持著傳統(tǒng)性。農(nóng)村如果和現(xiàn)代社會(huì)脫鉤，會(huì)使人們不愿意在鄉(xiāng)村長(zhǎng)期生活。例如，農(nóng)村的外出務(wù)工人員過年過節(jié)回家后沒有幾天，就不習(xí)慣農(nóng)村生活。返鄉(xiāng)回流的勞動(dòng)力也仍然有相當(dāng)比例繼續(xù)外出就業(yè)。(13)任正委、任遠(yuǎn)：《返鄉(xiāng)勞動(dòng)力的再遷移意愿和再遷移方向選擇》，《西北人口》2022年第1期，第25-37頁(yè)。農(nóng)村生活方式的傳統(tǒng)性已經(jīng)難以承載青年人的夢(mèng)想和向往。

因此，所謂鄉(xiāng)村振興，不是指要增加農(nóng)村地區(qū)的人口，也不是對(duì)一些正在消失的鄉(xiāng)村進(jìn)行盲目投資。我國(guó)一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)就應(yīng)該適當(dāng)恢復(fù)為生態(tài)地；農(nóng)村地區(qū)人口逐步減少是城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀規(guī)律。鄉(xiāng)村振興的目的是要在農(nóng)村中發(fā)現(xiàn)和構(gòu)造出內(nèi)生的發(fā)展性，完善鄉(xiāng)村的社區(qū)治理機(jī)制及推動(dòng)生活方式的現(xiàn)代化。

(二)城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下的鄉(xiāng)村振興

在城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下的鄉(xiāng)村振興，一方面，城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化過程構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的資源。現(xiàn)代性的來源在城市，現(xiàn)代性的傳遞是從城市擴(kuò)散到農(nóng)村，從而帶來農(nóng)村的發(fā)展。城鎮(zhèn)部門總是會(huì)充當(dāng)知識(shí)革新和生產(chǎn)力進(jìn)步的推動(dòng)者，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。城鎮(zhèn)部門意味著集聚效應(yīng)，是知識(shí)創(chuàng)新的來源，帶動(dòng)生產(chǎn)率的推進(jìn)，以及促進(jìn)形成新的生活方式。城鎮(zhèn)部門的創(chuàng)新和基于城鎮(zhèn)的生活方式向鄉(xiāng)村社會(huì)的擴(kuò)散，會(huì)逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展平衡。因此，積極的城鎮(zhèn)化就是鄉(xiāng)村振興。

另一方面，農(nóng)村的發(fā)展會(huì)支持城市，積極的鄉(xiāng)村振興也會(huì)支持城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)發(fā)展的自然結(jié)果，是城鎮(zhèn)部門和鄉(xiāng)村部門生產(chǎn)率差別的結(jié)果，城鎮(zhèn)部門和鄉(xiāng)村部門的生產(chǎn)率進(jìn)步都會(huì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。拋棄農(nóng)村的城市主義和忽視農(nóng)村發(fā)展的城市中心主義都是存在問題的，因?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展不足會(huì)限制城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)失衡的擴(kuò)大，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中相對(duì)滯后，本身不利于城鎮(zhèn)化，不利于城鎮(zhèn)部門的持續(xù)成長(zhǎng)繁榮。沒有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化發(fā)展也很難繼續(xù)推進(jìn)。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率情況下，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力基本已經(jīng)被城市吸納干凈了，從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力會(huì)逐步減少；農(nóng)村分散性的村居形態(tài)，很難實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；沒有農(nóng)業(yè)余糧率的提高，城鎮(zhèn)化發(fā)展也缺乏農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)支持；同時(shí)，對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)來說，在進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上發(fā)展城鎮(zhèn)化會(huì)增加發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，也是不可持續(xù)的。

(三)如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興的主要目的是解決農(nóng)村的發(fā)展性減弱、治理能力不足和生活方式的傳統(tǒng)化。因此，在城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要綜合考慮以下兩個(gè)方面。

