強(qiáng)化流域治理管理塑造幸福河湖“淮河樣本”

謝興廣

（水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠）

一、宏圖擘畫(huà)，淮河流域河湖長(zhǎng)制全面開(kāi)展

淮河流域地處我國(guó)東中部腹地，流域片面積33萬(wàn)km2（包括淮河流域27萬(wàn)km2，山東半島6萬(wàn)km2），河湖眾多、水網(wǎng)密布，是承載人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要地區(qū)，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的覆蓋區(qū)域，是大運(yùn)河文化帶、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶主要集聚地區(qū)，也是中華民族重要的發(fā)祥地，孕育了璀璨的淮河文化。全面落實(shí)河湖長(zhǎng)制5年多來(lái)，水利部淮河水利委員會(huì)認(rèn)真履行流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)等職責(zé)，當(dāng)好江河湖泊代言人，以滿足淮河流域人民群眾日益增長(zhǎng)的健康美麗幸福河湖需要為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制為主線，狠抓河湖“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）清理整治，復(fù)蘇河湖生態(tài)，強(qiáng)化河湖管理保護(hù)，持續(xù)推進(jìn)流域幸福河湖建設(shè)，河湖面貌實(shí)現(xiàn)了歷史性改變，流域河湖生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，初步實(shí)現(xiàn)了“河暢、水清、岸綠、景美、人和”。

二、強(qiáng)基固本，河湖長(zhǎng)制制度體系框架形成

1.河湖長(zhǎng)制制度體系全面建立

2017年2月淮委組織召開(kāi)流域推進(jìn)河長(zhǎng)制工作座談會(huì)，強(qiáng)化流域河湖長(zhǎng)制工作頂層設(shè)計(jì)，制訂了《淮委全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，成立了推進(jìn)河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，助推流域片率先全面建立河湖長(zhǎng)制體系?；春恿饔?省均設(shè)立黨政雙總河長(zhǎng)，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)共27.2萬(wàn)名，其中省級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)30余名；設(shè)置了省、市、縣三級(jí)河長(zhǎng)制辦公室，安徽、山東省河長(zhǎng)辦主任由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；建立了組織完善、制度健全、運(yùn)行高效的河湖長(zhǎng)制工作體系?；次抒疸糁惫芎雍谥醒胫惫芎雍辖⒘说胤近h政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的河湖長(zhǎng)制；安徽、江蘇兩省將河湖長(zhǎng)制納入河道、湖泊管理?xiàng)l例，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制入法。

流域各省在不斷優(yōu)化河長(zhǎng)湖長(zhǎng)會(huì)議、履職、考核、督查以及資源共享、信息報(bào)送等6項(xiàng)基本制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)新探索各項(xiàng)制度機(jī)制，不斷深化河湖長(zhǎng)制改革。各省通過(guò)簽發(fā)總河長(zhǎng)令、召開(kāi)總河長(zhǎng)會(huì)議等方式協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)重大問(wèn)題；建立聯(lián)合河長(zhǎng)辦和聯(lián)合治水模式，如安徽省水利廳出臺(tái)《關(guān)于全面推行跨界河湖聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全省跨界河湖全面推行聯(lián)合河湖長(zhǎng)制；創(chuàng)新實(shí)施“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”等機(jī)制，推動(dòng)水行政執(zhí)法和公安執(zhí)法、刑事司法有效銜接，河南省委書(shū)記、省長(zhǎng)聯(lián)合簽署省級(jí)總河長(zhǎng)3號(hào)令，在全省推行“河長(zhǎng)+”機(jī)制，印發(fā)《全面推行“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”制工作實(shí)施方案》，完善行刑銜接機(jī)制，充分發(fā)揮公安執(zhí)法的威懾作用；不斷豐富河湖管護(hù)責(zé)任體系，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與河湖保護(hù)，引進(jìn)企業(yè)河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)、“河小青”志愿者等重要護(hù)水力量，推進(jìn)河湖長(zhǎng)制進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，打通河湖長(zhǎng)制“最初一公里”到“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)河湖管護(hù)責(zé)任全覆蓋。

2.流域統(tǒng)籌作用不斷增強(qiáng)

