提高首都基層普法精準(zhǔn)性和實(shí)效性的調(diào)研思考

姚 蘋［中共北京市東城區(qū)委黨校（行政學(xué)院）副教授］

全民普法是全面依法治國的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，提升普法精準(zhǔn)性、實(shí)效性是提高普法宣傳實(shí)效的題中應(yīng)有之義。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要深入開展法治宣傳教育，有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，推進(jìn)法治中國建設(shè)。普法工作要緊跟時(shí)代，進(jìn)一步在普法的針對(duì)性和實(shí)效性上“下功夫”，落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，強(qiáng)化“誰執(zhí)法誰普法”“誰服務(wù)誰普法”“誰主管誰普法”，特別是要抓住關(guān)鍵少數(shù)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部“頭雁”作用，要持續(xù)加強(qiáng)青少年法治宣傳教育，通過多種方式，不斷提升全體公民的法治意識(shí)和法治素養(yǎng)，使法治成為社會(huì)共識(shí)和基本準(zhǔn)則。《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》中提出，要以提高普法針對(duì)性和實(shí)效性為普法工作著力點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)把普法融入立法、執(zhí)法、司法和法律服務(wù)過程，加大以案普法力度；要充分運(yùn)用社會(huì)力量開展公益普法；要充分運(yùn)用新技術(shù)新媒體開展精準(zhǔn)普法，注重運(yùn)用新技術(shù)分析各類人群不同的法治需求，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀自媒體制作普法作品的引導(dǎo)，建設(shè)融“報(bào)、網(wǎng)、端、微、屏”于一體的全媒體法治傳播體系。在此，為適應(yīng)人民群眾對(duì)法治的需求從“有沒有”向“好不好”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)法治需求與普法供給之間的動(dòng)態(tài)平衡，以不斷增長(zhǎng)的人民群眾法治需求為導(dǎo)向，持續(xù)優(yōu)化普法工作，對(duì)不同群體的法治需求進(jìn)行分析分類，進(jìn)一步提升普法的針對(duì)性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性。

筆者曾參與北京區(qū)級(jí)政府制定“八五”普法規(guī)劃，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“七五”普法效果雖然顯著，但也存在一些深層次矛盾和問題。近年來，法律培訓(xùn)力度亟需加強(qiáng)，黨校作為干部教育培訓(xùn)的主陣地，法律課程在黨校主體班課程設(shè)置中比重不高。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)在一個(gè)月的主體班中，設(shè)置有3至4講法律課程，但在一周的進(jìn)修班中，很少設(shè)置法律課程。立足北京法治中國首善之區(qū)建設(shè)，回顧和總結(jié)“七五”普法經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)“八五”普法工作更加優(yōu)化和精細(xì)化，要持續(xù)提高普法工作的精準(zhǔn)性和實(shí)效性，大力培樹民眾的法治信仰和法治認(rèn)同，使其真正成為法治北京建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

一、將普法嵌入法治建設(shè)之中是推進(jìn)法治工作的必然趨勢(shì)

嵌入理論是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的核心觀點(diǎn)之一，筆者認(rèn)為，普法不是單一純粹、孤立封閉的工作，而是受到社會(huì)大環(huán)境的影響，需要嵌入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五大建設(shè)中去。普法既要遵循宣傳和傳播的一般規(guī)律，又要遵循社會(huì)變遷和人類認(rèn)知發(fā)展的規(guī)律。普法作為一個(gè)子系統(tǒng)，需要在“嵌入—融入”進(jìn)程中，基于外部環(huán)境，發(fā)展轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與社會(huì)其他子系統(tǒng)的良性互動(dòng)。

進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，普法工作的目標(biāo)是提高全民族法治素質(zhì)和道德素質(zhì)。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的要求。2021年8月，北京市出臺(tái)了《關(guān)于在全市開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》，所屬16個(gè)轄區(qū)隨后制定出臺(tái)各區(qū)的“八五”普法規(guī)劃，謀劃和布局未來5年的法治宣傳教育工作。

