“全過程民主”的民主特征與法律界限

莫紀宏

(中國社會科學院大學 法學院，北京 100102)

“全過程民主”理念是習近平總書記2019年11月2日在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察社區(qū)治理和服務(wù)情況時首次提出的[1],主要的政策要求是提倡在基層治理的不同環(huán)節(jié)都要貫徹民主的要求,要以人民為中心,通過加大基層治理過程中公民參與的力度,保證人民當家作主的民主權(quán)利?！叭^程民主”的中心詞在“民主”,“全過程”在時空邏輯上表明的是民主存在的特定的時空狀態(tài),具體指民主存在和發(fā)展的由始及終的程序,包括起點、發(fā)展階段及終點三個主要的“階段”?！叭^程民主”是對民主價值在國家治理和社會治理中治理功能的最長時值的“期待”,旨在追求民主治理價值的最大化?！叭^程民主”的哲學基礎(chǔ)體現(xiàn)了馬克思主義辯證法思想,是從事物運動、發(fā)展和整體的角度來看待事物存在和發(fā)展的規(guī)律。當前和今后一段時間,法學界在認真學習和研究“全過程民主”的理論特征和實踐要求時,必須要準確把握“全過程民主”中“全過程”的時空特性,為民主在國家治理和社會治理中發(fā)揮最大限度的治理功效提供切實可行的制度方案。

本文旨在通過全面和系統(tǒng)地分析“全過程民主”的民主特征和法律界限,從而為以“全過程民主”作為基本價值特征的人民民主發(fā)揮自身的最大限度的治理功能提供一種法理思考進路,為中國特色社會主義民主政治的制度化、法律化提供具體可操作的理論和實踐抓手。

一、民主的本質(zhì)特征決定了民主治理方式必須具有“全過程”存在和發(fā)展的時空特性

“民主”兩字在古漢語中意指“民的主宰”。 如《左傳·襄公三十一年》: “趙孟將死矣, 其語偷, 不似民主?！比毡久髦尉S新期間在介紹古希臘的“demokratia”時, 賦予了漢字“民主”以“多數(shù)人統(tǒng)治”“人民的統(tǒng)治”等意義。 后梁啟超等人將日文中的“民主”含義介紹到中國, 現(xiàn)代語義上的“民主”概念遂以形成[2]。

“過程”是指事物發(fā)展變化的歷史。其中,時間是計量“過程”的基本尺度?！斑^程”往往是事物本質(zhì)特性的體現(xiàn)。恩格斯在《反杜林論》中就一針見血地指出:“把自然界的事物和過程孤立起來,撇開廣泛的總的聯(lián)系去進行考察,因此就不是把它們看做運動的東西,而是看做靜止的東西?！盵3]60由此可見,從“過程”來考察事物存在和發(fā)展的本質(zhì)是馬克思主義的一個最重要的辯證法原理。民主作為“多數(shù)人統(tǒng)治”,其存在的方式也以“過程”作為自身的運動形式?！叭^程”與“過程”的區(qū)別點就在于,“全過程”更關(guān)注一個事物或者一種社會現(xiàn)象從產(chǎn)生、存在、發(fā)展到消失的形式完整的運動過程,故從辯證法的角度來看,“全過程”對事物或社會現(xiàn)象的考察角度更加全面、具體和完整。

民主作為一種國家治理和社會治理的重要理念,強調(diào)的是在公共決策程序中要按照“多數(shù)人意愿”來作出有拘束力的決定。民主這種治理理念和治理機制也具有完整的產(chǎn)生、存在、發(fā)展到消失的運動形式,因此,對民主實現(xiàn)狀況的判定不能僅僅憑借“多數(shù)人決策”的“結(jié)果”,還要結(jié)合多數(shù)人決策機制賴以存在的社會背景、制度條件以及保持“多數(shù)人決策”的“結(jié)果”所具有的穩(wěn)定性、延續(xù)性來作出綜合性價值判斷。習近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)指出:“一個國家民主不民主,關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當家作主,要看人民有沒有投票權(quán),更要看人民有沒有廣泛參與權(quán);要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾,更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少;要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則,更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行;要看權(quán)力運行規(guī)則和程序是否民主,更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！盵4]習近平總書記的上述重要講話中非常清晰地指出了民主作為一種治理機制不能只盯著選舉的“結(jié)果”,更關(guān)鍵的是要看選舉后的國家權(quán)力運行是否仍然受到民主價值的“控制”。