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

淮委堅(jiān)持流域與區(qū)域統(tǒng)籌，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，編制完成《淮河流域綜合規(guī)劃》《新階段淮河治理方案》《淮河流域“十四五”水安全保障規(guī)劃》《數(shù)字孿生淮河總體規(guī)劃》等流域性規(guī)劃，流域綜合治理格局基本形成；指導(dǎo)編制《淮河流域重要河段河道采砂管理規(guī)劃（2021—2025年）》《淮河流域重要河道岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》并獲水利部批復(fù)；指導(dǎo)流域內(nèi)洪澤湖、駱馬湖等湖泊和重點(diǎn)流域性河道完成保護(hù)規(guī)劃文本，為流域河湖治理保護(hù)和河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職提供指南。

（2）深化協(xié)作交流

為探索更加務(wù)實(shí)、高效的流域議事協(xié)調(diào)方式，積極構(gòu)建流域區(qū)域共保聯(lián)治新局面，2020年8月，淮委與流域5省共同簽署《淮河流域河湖長(zhǎng)制工作溝通協(xié)商機(jī)制議事規(guī)則》，建成淮河流域河湖長(zhǎng)制工作溝通協(xié)商機(jī)制，連續(xù)兩年召開(kāi)淮河流域推進(jìn)河湖長(zhǎng)制工作會(huì)，研究流域河湖管理保護(hù)難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，有力推進(jìn)了流域河湖長(zhǎng)制工作；充分發(fā)揮“淮委+省河長(zhǎng)辦”平臺(tái)作用，與皖蘇魯三省河長(zhǎng)辦聯(lián)合簽署《南四湖“一湖一策”修編實(shí)施合作協(xié)議》《高郵湖“一湖一策”修編和實(shí)施合作協(xié)議》，進(jìn)一步完善了南四湖、高郵湖聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；組織建立淮河干流皖蘇、鄂豫、豫皖省界采砂聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推進(jìn)省界段采砂聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)打，有效維護(hù)了淮河干流采砂管理秩序。

2022年建立流域5省人民政府和淮委組成的省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由相關(guān)省級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議輪值召集人，7月21日成功召開(kāi)流域首次聯(lián)席會(huì)議，并印發(fā)了《2022年淮河流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》《淮河流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則》《淮河流域“十四五”幸福河湖建設(shè)計(jì)劃及2022年度建設(shè)任務(wù)》；牽頭組織生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、蚌埠市檢察院建立淮河流域（蚌埠片）水行政執(zhí)法、水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，合力推進(jìn)淮河流域河湖保護(hù)治理工作。

三、綜合施治，擦亮河湖生態(tài)底色

1.科學(xué)治水，不斷夯實(shí)管護(hù)基礎(chǔ)

全面完成流域內(nèi)12.86萬(wàn)km河道、242個(gè)河湖管理范圍劃界工作，及時(shí)開(kāi)展豫皖蘇魯4省46市307個(gè)縣區(qū)的河湖管理范圍劃定成果抽查工作，抽查范圍覆蓋流域全部縣級(jí)行政區(qū)，進(jìn)一步完善了河湖管理范圍劃定成果；依據(jù)流域相關(guān)規(guī)劃，指導(dǎo)地方有序開(kāi)展河湖健康評(píng)價(jià)，科學(xué)修編實(shí)施淮河干流等重要跨省河湖“一河（湖）一策”，指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方建立南四湖“五聯(lián)”機(jī)制、天井湖管理保護(hù)合作框架協(xié)議等，促進(jìn)流域綜合治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理；開(kāi)展淮河水利一張圖河湖管理專題建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了河湖管理范圍、岸線保護(hù)與利用規(guī)劃分區(qū)成果、“四亂”問(wèn)題等信息上圖，形成可視化結(jié)果，為河湖管理業(yè)務(wù)數(shù)字化提供有力支撐。