一方面，鄉(xiāng)村振興需要通過城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的有效投資。城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，很大原因是生產(chǎn)要素單向地向城市集聚的結(jié)果，不僅人口和勞動(dòng)力向城市集聚，土地向城市集聚，經(jīng)濟(jì)資本和人力資本也在向城市集聚。城鎮(zhèn)化往往表現(xiàn)為要素資源的集聚，并且城市中心主義的觀點(diǎn)往往還提倡要素進(jìn)一步向城市集聚?！班l(xiāng)村振興”則需要改變片面強(qiáng)調(diào)要素資源向城市集聚。人力資源、物質(zhì)資本和知識(shí)信息等需要在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，才能有利于城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興需要外部力量的支持，包括資本、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施(包括電信基礎(chǔ)設(shè)施)、教育等，通過由外到內(nèi)的帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)外部支持的鄉(xiāng)村振興。將城市資本通過政府轉(zhuǎn)移支付進(jìn)入農(nóng)村，同時(shí)吸納私人部門投資，鄉(xiāng)村才能改變失血的狀態(tài)，獲得發(fā)展和振興的資金投入。除了物質(zhì)資本進(jìn)入農(nóng)村，近年來返鄉(xiāng)回流人口不斷增長(zhǎng)，也構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的重要人力資本基礎(chǔ)。研究表明，返鄉(xiāng)回流人口從事非農(nóng)就業(yè)的水平更高，其創(chuàng)業(yè)意愿更高，返鄉(xiāng)回流的人口構(gòu)成鄉(xiāng)村中性的鄉(xiāng)紳和精英，會(huì)充實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力。(14)石智雷、譚宇、吳海濤：《返鄉(xiāng)農(nóng)民工家庭收入結(jié)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)意愿研究》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第11期，第13-23頁(yè)。鄉(xiāng)村振興離不開由外到內(nèi)的城市帶動(dòng)，離不開由上到下的主導(dǎo)規(guī)劃，在此過程中需要突破條線性的政府管理框架，通過項(xiàng)目制的方式形成多元力量的治理模式。

另一方面，鄉(xiāng)村振興需要通過培育鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)部的力量塑造內(nèi)生的發(fā)展性。事物的發(fā)展是外因和內(nèi)因共同作用的結(jié)果，內(nèi)因是發(fā)展的決定性力量。因此，鄉(xiāng)村振興歸根到底是需要發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)生的力量。

改革開放以來，鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力在減弱。因此，鄉(xiāng)村振興需要發(fā)現(xiàn)和發(fā)揮鄉(xiāng)村的自有稟賦，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村的各種資源，包括文化資源、生態(tài)資源和社會(huì)資源，探索出內(nèi)生的發(fā)展道路。例如，有的鄉(xiāng)村具有生態(tài)的稟賦，可以發(fā)展生態(tài)旅游；有的鄉(xiāng)村可以整合在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈中以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興中，需要了解鄉(xiāng)村的人文基礎(chǔ)，發(fā)揮鄉(xiāng)村的歷史文化傳統(tǒng)，重視保護(hù)鄉(xiāng)村的生態(tài)資源，充分組織鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)振興。

增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生性需要調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村中各種資源，特別是人的資源。鄉(xiāng)村振興歸根到底要發(fā)揮村莊中人的發(fā)展動(dòng)力。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目如果和當(dāng)?shù)鼐用駴]有太大關(guān)系，就很難取得成功。需要民眾參與到發(fā)展過程中，使鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目成為農(nóng)村生活的組成部分。例如，一些鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，實(shí)際上只是將當(dāng)?shù)厝俗兂森h(huán)保人員，但是這些項(xiàng)目如果不能重構(gòu)當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，就難以持續(xù)有效。鄉(xiāng)村振興需要培育鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，重構(gòu)社會(huì)生活，在自主參與中推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，通過社區(qū)營(yíng)造的理念增強(qiáng)村民自主決策和積極行動(dòng)，在此過程中構(gòu)成社區(qū)共同體。如此，具有內(nèi)生性的鄉(xiāng)村振興才能成功。

總之，在城鎮(zhèn)化過程中推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，不是在城鄉(xiāng)分割狀態(tài)下開展鄉(xiāng)村發(fā)展，而是需要在城鄉(xiāng)整體發(fā)展過程中推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。城鄉(xiāng)整體發(fā)展過程中的鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步挖掘鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層聯(lián)系和互動(dòng)機(jī)制。鄉(xiāng)村振興需要內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，需要外部力量和城市部門的支持；同時(shí)，鄉(xiāng)村振興歸根到底則需要發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部的資源稟賦和治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生的發(fā)展。

四、城鄉(xiāng)整體發(fā)展的治理實(shí)現(xiàn)

落實(shí)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的具體實(shí)踐，歸根到底要結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，通過完善治理機(jī)制得到實(shí)現(xiàn)，包括加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，依托法治建設(shè)，完善社會(huì)建設(shè)，以及加強(qiáng)制度創(chuàng)新和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的有效治理，也支持了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(一)深化城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)

