石家莊解放初期機構編制工作在城市政權建設中的歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實啟示

●石家莊市委編辦

1947年11月12日，中國共產(chǎn)黨領導下的人民解放軍一舉攻克了華北重鎮(zhèn)——石家莊（解放前稱石門）。作為“開國第一城”，解放初期的石家莊市委圍繞城市如何管理、政權組織形式如何搭建、人民政府如何運作、基層民主如何建設等，對黨在城市政權建設中的機構編制工作進行了探索和實踐，搭建了城市人民政權雛形。石家莊解放初期（1947年11月—1949年10月）對機構編制工作的探索實踐，對于做好新時代機構編制工作，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重大意義。

一、石家莊解放初期在城市政權建設中機構編制工作的歷史回顧

石家莊解放后，立即著手加強城市政權建設，通過設置機構并明確其職能、建立群團組織和完善職能體系等一系列有效措施，全面有序開展城市政權建設中的機構編制工作。

（一）構建城市建設政權體系，確立黨的城市執(zhí)政途徑

石家莊解放戰(zhàn)役打響前，晉察冀中央局任命了市委主要成員，并確定市委、市政府直屬晉察冀中央局、晉察冀邊區(qū)行政委員會領導。解放后，市委、市政府立即進行了機構組建工作。一是對城市進行更名，宣布“石門市”改為“石家莊市”，在事實與形式上結束了“石門”舊歷史，重啟石家莊新篇章。二是對舊的行政區(qū)劃和管理體制進行了調(diào)整，建立了黨政合一的區(qū)委、區(qū)政府。三是探索建立了街黨支部和街人民政府，每街設正副街長各1人，秘書，戶籍兼治安1人，其他1人。四是不斷完善市委市政府工作機構。解放初期，市委設有秘書處、組織部、宣傳部、社會部等工作機構；市政府屬于臨時政府性質(zhì)。到1949年8月，經(jīng)石家莊首屆人民代表大會通過，市政府設秘書處、民政局、教育局、財政局、稅務局、工業(yè)局、商業(yè)局、建設局、衛(wèi)生局、勞動局、公安局、人民法院12個工作機構，比較完備地建立了適應當時政權建設的組織架構。特別是市、區(qū)、街三級黨政機構的建立，較早形成了上下貫通、層層遞進的城市治理體系，打通了城市政權推行政策的組織通道。

（二）組建城市政權中的群團組織，發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風

解放初期，石家莊便著手建立工人、青年、婦女等群眾組織，并籌備召開了工、青、婦首屆代表大會。一是建立市總工會。解放后，市委立即成立了工會組織，召開了首屆職工代表大會，選舉產(chǎn)生了石家莊市總工會第一屆執(zhí)行委員會，設立了常務委員會和內(nèi)設工作機構，為促進全市的工農(nóng)商業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。二是成立青年團組織。19 48年6月，市委作出《關于開展青年工作的指示》，開啟了建立團組織的探索。首先在市立師范學校正式舉行建團（時稱毛澤東青年團）儀式，隨后建立中國新民主主義青年團，并召開中國新民主主義青年團石家莊市首屆代表大會，選舉產(chǎn)生中國新民主主義青年團石家莊市第一屆委員會。設組織部、宣傳部、青工部、學生部和秘書室等工作機構，發(fā)揮了黨的助手和后備軍的作用。三是組建婦女聯(lián)合會。1948年5月，成立了婦女工作委員會，1949年2月16日至21日，召開了第一屆婦女代表大會，選舉產(chǎn)生石家莊市民主婦女聯(lián)合會執(zhí)行委員會，內(nèi)設7個工作機構，組織婦女打破封建禮教的束縛，成為建設人民城市的重要力量。