對于資本主義民主制度下民主作為一種治理機制存在的非“全過程”的弊端,法國埃庫斯·馬賽第三大學路易·法布奧羅(Louis Favoreu)教授在《從民主主義到法治國家》一文中分析得特別透徹。法布奧羅教授指出:過去人們習慣把對選舉中獲勝的勝利者的控制視為反民主的,而現(xiàn)在人們則希望對選舉出的統(tǒng)治者要加以控制,防止他們違背選民委托[5]。可見,從“全過程”的視角來認識“民主”存在和運動的特征,已經(jīng)成為國內(nèi)外政治理論關(guān)注的重點。民主在國家治理和社會治理中的角色和功能必須要從事物發(fā)展的一般規(guī)律、從宏觀和整體上來全面和系統(tǒng)地加以考察,不能只盯著民主在治理過程中個別環(huán)節(jié)和個別節(jié)點的“閃光點”,應(yīng)當對民主制度的好壞優(yōu)劣作出全方位的判斷。

二、“以人民為中心”必須保證人民民主的主體——“人民”始終掌握著民主治理方式的主導權(quán)

習近平總書記在中央人大工作會議上明確指出:“如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期,只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權(quán),只有拉票時受寵、選舉后就被冷落,這樣的民主不是真正的民主。”[4]習近平總書記上述講話著重強調(diào)了民主治理機制的一個重要價值特征,即民主治理機制必須突出民主的“主體性”,也就是說,民主必須“以人民為中心”。所謂“全過程民主”中的“全過程”強調(diào)的是作為民主的主體——人民必須在民主治理機制存在、發(fā)展的運動各個環(huán)節(jié)和各個階段自始至終地“存在”。人民的“在場”[6]是“全過程民主”的核心要義。

與西方資本主義民主體制不同的是,我國的根本政治制度是人民代表大會制度。各級人民代表大會是各級國家權(quán)力機關(guān),人民通過各級國家權(quán)力機關(guān)來依法有序地行使當家作主的民主政治權(quán)利。人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和檢察院都由各級人大依法產(chǎn)生,并對人大負責,接受人大的監(jiān)督。習近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)指出：“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體?！盵4]因此,從人民代表大會制度的設(shè)計來看,不僅各級人大的活動要自始至終接受人民的監(jiān)督,一切國家機關(guān)也必須接受人民的監(jiān)督。人民的監(jiān)督必須始終伴隨著所有國家機關(guān)行使國家權(quán)力活動的“全過程”,要始終不渝地將國家權(quán)力掌握在人民手上。這一點與西方國家采取的三權(quán)分立政治體制是根本不同的。在三權(quán)分立的政治體制下,選民對政治的參與主要集中在選舉階段,一旦選舉完畢直至下次選舉開始,普通選民是無法再有效地參與國家權(quán)力的行使活動的。對此,美國著名政治學者喬·薩托利(Sartori,G)在《民主新論》一書中講得很透徹,認為:“選舉只從含糊的意義上說明了如何統(tǒng)治,它主要是確定誰將統(tǒng)治。”[7]123在選舉后的公共權(quán)力運行秩序中,在所謂的 “法治行政”[8]“司法獨立”[9]等理念支配下,在選舉中曾經(jīng)享有選舉權(quán)的選民很難再參與行政機關(guān)的公共決策活動,司法審判活動更是難以體現(xiàn)“民主性”的價值要求。

因此,對民主提出“全過程”的運動形式的要求,其核心的價值就是要追求民主的主體——人民在民主治理機制中的主導權(quán)和支配地位,沒有“以人民為中心”的政治理念,根本不可能形成“全過程民主”的治理機制。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所確立的全面依法治國“五項原則”中最重要的就是“堅持人民主體地位”，并強調(diào)指出:“人民是依法治國的主體和力量源泉……必須保證人民在黨的領(lǐng)導下,依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務(wù)。”[10]4-5習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出當前和今后全面依法治國工作必須堅守的“十一個堅持”，其中就有“堅持以人民為中心”的要求。所謂“堅持以人民為中心”,就是要把人民利益、人民愿望、人民權(quán)益以及人民福祉“落實到全面依法治國各領(lǐng)域全過程”[11]2。由此可見,“全過程民主”是民主治理機制人民性的基本價值要求。“以人民為中心”必然就會從民主治理機制上強調(diào)人民的始終“在場”,人民應(yīng)當對國家權(quán)力運行具有自始至終的決定權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。習近平總書記在中央人大工作會議上對如何將“全過程人民民主”的價值要求貫穿到人民代表大會制度運行機制的“全過程”提出了全面和系統(tǒng)的要求,也就是說,要“不斷擴大人民有序政治參與”,“保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”，“要保證人民依法行使選舉權(quán)利,民主選舉產(chǎn)生人大代表,保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程,確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音”[4]。

總之,只要堅持“以人民為中心”這一治國理政的基本原則,“全過程民主”就是必須高度關(guān)注的民主治理機制運行的基本價值要求和制度特征。在我國現(xiàn)行的政治體制下,“以人民為中心”的原則是通過作為根本政治制度的人民代表大會制度來實現(xiàn)的。故“全過程民主”的價值要求必須要在人民代表大會制度的各項具體制度中體現(xiàn)出來。發(fā)展全過程人民民主,必須要從健全和完善人民代表大會制度的各項具體制度入手。