2.重拳治亂，有效解決河湖問(wèn)題

淮委依托河湖長(zhǎng)制有效壓實(shí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)責(zé)任，聚焦流域河湖管理突出問(wèn)題，重拳出擊“清四亂”，高壓嚴(yán)打非法采砂，動(dòng)真碰硬維護(hù)河道管理秩序，推動(dòng)流域1萬(wàn)余個(gè)河湖“四亂”問(wèn)題完成清理整治，流域河湖面貌明顯改善，行蓄洪能力得到恢復(fù)和提高，水生態(tài)和水環(huán)境逐步向好，生態(tài)底色愈發(fā)亮麗。一是開(kāi)展皖蘇魯3省45地市254縣區(qū)河湖管理監(jiān)督檢查工作，舉全委之力抽調(diào)近百名骨干，2019—2021年發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)地方清理整治“四亂”問(wèn)題1 344個(gè)，南四湖微山縣3處違建碼頭等一批大體量違建項(xiàng)目完成清理整治。二是扎實(shí)開(kāi)展淮河干流岸線利用及“四亂”問(wèn)題專項(xiàng)整治，摸清淮河干流“四亂”問(wèn)題底數(shù)和岸線利用情況，清理整治“四亂”問(wèn)題308個(gè)，并建立問(wèn)題臺(tái)賬、動(dòng)態(tài)管理。三是開(kāi)展大運(yùn)河航拍調(diào)查，配合完成蘇魯2省京杭大運(yùn)河進(jìn)駐式專項(xiàng)檢查工作，將發(fā)現(xiàn)的115個(gè)“四亂”問(wèn)題發(fā)送蘇魯2省并督促問(wèn)題清理整治，保障南水北調(diào)東線工程安全輸水。四是完成鄂豫皖蘇4省15個(gè)重點(diǎn)河段湖片妨礙河道行洪突出問(wèn)題重點(diǎn)核查工作，在汛前及時(shí)清除淮河、沙潁河等重要行洪通道上阻水嚴(yán)重的違法違規(guī)建筑物、構(gòu)筑物，守住防洪安全底線。

3.系統(tǒng)治水，有序?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)

一是組織對(duì)南四湖、駱馬湖、洪澤湖等重點(diǎn)河湖開(kāi)展全面排查，調(diào)研指導(dǎo)退圩（漁）還湖等工作，助力重點(diǎn)湖泊生態(tài)修復(fù)，清退圈圩圩埂、圍網(wǎng)養(yǎng)殖約260 km2，恢復(fù)自由水面面積61 km2。二是圍繞修復(fù)農(nóng)村河湖功能、改善人居環(huán)境，完成淮河流域第一批5個(gè)水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)縣建設(shè)任務(wù)，為鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)水利基礎(chǔ)。三是有序?qū)嵤┧Y源統(tǒng)一調(diào)度，組織完成3批淮河流域10個(gè)跨省河流水量分配方案，制定印發(fā)沂河等7條跨省河流水量調(diào)度方案，開(kāi)展淮河等6條重要跨省河流水資源統(tǒng)一調(diào)度。四是加強(qiáng)河湖生態(tài)流量監(jiān)管，完成淮河流域17條（個(gè)）跨省重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)確定工作，指導(dǎo)地方完成納入全國(guó)重點(diǎn)河湖名錄中的省內(nèi)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定。五是有效提升流域上游地區(qū)、南水北調(diào)東線水源區(qū)水源涵養(yǎng)和水土保持生態(tài)保育功能，持續(xù)開(kāi)展生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，近年新增水土保持綜合治理面積1.5萬(wàn)km2，流域水土保持率達(dá)到90%以上。

四、因地制宜，塑造幸福河湖“淮河樣本”

1.探索實(shí)踐，樹(shù)立示范河湖建設(shè)樣板

2019年11月，《水利部辦公廳關(guān)于開(kāi)展示范河湖建設(shè)的通知》印發(fā)，在全國(guó)遴選出17個(gè)河湖開(kāi)展示范河湖建設(shè)，其中安徽省黃山市新安江屯溪段、江蘇省徐州市大沙河豐縣段、山東省臨沂市沂河3條河名列其中。