（一）用系統(tǒng)思維看待普法的功能和價(jià)值

“全面依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是一個(gè)有機(jī)整體，關(guān)鍵在于黨要堅(jiān)持依法執(zhí)政、各級(jí)政府要堅(jiān)持依法行政。法治國家、法治政府、法治社會(huì)相輔相成，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的重點(diǎn)，法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)”①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。。普法工作從字面上講，是宣傳和普及層面的工作，普法的深層次價(jià)值在于厚植法治的社會(huì)土壤和思想根基，持續(xù)提升全體公民的法治意識(shí)和法治素養(yǎng)，是一個(gè)潛移默化的長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程。北京市重視做好普法的組織保障工作，各區(qū)都成立了區(qū)委全面依法治區(qū)委員會(huì)守法普法協(xié)調(diào)小組，充分發(fā)揮工作小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，有效運(yùn)用重要事項(xiàng)會(huì)議審議、督促落實(shí)、調(diào)查研究、聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制，保證普法工作落實(shí)到位。區(qū)級(jí)層面的全面依法治區(qū)委員會(huì)守法普法協(xié)調(diào)小組的成員是各普法責(zé)任單位的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，并作為第一責(zé)任人承擔(dān)普法責(zé)任。

（二）推動(dòng)普法宣傳與法治文化建設(shè)深度融合

“八五”普法的目標(biāo)是：在微觀層面上提升公民法治素養(yǎng)，在中觀層面上提高社會(huì)治理法治化水平，在宏觀層面上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中強(qiáng)調(diào)，加大全民普法力度，在針對(duì)性和實(shí)效性上下功夫，落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，加強(qiáng)“以案普法”“以案釋法”，發(fā)揮典型案例引領(lǐng)法治風(fēng)尚、塑造社會(huì)主義核心價(jià)值觀的積極作用，不斷提升全體公民法治意識(shí)和法治素養(yǎng)。黨委宣傳、網(wǎng)信、法院、檢察院、教育、財(cái)政、文化和旅游等部門要發(fā)揮職能作用，積極推進(jìn)法治文化建設(shè)。各部門按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”，大力加強(qiáng)本部門、本行業(yè)、本系統(tǒng)的法治文化建設(shè)?！兑庖姟芳?xì)化了各部門普法責(zé)任，明確了執(zhí)法機(jī)關(guān)、黨委等主管部門的普法職責(zé)。

（三）把普法融入立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等法治建設(shè)的全過程和各環(huán)節(jié)

把普法實(shí)時(shí)融入立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等，意味著普法并不是一項(xiàng)“孤軍作戰(zhàn)”的工作，而是一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程。一方面，要把普法和立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)、司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)、律師等法律服務(wù)工作者的法律服務(wù)整體聯(lián)動(dòng)結(jié)合在一起。比如，人大開門立法、設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)、網(wǎng)上直播執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)和司法審判現(xiàn)場(chǎng)、生效法律文書在線查詢、失信聯(lián)合懲戒名單公示等，都屬于將“紙面上的法律”變成“現(xiàn)實(shí)中的法律”的普法宣傳。公眾在一個(gè)個(gè)具體生動(dòng)的案例中，能夠形象地感受到什么可以做？什么不能做？從而逐步樹立規(guī)則意識(shí)，明確行為界限。另一方面，現(xiàn)實(shí)中存在的“司法不公”現(xiàn)象，導(dǎo)致司法公信力受損，降低了社會(huì)公眾對(duì)于法治的信賴。司法機(jī)關(guān)在普法工作中的著力點(diǎn)和重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)是在司法裁判中樹立行為規(guī)則，并教育引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚的形成。

（四）構(gòu)建全覆蓋、網(wǎng)格化的大普法工作格局

健全完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督、政協(xié)支持、部門各負(fù)其責(zé)、社會(huì)廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育體制，逐步形成大普法工作格局。各部門形成合力，實(shí)行聯(lián)合普法機(jī)制，擴(kuò)大法治宣傳教育覆蓋面、影響力。在建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體中，公民個(gè)體既是目的，又是手段；社會(huì)公眾既是普法的客體，又是普法的主體。普法責(zé)任單位應(yīng)避免“大水漫灌”式的普法宣傳，應(yīng)該通過提升人民群眾在普法中的參與度、體驗(yàn)感，真正激發(fā)社會(huì)公眾在法治宣傳中的主動(dòng)性、積極性，提高人們對(duì)法治宣傳教育的接受度和認(rèn)同感。