（三）明確城市政權建設的主要任務，不斷完善黨政機構的職能體系

市委、市政府從科學確定職能任務入手，一步步學會建設城市、管理城市，使人民政權不斷得到鞏固。一是確定市委、市政府主要任務。1947年11月，市委舉行第一次會議，確定當前首要的工作是“發(fā)動群眾、宣傳黨的方針、政策，穩(wěn)定社會秩序，整頓干部并迅速派出工作組，建立各級黨政組織?！钡捎跈C械照搬農(nóng)村政權建設的工作方法和大量敵特暗中破壞，致使出現(xiàn)了社會秩序混亂等現(xiàn)象。在中央工委的正確指導下，立即采取“取消貧民會、糾察隊，著手考慮建立區(qū)、街黨政機構和各行業(yè)工會組織”“立即停止群眾清算斗爭”等措施，及時糾正了失誤。二是明確了區(qū)、街政府主要職能。明確了區(qū)政府的七項職能，同時對街政府的工作職責也進行了詳細規(guī)定，特別是既明確了區(qū)、街政府“安排市民就業(yè)；社會救濟”等要做的工作，也規(guī)定了“區(qū)無逮捕人犯，查封沒收財產(chǎn)之權”等不能做的事項，使政權建設走上了規(guī)范有序、有章可循的軌道。三是規(guī)范了市政府工作機構的主要職責。1949年8月，首屆人民代表大會討論通過了《石家莊市人民政府暫行組織條例》，對市人民政府部門的職責進行了規(guī)范，劃定了政府工作部門的職責邊界，形成比較完備的城市政權機構職能體系。

（四）探索實行人民代表大會制度，確定城市政權的性質(zhì)和組建模式

1948年1月，毛澤東在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中提出了關于民主建政的初步設想。按照黨的民主理念和建政方針，于1949年7月21日至8月9日召開了首屆人民代表大會，選出25名政府委員，組成首屆石家莊市人民政府委員會，建立了具有人民民主性質(zhì)的民主聯(lián)合政府，標志著黨領導下的第一個新民主主義城市人民政權的誕生。特別是大會審議通過的《石家莊市人民政府暫行組織條例》，對市政府委員會、工作部門的數(shù)額，各部門主要職責、人員編制，稅務等業(yè)務垂直部門的管理體制，以及增設機構的基本程序等進行了全面規(guī)范，在推進機構編制法定化、規(guī)范化管理上邁出了重要一步。

二、石家莊解放初期政權建設中機構編制工作的歷史意義

在黨的統(tǒng)一領導下，石家莊解放初期的機構編制工作，在鞏固和加強城市政權建設中發(fā)揮了積極作用，也在各解放區(qū)城市政權建設乃至新中國政權建設偉大實踐中，取得了不可磨滅的歷史功績。

（一）為黨實現(xiàn)從農(nóng)村向城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移提供了體制經(jīng)驗，是新中國政權建設的“試驗田”

黨的七屆二中全會上，毛澤東指出，從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領導鄉(xiāng)村的時期。石家莊這一時期政權建設中的機構編制工作，為黨的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折提供了政權基礎、組織基礎和管理體制的實踐經(jīng)驗，成為新中國政權建設的“試驗田”。特別是成功召開首屆人民代表大會，選舉產(chǎn)生的首個城市民主聯(lián)合政府，開啟了中國共產(chǎn)黨領導的城市人民民主政權建設的先河，將黨關于人民代表大會制度的偉大構想付諸實踐。同時，黨中央在石家莊開展了一系列創(chuàng)造性的工作，形成了極具指導性和建設性的工作經(jīng)驗。比如，市、區(qū)、街、閭、組“實三級加虛兩級”城市管理模式，為我國社會治理體系建設積累了實踐經(jīng)驗，是城市基層網(wǎng)格化管理的前身。作為全國最早建立的城市公安系統(tǒng)，“市設局、區(qū)設分局、下設派出所”的管理體制沿用至今，為全國公安系統(tǒng)做出了體制探索。