2019年年底以來(lái)委領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)赴皖蘇魯3省黃山、淮南、徐州、臨沂、棗莊等市實(shí)地調(diào)研，采取現(xiàn)場(chǎng)查看、詢問(wèn)附近群眾和參加座談會(huì)等形式，聽(tīng)取關(guān)于示范河湖建設(shè)情況介紹，了解各地示范河湖建設(shè)治理內(nèi)容、組織實(shí)施措施和方法及經(jīng)費(fèi)來(lái)源，深入調(diào)研分析示范河湖制度建設(shè)、管理機(jī)制、保護(hù)成效、經(jīng)驗(yàn)做法、問(wèn)題及難點(diǎn)等，為淮河流域幸福河湖建設(shè)進(jìn)行了有益探索。2020年淮委從幸福河湖方案編制、建設(shè)實(shí)施、中期指導(dǎo)、階段驗(yàn)收、創(chuàng)建完成全流程跟蹤指導(dǎo)3個(gè)國(guó)家級(jí)示范河湖建設(shè)，并根據(jù)水利部安排組織驗(yàn)收，總結(jié)防洪保安全、水域岸線管控、水污染治理、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水文化培育等多個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)做法，形成一批治水效果明顯、管護(hù)機(jī)制完善、可復(fù)制可推廣的典型案例，為淮河流域幸福河湖建設(shè)提供了有效借鑒參考。其中沂河作為“最美家鄉(xiāng)河”之一，建立“管護(hù)綠色動(dòng)脈，打造藍(lán)色空間，引領(lǐng)幸福未來(lái)”河湖管理模式；大沙河建立河長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、警長(zhǎng)“三長(zhǎng)協(xié)作”模式，探索全協(xié)同全覆蓋河湖管理；新安江開(kāi)創(chuàng)生態(tài)補(bǔ)償模式，推進(jìn)河長(zhǎng)制責(zé)任體系向小微水體延伸。

2.再繪美景，幸福河湖建設(shè)全面鋪開(kāi)

2021年淮委與皖蘇魯3省河長(zhǎng)辦溝通協(xié)商，共同選定16個(gè)基礎(chǔ)條件好、具有典型性的河湖開(kāi)展淮河流域幸福河湖建設(shè)，嚴(yán)格把握幸福河湖選取、方案編制審查、建設(shè)中期指導(dǎo)、組織最終驗(yàn)收等建設(shè)程序，在流域內(nèi)探索不同類型河湖的建設(shè)形式，總結(jié)并及時(shí)印發(fā)淮河流域幸福河湖建設(shè)典型經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行專題宣傳推廣；2022年全面發(fā)動(dòng)，協(xié)同鄂豫皖蘇魯5省再建27個(gè)流域幸福河湖，“十四五”期間，流域5省計(jì)劃建設(shè)幸福河湖不少于2 000個(gè)，為流域河湖管理及河湖長(zhǎng)制工作提供樣板，推動(dòng)建設(shè)更多造福人民的幸福河湖。

各地河湖自然稟賦不同，面臨問(wèn)題各異，開(kāi)展幸福河湖建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。淮委充分考慮流域河湖特性，選取的幸福河湖涵蓋了平原與山區(qū)、大河與中小河流、城市與鄉(xiāng)村、平原湖泊與采煤沉陷區(qū)湖泊等不同類型，并根據(jù)河湖自然稟賦、現(xiàn)實(shí)情況，因地制宜指導(dǎo)集生態(tài)、文化、旅游、綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為一體的生態(tài)廊道建設(shè)?；春尤虢澜鸷h城區(qū)段為大江大河骨干河流，其建設(shè)側(cè)重點(diǎn)在于實(shí)施入江水道漁民上岸工程、“兩違”“三亂”專項(xiàng)整治等措施，重塑水域岸線生態(tài)景觀，并依托水鄉(xiāng)特征深挖歷史文化特色，打造景觀小品、城市雕塑等設(shè)施。六安市金寨縣沙堰河結(jié)合山區(qū)中小河流特點(diǎn)，融合紅色歷史，通過(guò)實(shí)施農(nóng)村河道溝塘整治、濱水景觀塑造與提升、完善旅游通道、發(fā)展特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等，打造出集鄉(xiāng)村旅游、特色民宿、河濱生態(tài)、紅色文化傳承為一體的休閑區(qū)，助力鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