二、基層普法工作面臨的矛盾和問題

在“八五”普法期間，在社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步變化和調(diào)整的背景下，人們對(duì)于公平、正義、民主、法治的需求越來越高。目前，普法工作表面化、碎片化，普法內(nèi)容寬泛化、政治化，普法考核重形式、輕效果等問題，使得當(dāng)前的普法工作不能完全滿足推進(jìn)全面依法治國的需要，具體反映在以下六個(gè)方面。

（一）抓重點(diǎn)普法與全面普法的矛盾

縱觀歷次全國普法規(guī)劃，普法重點(diǎn)對(duì)象呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，目的是以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)向“一切有接受教育能力的公民”的普法，實(shí)行公民終身法治教育。法治宣傳抓住“國家工作人員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員、村居民”等重點(diǎn)對(duì)象，進(jìn)行分層、分類培訓(xùn)。“八五”普法新增加了“村居民”作為普法重點(diǎn)，開展民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)，這也是鄉(xiāng)村振興背景下深入推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的客觀需要。根據(jù)2021年5月第七次全國人口普查統(tǒng)計(jì)，2020年，全國人戶分離達(dá)到4.93億人，約占總?cè)丝诘?5%，其中，流動(dòng)人口3.76億人，十年間增長(zhǎng)了將近70%。②國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國人口普查公報(bào)（第七號(hào)） 》，訪問網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818826.html。北京市常住人口有21893095人，0至14歲的人口占11.84%，15至59歲的人口占68.53%，60歲以上的人口占19.63%。③國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國人口普查公報(bào)（第五號(hào)） 》，訪問網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818824.html。在受教育方面，北京每10萬人中擁有大學(xué)教育的人數(shù)全國居首，達(dá)到41980人。④國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國人口普查公報(bào)（第六號(hào)） 》，訪問網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818825.html。北京作為超大城市，伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，“八五”普法期間常住流動(dòng)人口的比例構(gòu)成也發(fā)生了顯著變化。北京市“八五”普法工作延續(xù)了“七五”普法的經(jīng)驗(yàn)做法，將國家工作人員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員、村居民等列為重點(diǎn)普法人群，但是沒有把外來務(wù)工人員作為普法重點(diǎn)。外來務(wù)工人員作為城市的常住人口，離開原來的鄉(xiāng)村，不受鄉(xiāng)規(guī)民約的束縛，但尚未完全融入城市，接受城市社會(huì)規(guī)范體系的約束，因此原戶籍所在地和常住地都沒有把其作為普法重點(diǎn)?！鞍宋濉逼辗ㄆ陂g，應(yīng)該堅(jiān)持普法全覆蓋、無死角的原則，適時(shí)調(diào)整普法重點(diǎn)人群對(duì)象，將外來務(wù)工人員納入首都普法重點(diǎn)人群對(duì)象。比如，在外來務(wù)工人員比較集中的建筑行業(yè)、餐飲行業(yè)、快遞行業(yè)、網(wǎng)約車行業(yè)開展“短、平、快”的實(shí)用性強(qiáng)、易于接受的法治宣傳教育。

（二）推進(jìn)基層社會(huì)治理中改革的超前性與法治意識(shí)滯后的矛盾

在深化城鄉(xiāng)基層依法治理方面，把市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為切入點(diǎn)，才能構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系。目前，北京市人大常委會(huì)通過了《北京市街道辦事處條例》《北京市接訴即辦工作條例》，原來由北京市、區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)正式下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，共涉及相關(guān)職權(quán)431項(xiàng)，其中，涉及城管執(zhí)法部門393項(xiàng)，與生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、衛(wèi)生健康及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門有關(guān)的共38項(xiàng)⑤《北京：431項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)下放至街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)》，訪問網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/02/content_5523556.htm。。雖然在北京的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛牌成立了綜合行政執(zhí)法隊(duì)，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否接得住、管得好，仍有待在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)。另外，在實(shí)施新修訂的《行政處罰法》的過程中，有些行政執(zhí)法部門存在“管理就是收費(fèi)、執(zhí)法就是處罰”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，存在“一刀切”執(zhí)法，基層執(zhí)法既要有力度，也要有溫度，不能是冰冷的；在某些領(lǐng)域和行業(yè)，仍存在執(zhí)法不作為，法外用權(quán)、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。