城鄉(xiāng)整體發(fā)展的實(shí)現(xiàn)需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，完善勞動(dòng)力、土地、信息和資本要素市場(chǎng)建設(shè)，破除市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)要素更加自由的流動(dòng)。鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的根源在于市場(chǎng)體系沒有進(jìn)入鄉(xiāng)村。因?yàn)檗r(nóng)村中沒有建構(gòu)起充分的市場(chǎng)體系，所以農(nóng)民勞動(dòng)力只能進(jìn)入城市市場(chǎng)體系尋找就業(yè)和獲得資源。(15)Stark O,Bloom D.The New Economics of Labor Migration.The American Economic Review,1985,pp.173-178.如果能夠良好地構(gòu)建城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，市場(chǎng)深化能夠帶動(dòng)農(nóng)村的富裕和發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，促進(jìn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展最根本的辦法就是要讓市場(chǎng)體系進(jìn)入農(nóng)村，從而將城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)鏈條體系構(gòu)造起來。只有使農(nóng)村具有更加豐富的產(chǎn)業(yè)鏈體系和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)服務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值才能實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)鏈體系各個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和就業(yè)才會(huì)得到增加。更密切的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈有助于推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并推動(dòng)生產(chǎn)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，形成城鄉(xiāng)市場(chǎng)的良好銜接。同時(shí)，不斷增加農(nóng)村資源(包括生態(tài)資源和土地資源等)的市場(chǎng)化和資本化能力，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村居民財(cái)富增長(zhǎng)才能夠?qū)崿F(xiàn)。

(二)加強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體規(guī)劃

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中的建設(shè)規(guī)劃重視城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。2015年以后，城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的階段，包括農(nóng)村道路硬化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城鄉(xiāng)景觀，電信、社會(huì)設(shè)施都出現(xiàn)了城鄉(xiāng)整體建設(shè)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)整體規(guī)劃也特別需要信息化和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少城鄉(xiāng)之間的信息化服務(wù)的壁壘，這有利于減少城鄉(xiāng)之間的不平等。

在城鄉(xiāng)整體規(guī)劃中，需要處理好鄉(xiāng)村聚落發(fā)展、小城鎮(zhèn)發(fā)展和縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)系。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展是從小城鎮(zhèn)起步的，通過鄉(xiāng)村工業(yè)化推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，通過“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，從而逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。在城鄉(xiāng)發(fā)展的系統(tǒng)框架中應(yīng)重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，將其作為城鄉(xiāng)一體化的基層空間載體。小城鎮(zhèn)構(gòu)成促進(jìn)鄉(xiāng)村和外部世界聯(lián)系的樞紐，構(gòu)成城鄉(xiāng)整體發(fā)展的基本功能體。有些地方小城鎮(zhèn)發(fā)展非常成功，例如江南地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化就已經(jīng)達(dá)到了非常高的程度。但是在另外一些小城鎮(zhèn)中，卻面臨著不同的情況：由于人口流出和資源城市的功能衰退，一些小城鎮(zhèn)已經(jīng)出現(xiàn)發(fā)展的收縮，過高投入的城鎮(zhèn)化規(guī)劃可能會(huì)帶來浪費(fèi)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)不同地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)整體發(fā)展應(yīng)該有不同的方案。一些小城鎮(zhèn)和縣域中心城鎮(zhèn)甚至應(yīng)該逐步發(fā)展升級(jí)成為小城市，而一些收縮的城鎮(zhèn)需要通過精明收縮和實(shí)施“并鎮(zhèn)”來加強(qiáng)城鎮(zhèn)功能。鄉(xiāng)村聚落的發(fā)展也存在類似的情況，隨著一些農(nóng)村地區(qū)人口逐步減少和“空心化”，農(nóng)村聚落的空間結(jié)構(gòu)也需要開展調(diào)整，例如實(shí)施“并村”，從而提高土地資源利用的效率。

城鄉(xiāng)發(fā)展的整體規(guī)劃需要基于地方具體情況實(shí)施因地制宜的策略，在人口高度密集地的城鄉(xiāng)整體規(guī)劃和人口疏散地區(qū)的城鄉(xiāng)整體規(guī)劃存在差異，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)有所不同，人口流出地區(qū)的城鎮(zhèn)和人口流入地的城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃也存在不同。只有通過城鄉(xiāng)整體規(guī)劃協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)和縣城的關(guān)系，協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的優(yōu)化配置。