三、“協(xié)商民主”應(yīng)當伴隨“全過程民主”的始終

“協(xié)商民主”是我國現(xiàn)行憲法所確認的人民民主的一項重要特征。《中華人民共和國憲法》序言第十自然段規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！鄙鲜鲆?guī)定通過確立“政治協(xié)商制度”的憲法地位,肯定了人民民主政治制度的“協(xié)商性”。也就是說,政治協(xié)商制度中所蘊涵的“協(xié)商”機制是人民民主發(fā)揮重要制度功能的前提,表現(xiàn)在基本政治制度層面就是我國的人民政協(xié)和民主黨派始終扮演著“人民民主”中的“協(xié)商者”角色,而且這種角色是“將長期存在和發(fā)展”的?！伴L期存在和發(fā)展”中的“長期”就非常清晰地表達了“協(xié)商”必須伴隨著人民民主制度存在的始終,也體現(xiàn)了人民民主的“全過程”特征。

作為民主發(fā)揮治理功能的邏輯前提,“協(xié)商”是民主機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ),沒有對“民主”在國家治理和社會治理中所具有的決斷作用的認可,民主價值再好,也無法在政治實踐中有效地發(fā)揮作用。因此,民主必須依賴于“協(xié)商”, 但“協(xié)商”不等于“民主”。 協(xié)商是為民主提供條件和基礎(chǔ), 可以增強民主制度運行的動力， 所以, 只要是人民民主發(fā)揮自身治理功能的場景, 都應(yīng)當有“協(xié)商”行為的存在。在我國現(xiàn)行國家制度和法律制度下, “協(xié)商”應(yīng)當是伴隨著人民民主“全過程”的, 不限于人民政協(xié)和民主黨派在“發(fā)展全過程人民民主”中所發(fā)揮的“協(xié)商者”作用, 也應(yīng)當推及到更加廣泛的人民民主的主體領(lǐng)域。

由于我國人民代表大會制度整體上體現(xiàn)了人民民主的各項要求,因此,協(xié)商也應(yīng)當伴隨著人民代表大會制度運行的始終。從選舉過程中的廣泛聽取意見、在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上確立人民代表候選人的人選,到各級人代會基于人民代表協(xié)商一致的意見推舉國家機構(gòu)負責人的候選人,再到國家權(quán)力機關(guān)作出重大決定之前廣泛征求包括人民政協(xié)和各民主黨派乃至普通民眾的意見和看法,等等,這些依靠民主機制作出重要決斷的國家制度的有效運行都離不開協(xié)商。這些協(xié)商是在“民主”過程中發(fā)生的,協(xié)商是民主決斷的前提和制度基礎(chǔ)。在中國特色社會主義政治制度下,民主絕不簡單地意味著“多數(shù)人統(tǒng)治”或多數(shù)人說了算,民主只是公共決策的一部分或者國家治理和社會治理的部分程序,科學的公共決策程序必須按照民主集中制來設(shè)計國家治理和社會治理的具體制度方案。我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家,黨的領(lǐng)導是社會主義最本質(zhì)的特征?！皷|西南北中,黨是領(lǐng)導一切的。”[12]22黨的領(lǐng)導與人民民主是相輔相成、相互促進的。在我國現(xiàn)有的中國特色社會主義民主政治制度下,黨和國家的大政方針其內(nèi)在的歷史邏輯、理論邏輯、制度邏輯和實踐邏輯都是高度一致的。黨的組織活動原則，也就是民主集中制原則，不僅適用于黨的政治生活,同樣也適用于國家和社會生活的所有領(lǐng)域。因此,在民主基礎(chǔ)上的集中,在集中指導下的民主,是中國特色社會主義民主政治的最大亮點。人民民主必須在民主集中制原則指導下有序運行。但是,如何保證民主基礎(chǔ)上的“集中”仍然受到民主價值的支配而不淪為“專制”,必須要在“集中”時堅持“協(xié)商”原則。如果在“集中”時缺少必要的“協(xié)商”,那么,民主程序產(chǎn)生的意見和建議就很難得到“集中”程序的科學尊重,因此,要保證民主集中制不偏離人民民主的價值要求,必須要將“協(xié)商民主”的精神貫徹到“集中”程序中。民主集中制必須要尊重民主的“協(xié)商性”,才能通過集中程序來有效地反映人民民主的成果。