把法治宣傳教育融入系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等方面，推動(dòng)公民法治觀念逐步養(yǎng)成，培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)和契約精神，讓依法工作和生活成為一種習(xí)慣。當(dāng)人們普遍接受現(xiàn)代法治理念，遇到矛盾和糾紛能夠理性尋求法治方式和通過法治途徑來解決，社會(huì)治理會(huì)進(jìn)一步得到優(yōu)化。通過法治宣傳引導(dǎo)群眾依法合理表達(dá)訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）培育法治文化有形載體與無形載體的矛盾

《意見》明確，社會(huì)主義法治文化建設(shè)日常工作由司法行政部門具體負(fù)責(zé)?！兑庖姟分赋?，將法治文化作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，作為法治示范創(chuàng)建、精神文明創(chuàng)建、平安中國創(chuàng)建等創(chuàng)建指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。法治環(huán)境、法治文化、法治氛圍基本上屬于同一范疇，如何將法治文化作為可以量化的指標(biāo)？是以有形的法治文化建設(shè)基地?cái)?shù)量還是以創(chuàng)建質(zhì)量作為考核的重要指標(biāo)？如何分層次建設(shè)一批具有地域特色的法治文化建設(shè)示范點(diǎn)或者示范基地？

當(dāng)下，鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的背景下，出現(xiàn)了村莊空心化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村青壯年勞動(dòng)力人口向城市聚集，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量留守老人和兒童。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，人們的思想觀念也逐步發(fā)生了變化，對(duì)于社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣的認(rèn)同度降低，鄉(xiāng)土意識(shí)逐漸弱化。如何在鄉(xiāng)村推動(dòng)法治文化與鄉(xiāng)土文化深度融合，是值得我們思考的問題。按照《北京市加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020—2022年）》，2020年北京市民主法治示范村覆蓋率達(dá)到15%，2021年達(dá)到20%，2022年達(dá)到30%，建立起民主法治示范村動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村法治文化陣地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一村一法治文化陣地”，通過法治文化陣地建設(shè)推動(dòng)助力法治文化建設(shè)。

（四）普法不均衡與普法飽和的矛盾

長(zhǎng)期存在的“大水漫灌”式的普法，投入了大量的人力、物力、財(cái)力，資源投入大，但普法效果是否能夠明顯提升有待考量。因此，應(yīng)當(dāng)尊重普法的客觀規(guī)律，完善普法工作，提升普法針對(duì)性、實(shí)效性。普法飽和度是指在定量的人力、物力、財(cái)力投入之下，即使再增加投入，普法效果提升仍然有限。按照“八五”普法工作要求，各級(jí)政府要根據(jù)實(shí)際工作需要確定法治宣傳教育經(jīng)費(fèi)并納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立健全工作經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。各部門各單位要安排普法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保?？顚Ｓ?，開展“精準(zhǔn)滴灌”式普法。

普法不均衡是指在某些領(lǐng)域、某些行業(yè)、某些地區(qū)普法供給過剩和普法供給不足同時(shí)并存。例如，在首都功能核心區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)，普法呈現(xiàn)出不均衡態(tài)勢(shì)，資源投入、人員隊(duì)伍建設(shè)等存在差距。以北京市通州區(qū)馬駒鎮(zhèn)為例，馬駒鎮(zhèn)面積為82平方公里。截至2019年10月，下轄共8個(gè)社區(qū)，45個(gè)村。因鄰近亦莊工業(yè)園區(qū)，流動(dòng)人口數(shù)量多、密度大，目前的普法力量難以滿足現(xiàn)實(shí)的普法需求，人員缺口大。有些偏僻鄉(xiāng)村，村民的法治素養(yǎng)不高、法治意識(shí)薄弱。在為鄉(xiāng)村群眾提供法律援助服務(wù)的同時(shí)應(yīng)立足實(shí)際，有針對(duì)性開展普法宣傳。