（二）為黨中央移駐西柏坡創(chuàng)造穩(wěn)定的社會條件提供了堅強保障，是拱衛(wèi)黨中央安全的“護城河”

解放初期，石家莊立足保障城市安全這一首要問題，注重加大重點領域機構編制保障，特別是黨中央移駐西柏坡后，緊緊圍繞保衛(wèi)黨中央安全這一重要任務，為全市公安系統(tǒng)（含各區(qū)公安分局，派出所及警察大隊）配備編制1012名，占總編制的31%。為加強中央機關外圍安保工作，市公安局迅速整合成立了偵察科。同時成立了以職偵與刑偵、內(nèi)線與外線、公開與秘密、專業(yè)機關與廣大群眾相結合的偵破組織，對敵特的破壞及時給予嚴厲鎮(zhèn)壓，先后破獲了數(shù)十起重大案件，有力保障了黨中央安全。

（三）為黨后續(xù)接管大城市創(chuàng)造了可復制的工作樣板，是黨城市接管工作的“模范生”

黨中央十分重視石家莊城市工作的示范意義。石家莊解放前夕，朱德就指示，石家莊是我們占領的第一個大城市，要做出榜樣。1948年2月，劉少奇起草《關于收復石家莊的城市工作經(jīng)驗》，發(fā)至有關地區(qū)和部分領導同志并報黨中央。黨中央向全黨發(fā)出指示，“像石家莊這樣重要的經(jīng)驗”“必須引起全黨注意”。在解放濟南前，中共華東局組織參加接管人員學習了石家莊經(jīng)驗；解放后又邀請去濟南介紹城市工作經(jīng)驗。接管北平前夕，葉劍英專程來石留宿3天，學習石家莊開展城市工作的經(jīng)驗。剛剛解放的蚌埠市政府請求函寄“有關市政工作、改革建設之各種法令律則制度經(jīng)驗等文獻”，以供參考學習。上述史實充分說明，石家莊解放初期的城市政權建設工作，具有前瞻性、代表性和先進性，為黨接管濟南、北平、上海等大城市提供了可復制的成熟經(jīng)驗，加快了建立全國人民民主專政的步伐，是這一時期當之無愧的城市工作樣板之一。

（四）為黨輸送了大批具有城市管理經(jīng)驗的高級人才，是黨培養(yǎng)城市工作人才的“大學?！?/h3>

一大批黨員干部通過參與石家莊城市政權建設實踐，獲得了寶貴的工作經(jīng)驗。隨著干部的“南下”“北上”，將這一時期石家莊經(jīng)驗帶到了全國，有力推動了新中國的政權建設。其中，首任市長柯慶施，后擔任南京市委書記、上海市市長、國務院副總理等職務；曾任石家莊敵偽物資管理委員會主任的黃敬，后赴天津出任第一任市長；曾任石家莊市委書記兼市長的劉秀峰，后任國務院建筑工程部部長等職務。歸綏（呼和浩特）市解放后的領導班子是在石家莊組成的，由時任石家莊的多名領導干部直接調(diào)任歸綏市委書記、法院院長、公安局局長等職。僅1949年下半年，從石家莊調(diào)出到各地的干部就有401名，其中縣級86人、區(qū)級103人。這些干部所掌握的石家莊接收和管理城市的經(jīng)驗，在全國剛剛解放的城市中發(fā)揮著積極的引領作用。

三、對推動新時代機構編制工作高質(zhì)量發(fā)展的啟示

回顧石家莊解放初期城市政權建設中的機構編制工作紅色歷史，對傳承紅色基因，賡續(xù)紅色血脈，推動新時代機構編制工作高質(zhì)量發(fā)展有深遠的指導意義。