為規(guī)范幸福河湖建設(shè)工作，淮委指導(dǎo)和推動(dòng)各省制定了幸福河湖建設(shè)辦法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如《江蘇省幸福河湖評(píng)價(jià)辦法（試行）》《山東省省級(jí)美麗幸福示范河湖評(píng)定辦法》《河南省河長(zhǎng)制辦公室關(guān)于推進(jìn)淮河流域幸福河湖建設(shè)的通知》《安徽省幸福河湖評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等，推動(dòng)流域5省建成了京杭運(yùn)河（淮安區(qū)段）、淠河等1 000余個(gè)省市級(jí)幸福河湖。

五、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)河湖長(zhǎng)制工作再上臺(tái)階

1.堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同、部門(mén)聯(lián)動(dòng)

實(shí)踐證明，河湖管理要突出流域治水單元，堅(jiān)持河流的整體性和流域系統(tǒng)性，牢固樹(shù)立“一體化”思維和“一盤(pán)棋”思想，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理；流域管理機(jī)構(gòu)、各省水行政主管部門(mén)、屬地政府行政部門(mén)之間加強(qiáng)協(xié)作配合，切實(shí)履行好河湖治理保護(hù)各自職責(zé)，聚焦“清四亂”、幸福河湖建設(shè)等，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地開(kāi)展交流與合作，堅(jiān)持共建、共享、及時(shí)、高效，把河湖長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，統(tǒng)籌、整合各方資源，著力形成共同發(fā)展、共同進(jìn)步、及時(shí)高效的合作新模式。

2.創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)河湖長(zhǎng)制提質(zhì)增效

聚焦河湖長(zhǎng)制“有能”“有效”，積極探索先進(jìn)河湖管護(hù)理念和體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化履職能力建設(shè)、河湖管護(hù)能力與司法威懾力量，將河湖長(zhǎng)制工作列入地方重點(diǎn)目標(biāo)考核指標(biāo)體系，助推河湖長(zhǎng)制工作成員單位履職到位；建立“河湖長(zhǎng)+公檢法”“河湖長(zhǎng)+管家”等工作機(jī)制；構(gòu)造多元化管護(hù)形式，運(yùn)用市場(chǎng)化手段建立管理養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)一體化、網(wǎng)格化管理團(tuán)隊(duì)，依托互聯(lián)網(wǎng)、智慧平臺(tái)系統(tǒng)、移動(dòng)終端設(shè)備等智能化措施，賦能河湖現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，提升河湖監(jiān)管水平。

3.強(qiáng)化社會(huì)公眾參與，營(yíng)造全民治水護(hù)水氛圍

激勵(lì)多元廣泛的公眾參與方式，構(gòu)建河湖長(zhǎng)制共治局面，通過(guò)招募“民間河長(zhǎng)”“志愿服務(wù)隊(duì)”、設(shè)置“企業(yè)河長(zhǎng)”“鄉(xiāng)賢河長(zhǎng)”等，拓寬公眾參與渠道；建設(shè)一批河長(zhǎng)制主題公園、水文化教育基地等，促進(jìn)水情教育與水文化建設(shè)；開(kāi)展全方位、立體化、多渠道宣傳工作，發(fā)動(dòng)群眾以“主人翁”身份參與河湖長(zhǎng)制工作，感受河湖治理成效，以“河長(zhǎng)治”帶動(dòng)“群眾治”，引導(dǎo)建立人水和諧的生產(chǎn)生活方式。

4.建設(shè)幸福河湖，助力流域區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

通過(guò)以點(diǎn)帶面、以條段帶動(dòng)流域，構(gòu)筑連線成網(wǎng)的全流域、全區(qū)域幸福河湖；充分利用地方政府專項(xiàng)債券、吸引社會(huì)資本等措施彌補(bǔ)幸福河湖建設(shè)財(cái)政資金不足問(wèn)題，加快謀劃一批生態(tài)環(huán)境修復(fù)、水環(huán)境提升項(xiàng)目；依托幸福河湖建設(shè)，挖掘河湖生態(tài)價(jià)值，助力河湖生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)；打造文旅休閑區(qū)，發(fā)展特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等，拓寬居民增收途徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)振興，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐?！?/p>