（五）普法內(nèi)容是側(cè)重法律條文還是法治理論的矛盾

“八五”普法規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，實(shí)行公民終身法治教育制度，把法治教育納入干部教育體系、國民教育體系、社會(huì)教育體系。在普法過程中，是重點(diǎn)普及法律法規(guī)條文還是普及法治理論，主要取決于普法對(duì)象的受教育程度?！稇椃ā肥菤v次普法的重點(diǎn)。以義務(wù)教育階段為例，涉及青少年普法的初二《道德與法治》教材側(cè)重普及法治理論，學(xué)生對(duì)于抽象的法治理論不甚理解，只能死記硬背，反而不如直接普及《憲法》第二章“公民的權(quán)利和義務(wù)”法條，效果更好。在民法典宣傳普及過程中，應(yīng)當(dāng)突出民法典重點(diǎn)條款普及率，民法典體量大，編章結(jié)構(gòu)復(fù)雜，法條數(shù)量多達(dá)1260條，可以結(jié)合普法對(duì)象的關(guān)注點(diǎn)和實(shí)際需求，選擇重點(diǎn)法條進(jìn)行宣講。

針對(duì)成年人群體，比如，國家機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)管理人員，可以在繼續(xù)教育階段將法治理論作為普法的側(cè)重點(diǎn)。法治觀念的培養(yǎng)，對(duì)于個(gè)體而言，是一個(gè)循序漸進(jìn)的自我成長(zhǎng)過程，從法律層面，不斷擴(kuò)充法律知識(shí)儲(chǔ)備，提升法律素養(yǎng)，樹立法治信仰，從而自覺以法律為準(zhǔn)繩，辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法。

（六）普法的價(jià)值導(dǎo)向是形式法治理念還是實(shí)質(zhì)法治理念的矛盾

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，普法內(nèi)容呈現(xiàn)逐步細(xì)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，具有由制度普及、理論普及向理念普及、文化普及過渡的特點(diǎn)。在開展普法的過程中，對(duì)于許多法律問題只是浮于表面的理解和解讀，沒有深入進(jìn)行說理釋法，致使法治宣傳教育難以達(dá)到理想效果?！胺ㄖ巍币殉蔀樯鐣?huì)主義核心價(jià)值觀之一，但對(duì)于“法治是什么？法治的精神是什么？如何實(shí)現(xiàn)真正的法治？”等一系列問題，公眾的認(rèn)知還不夠深入。憲法法律至上、法律面前人人平等、限制和約束公權(quán)力、保障人權(quán)、重視穩(wěn)定性、可預(yù)期甚于重視變動(dòng)性和靈活性等是屬于主流的實(shí)質(zhì)法治理念。在實(shí)踐中，有的地方重視形式法治，忽視實(shí)質(zhì)法治，普法浮于形式。從長(zhǎng)期來看，應(yīng)培養(yǎng)實(shí)質(zhì)法治理念，真正培樹民眾的法治信仰。

三、提高基層普法工作精準(zhǔn)性和實(shí)效性的思考

建議北京市出臺(tái)《北京市法治宣傳教育條例》，通過有針對(duì)性地進(jìn)行“小切口”立法，使得普法工作有法可依、依法開展。在“八五”普法期間，建議主要從以下四個(gè)方面提高首都基層普法的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。

（一）適應(yīng)新媒體、自媒體時(shí)代，運(yùn)用新平臺(tái)創(chuàng)新基層普法的形式和內(nèi)容

當(dāng)下，普法不能僅僅局限于在墻上刷標(biāo)語、貼宣傳畫這些傳統(tǒng)形式。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)給普法工作帶來了巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，截至2021年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.32億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)73.0%，網(wǎng)民使用手機(jī)上網(wǎng)的比例達(dá)99.7%，人均每周上網(wǎng)時(shí)長(zhǎng)達(dá)到28.5個(gè)小時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)深度融入人們?nèi)粘Ｉ?。⑥《CNNIC發(fā)布第49次〈中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告〉》，訪問網(wǎng)址：https://www.chinanews.com.cn/gn/2022/02-25/9686153.shtml。要充分利用當(dāng)前媒體發(fā)展態(tài)勢(shì)，把普法宣傳主陣地轉(zhuǎn)移至線上，在運(yùn)用傳統(tǒng)方式開展普法宣傳的同時(shí)，線上線下相結(jié)合，優(yōu)化普法宣傳方式，提升普法宣傳實(shí)效。