（一）堅持政治站位，始終把加強黨的領導貫穿到機構編制工作各方面全過程

石家莊解放初期的機構編制工作始終在黨的領導下開展。解放前夕，中央工委、晉察冀中央局就著手謀劃接管后的政權建設工作，提前任命市委主要成員。解放后，又及時研究和解決接管中面臨的重大問題，短短的1個月，劉少奇、朱德等人先后到石家莊指導工作。特別是在關鍵時刻，中央工委及時糾正石家莊解放初期城市政權建設工作中的錯誤，發(fā)揮了領航掌舵的決定性作用。這啟示我們，堅持黨的領導是推動機構編制工作高質(zhì)量發(fā)展的根本保證。要始終堅持黨管機構編制的根本原則，堅定不移把加強黨的領導貫穿到機構編制工作的各方面和全過程，緊緊圍繞黨的機關、政治機關定位，嚴格執(zhí)行歸口管理的各項要求，確保各項工作運轉(zhuǎn)高效、銜接順暢。

（二）堅持人民至上，始終把黨的群眾路線貫穿機構編制工作始終

石家莊解放初期的機構編制工作，緊緊圍繞實現(xiàn)、維護和保障人民群眾利益而展開，較早地建立了黨和人民群眾密切聯(lián)系的群團機構，在職能和編制配備上向教育、衛(wèi)生等民生領域重點傾斜。據(jù)統(tǒng)計，1948年底，教育系統(tǒng)配置編制1050人，占總編制的32%，到1949年7月，市區(qū)共有小學71所；在公共衛(wèi)生領域，創(chuàng)設了傳染病院，健全了市立醫(yī)院，在保障民生方面發(fā)揮了重要作用。這啟示我們，做好新時代機構編制工作，就要始終堅持以人民為中心的工作導向，深入研究分析現(xiàn)階段基層社會治理、重點民生領域背后的管理體制機制問題，著力破解影響人民群眾切身利益的難題，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成果全民共享，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，提供體制機制保障，切實扎穩(wěn)筑牢黨的執(zhí)政根基。

（三）堅持優(yōu)化協(xié)同高效，在不斷提高機構編制的使用效益上下功夫

石家莊解放初期，市委、市政府各部門僅配備少則幾名多則十幾名干部，且這些干部都是從其他各分區(qū)抽調(diào)而來。憑借精干高效的組織，各級黨政機構同頻共振，在短短幾個月的時間內(nèi)，便恢復了城市的基本秩序，充分體現(xiàn)了黨的領導體系、執(zhí)政體系協(xié)同高效的顯著特點。這啟示我們，面對新形勢新要求，要在工作中始終堅持“優(yōu)化協(xié)同高效”這一重要原則，持續(xù)健全系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨政機構職能體系。要始終堅持“瘦身”和“健身”相結合，將有限的機構編制資源用在服務黨的中心工作這一“刀刃”上，嚴格把機構編制規(guī)?？刂圃诤侠怼⒖沙掷m(xù)的范圍內(nèi)。要創(chuàng)新機構編制工作方式方法，統(tǒng)籌優(yōu)化各類編制資源配置，發(fā)揮機構編制資源最大效益。

（四）堅持法治思維，著力提升機構編制工作法治化、規(guī)范化水平

石家莊解放初期的機構編制工作始終堅持制度化、法定化方向。出臺《石家莊市人民政府組織條例》等一系列政策文件，通過印發(fā)通知、發(fā)布政令等多種形式，對機構編制工作進行剛性約束，在規(guī)范黨政機構設置和職能配置等方面發(fā)揮了重要保障作用。這啟示我們，推進機構編制法定化是貫徹習近平法治思想的內(nèi)在要求，必須以《中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例》為統(tǒng)領，加強頂層設計與制度供給，逐步完善機構編制配套法規(guī)制度。要狠抓制度執(zhí)行，把機構編制制度執(zhí)行情況納入黨政領導班子考核、巡視巡察、經(jīng)濟責任審計等監(jiān)督范圍，加大對違紀違法行為的查處力度，預防機構編制違紀違法問題的發(fā)生，強化機構編制法規(guī)制度剛性約束。