(三)推進(jìn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的制度改革

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展需要開展一系列的制度改革，包括作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)載體性制度的戶籍制度改革，城鄉(xiāng)公共財(cái)政制度和對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的改革，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度和國(guó)民統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的改革，農(nóng)村土地制度和促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)的改革，還需要推動(dòng)城鄉(xiāng)行政管理體制和社會(huì)管理體系的整合，等等。城鄉(xiāng)之間諸多制度體系都有二元性，需要將城鄉(xiāng)制度系統(tǒng)逐步銜接和實(shí)現(xiàn)一體化。通過制度改革深化城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，逐步建立城鄉(xiāng)整體發(fā)展、區(qū)域整體發(fā)展的制度框架，城鄉(xiāng)整體發(fā)展才能具有堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的法治建設(shè)

國(guó)情決定我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)特點(diǎn)。但在城鎮(zhèn)化過程中不能單純靠政策手段和行政機(jī)制來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益，應(yīng)重視利用法治手段規(guī)范市場(chǎng)主體行為，規(guī)范政府行為，保障不同群體利益。城鎮(zhèn)化是利益協(xié)調(diào)的過程，這種過程涉及權(quán)利的界定。例如，農(nóng)地征用是當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中突出的社會(huì)矛盾，農(nóng)民的土地問題本質(zhì)上是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。再例如，農(nóng)民工市民化，看起來是戶籍制度改革的問題，實(shí)際上也是權(quán)利的界定和保護(hù)問題。流動(dòng)兒童就地入學(xué)是基本的社會(huì)權(quán)利，那么限制流動(dòng)兒童的居住地入學(xué)，本身就是違反教育法的。城鄉(xiāng)整體發(fā)展需要制定和完善包括土地管理法和民法、農(nóng)村集體土地管理和流轉(zhuǎn)、土地利用和城市規(guī)劃、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)化和移民權(quán)利保障等相關(guān)立法。城鎮(zhèn)化發(fā)展是法治社會(huì)的建設(shè)過程。城鄉(xiāng)整體發(fā)展離不開法治建設(shè)來保證不同群體的利益，而且通過法治建設(shè)使城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)調(diào)整得到公正公平。

(五)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和城鄉(xiāng)居民的參與

城鎮(zhèn)化發(fā)展單純依靠政府作用是不夠的。實(shí)現(xiàn)以人為中心的城鎮(zhèn)化需要發(fā)揮人的力量，離不開加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民的共同參與。城鄉(xiāng)發(fā)展需要基于人口結(jié)構(gòu)、人的活動(dòng)、人的需求、人的生活方式和人的參與，通過社區(qū)營(yíng)造使城鄉(xiāng)社區(qū)居民形成密切的地方認(rèn)同，發(fā)揮社會(huì)組織作用和構(gòu)建社會(huì)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)空間上的社會(huì)生活重構(gòu)。例如，有的地區(qū)老齡化程度比較高，有的地區(qū)老齡化程度比較低，城鄉(xiāng)發(fā)展就面臨不同的問題，需要不同的策略。在城鄉(xiāng)發(fā)展中，需要?jiǎng)訂T各種社會(huì)資源，形成多元投入的城鄉(xiāng)發(fā)展。城鎮(zhèn)化過程需要促進(jìn)社會(huì)參與和公共決策的民主性，使不同群體有效表達(dá)自身需要，并使不同群體在城鎮(zhèn)化過程中的利益在城鄉(xiāng)公共政策和制度建設(shè)中得到實(shí)現(xiàn)。例如，城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該如何規(guī)劃，是否要并村，是否要并鎮(zhèn)，如何來推動(dòng)城市更新和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，應(yīng)該更多地聽取居民的意見。

總之，中國(guó)的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展需要確立城鄉(xiāng)整體發(fā)展的思想觀念，一方面開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。依托城市創(chuàng)新和現(xiàn)代生活方式的擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村生活；同時(shí)通過現(xiàn)代鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展，為支持城鎮(zhèn)化發(fā)展提供豐富的農(nóng)產(chǎn)品和勞動(dòng)力資源。通過完善治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，需要堅(jiān)持因地制宜的原則。不同地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問題不同、資源稟賦和發(fā)展條件不同，所需要進(jìn)行的探索和創(chuàng)新是不一樣的。這就需要在我國(guó)不同地區(qū)開展試點(diǎn)，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而在城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化過程中促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕，以及建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的國(guó)家。