在自媒體、短視頻時(shí)代，人人都有麥克風(fēng)，人人都可以成為主播。受眾接收信息的主流渠道，不再是“被接收式”“被推送式”，而是“主動(dòng)點(diǎn)播式”“主動(dòng)上傳式”。受眾不再僅僅是法治宣傳、意識(shí)形態(tài)宣傳的客體，而是可以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。結(jié)合當(dāng)下社會(huì)熱點(diǎn)問題，普法部門應(yīng)當(dāng)適應(yīng)時(shí)代的變遷，以貼近群眾生活的方式，在網(wǎng)絡(luò)陣地上發(fā)出正能量的聲音，持續(xù)引導(dǎo)社會(huì)輿論，對(duì)不當(dāng)或偏激的言論進(jìn)行糾正。

北京市司法部門與首都高校、科研機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所合作，吸納有號(hào)召力的社會(huì)力量、有識(shí)之士走出“象牙塔”，做“接地氣”的公益普法工作，適時(shí)推出越來越多的普法“網(wǎng)紅”。比如，中國政法大學(xué)教授羅翔，在B站、抖音、快手等有數(shù)千萬人關(guān)注，民眾認(rèn)可度高，視頻內(nèi)容取得了較好的普法效果。另外，農(nóng)村的普法方式和城市應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，普法時(shí)應(yīng)選取更貼近農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的案例“以案釋法”。結(jié)合“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)（指的是文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”），大張旗鼓地開展法治下鄉(xiāng)，將抽象的法律法條變?yōu)槔习傩找子诶斫獾陌咐适?。樹立?wù)求實(shí)效的普法觀念，把社會(huì)效益放在首位，不斷地推出優(yōu)秀的法治文藝作品，寓教于樂，進(jìn)一步擴(kuò)大普法受眾面，增強(qiáng)影響力。

（二）探索形成按需設(shè)置、動(dòng)態(tài)調(diào)整、覆蓋全面的普法項(xiàng)目管理機(jī)制

進(jìn)入新時(shí)代，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)于民主、法治、公平、正義等方面需求為普法導(dǎo)向，應(yīng)更加注重“按需普法”，避免“作秀式”普法。將普法考核指標(biāo)體系細(xì)化為公民對(duì)新出臺(tái)或新修訂的法律法規(guī)的知曉度、法治精神的認(rèn)同度、法治實(shí)踐的參與度等軟指標(biāo)，而不是舉辦法治講座次數(shù)等硬指標(biāo)。在大普法工作格局下，貫徹落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”“誰主管誰普法”“誰服務(wù)誰普法”，賦予黨委等主管部門、執(zhí)法部門、公共事業(yè)單位、法律服務(wù)部門、媒體部門明確清晰的普法責(zé)任，形成良性循環(huán)的法治生態(tài)環(huán)境。北京市自2019年開展“接訴即辦”工作以來，針對(duì)“每月一題”所集中反映的社會(huì)重大問題，比如，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障、房產(chǎn)證辦理難等問題，在解決訴求的過程中有針對(duì)性地開展相應(yīng)的普法工作，取得了良好效果。

普法工作可以探索采用項(xiàng)目管理機(jī)制，嘗試市場(chǎng)化運(yùn)作、第三方外包、專業(yè)分工和合作共贏等靈活方式，提高普法實(shí)效性。市區(qū)級(jí)司法行政部門應(yīng)建立健全法治宣傳教育推進(jìn)制度，負(fù)責(zé)全程監(jiān)管和引導(dǎo)指導(dǎo)、定期考核、量化管理，把普法的實(shí)效性考核納入檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)法治政府建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)的指標(biāo)體系之中。

（三）均衡配置普法資源，向薄弱地區(qū)和弱勢(shì)人群傾斜

適應(yīng)人民群眾對(duì)法治的需求從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，均衡配置普法資源。2021年5月，北京城市副中心“法治地圖”正式上線，市民只需輕點(diǎn)手機(jī)，就可以查詢身邊的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及其辦事指南和服務(wù)信息。在公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方面，北京市推出了市區(qū)級(jí)普法平臺(tái)，推進(jìn)普法重心下移，向基層一線傾斜，推動(dòng)各類資源下沉到基層社區(qū)和廣大鄉(xiāng)村。通過實(shí)施鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，落實(shí)“一村一法律顧問”制度，加大鄉(xiāng)村普法力度，深化法治鄉(xiāng)村建設(shè)水平。按照《北京市加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020—2022年）》，在區(qū)級(jí)層面設(shè)置公共法律服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置公共法律服務(wù)站，建成率達(dá)到100%。在提供法律服務(wù)的同時(shí)，加大對(duì)于基層矛盾糾紛的排查化解力度，及時(shí)定分止?fàn)?。此外，加?qiáng)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)，為婦女、殘疾人、老年人等弱勢(shì)群體提供優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)，提高其依法維權(quán)的能力和水平，引導(dǎo)其“遇事不怕事”，運(yùn)用法律武器理性正當(dāng)維權(quán)。

（四）培養(yǎng)既懂傳播又懂法律的普法人才隊(duì)伍

提高普法的實(shí)效性和精準(zhǔn)性，關(guān)鍵是靠“人”。人才是核心要素，新發(fā)展階段對(duì)普法工作人員的綜合素質(zhì)也提出了更高的要求，需要培養(yǎng)既懂傳播規(guī)律又懂法律知識(shí)的復(fù)合交叉型人才。針對(duì)國民教育系列，探索“法學(xué)+教育學(xué)”雙學(xué)士人才師資隊(duì)伍的培養(yǎng)。加強(qiáng)對(duì)媒體從業(yè)人員的法治教育，將法治素養(yǎng)作為從業(yè)資格考評(píng)的重要內(nèi)容，提高其運(yùn)用法治思維和法治方式解讀社會(huì)問題、引導(dǎo)社會(huì)輿論的能力。過去考核檢查普法工作，主要是通過考核開會(huì)次數(shù)、材料數(shù)量、講座次數(shù)等，導(dǎo)致基層存在“走形式”和應(yīng)付敷衍現(xiàn)象，隨著全面依法治國的深入推進(jìn)，對(duì)于普法工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，普法不再是走“形式”，而是需要走“心”入腦。普法工作人員需要懂得媒體傳播規(guī)律、善于做溝通調(diào)解工作、能依法化解各種社會(huì)矛盾，能夠以“法”服人、以“法”育人，真正在思想和內(nèi)心上讓民眾尊法學(xué)法守法用法。

暢通普法宣傳的“最后一公里”，發(fā)揮律師等法律服務(wù)工作者隊(duì)伍的積極作用。目前，我國律師隊(duì)伍發(fā)展到約52萬人，全國律師每年辦理刑事、民事、行政等各類訴訟案件超過600萬件。全國有20多萬名律師以及基層法律服務(wù)工作者，為全國64萬個(gè)行政村、社區(qū)提供法律顧問服務(wù)；有近5萬名律師擔(dān)任調(diào)解員，每年調(diào)解的案件有25萬多件。⑦《官方：中國律師隊(duì)伍已達(dá)52萬人 涉外律師1.2萬余人》，訪問網(wǎng)址：http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-03/26/content_12467180.shtml。律師和法官、檢察官相比而言，更具有普法的先天優(yōu)勢(shì)。當(dāng)下，人們?cè)谟龅郊m紛時(shí)，會(huì)在第一時(shí)間去找律師咨詢和解決。應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)法律服務(wù)工作者依法依規(guī)誠信執(zhí)業(yè)，認(rèn)真履行社會(huì)責(zé)任，利用自身職業(yè)優(yōu)勢(shì)和法律素養(yǎng)，積極參與開展普法工作，引導(dǎo)全社會(huì)形成崇法向善的良好風(fēng)尚。