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定,我國各級人民代表大會及其各級國家機關(guān)在具體行使國家權(quán)力的過程中,要遵循“民主集中制”原則來作出具體的履職行為,因此,依靠“多數(shù)決”作出的政治決斷或者治理決策只適用于一部分行使國家權(quán)力的活動,而絕大多數(shù)領(lǐng)域必須要遵循“民主”基礎(chǔ)上的“集中決策制”,例如,我國現(xiàn)行憲法所規(guī)定的行政首長負責制、軍委主席負責制，等等。其中,“集中”的前提是“民主”的結(jié)果要得到“尊重”。但“集中”如何尊重“民主”所形成的結(jié)果或結(jié)論,這里最有效的保障民主成果的制度手段就是“協(xié)商”。 “集中”階段需要重點強調(diào)“協(xié)商”精神,也就是說,即便是“集中”,也需要在基于民主結(jié)果難以作出有效決斷的情形下,最大限度地采取“協(xié)商”機制,用“協(xié)商”來捍衛(wèi)基于民主機制形成的“結(jié)果”或“結(jié)論”。因此,尊重“協(xié)商”在人民民主中的基礎(chǔ)性保障作用,需要在制度上進一步強調(diào)“全過程協(xié)商”在“發(fā)展全過程人民民主”中的法律地位,從而從制度上來保證“協(xié)商”不走樣、民主不變形、集中不武斷。

此外,在我國現(xiàn)行政治制度下,基于人民政協(xié)的政治協(xié)商機制自1954年全國人大產(chǎn)生之后始終伴隨著作為根本政治制度的人民代表大會制度運行的“全過程”,因此,“全過程民主”包含了對“協(xié)商民主”作為人民民主的基本制度內(nèi)涵的“連續(xù)性”的制度要求。人民政協(xié)是在新中國成立前夕成立的。1949年9月底,中國人民政治協(xié)商會議在北京舉行了第一屆全體會議。在特殊的歷史時期,人民政協(xié)實際代行了全國人大的職權(quán),代表全國人民的意志,宣告了中華人民共和國的成立。在新中國成立初期的五年中,人民政協(xié)對于團結(jié)全國各族人民、鞏固人民民主政權(quán)、恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟、實行社會改革、發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮了重要作用,成為人民民主最重要的制度實現(xiàn)機制。到1954年第一屆全國人大召開時,全國政協(xié)已經(jīng)召開第二屆第一次會議了。此后的1959年和1964年,第二屆、第三屆全國人大分別和第三屆、第四屆全國政協(xié)幾乎同步召開了一次會議。如果按照人大、政協(xié)會議同步召開的傳統(tǒng),政協(xié)的屆數(shù)應(yīng)當比人大多一屆。1975年召開了第四屆全國人大第一次會議，但全國政協(xié)未能正常開會，因此，到1978年,全國人大和全國政協(xié)當年同步舉行了第五屆第一次會議,人大、政協(xié)的屆數(shù)終于一致了[13]。1998年,“兩會”開幕的時間則進一步被固定在每年的3月3日和3月5日(1)2020年由于年初的新冠肺炎疫情的影響,第十三屆全國政協(xié)第三次會議被推延到2020年5月21日下午開幕,第十三屆全國人大第三次會議被推延到2020年5月22日上午開幕;2021年兩會開幕時間恢復(fù)正常,第十三屆全國政協(xié)第四次會議2021年3月4日開幕,第十三屆全國人大第四次會議2021年3月5日開幕。,此后再未改變。全國“兩會”在每年確定時間舉行,這也體現(xiàn)了“全過程民主”活動的連續(xù)性特征,特別是全國政協(xié)的代表在全國人大會議期間參加人代會會議并同時進行“協(xié)商”性工作,充分體現(xiàn)了“協(xié)商”在人民民主中的重要輔助功能,也表現(xiàn)為“協(xié)商”民主與人民民主“全過程”相伴隨的連續(xù)性特征。

但值得注意的是,協(xié)商本身不是民主,是民主的前提,因此,目前在“兩會”之后形成的由“兩會”授權(quán)新華社發(fā)布重要文件的機制存在法律上的一些問題。例如,2018年3月11日,新華社“兩會受權(quán)發(fā)布”《中華人民共和國憲法修正案》[14]在法理上存在明顯的缺陷,即《中華人民共和國憲法修正案》是第十三屆全國人大第一次會議通過的,而根據(jù)憲法規(guī)定的修改憲法的程序,第十三屆全國政協(xié)第一次會議雖然也參與了《中華人民共和國憲法修正案》的討論,但在法律上“無權(quán)”授權(quán)新華社發(fā)布《中華人民共和國憲法修正案》。新華社至多只能稱“全國人大受權(quán)發(fā)布”才符合憲法關(guān)于憲法修改的制度要求,這充分體現(xiàn)了人民政協(xié)所發(fā)揮的“協(xié)商”作用只是人民民主決斷機制的前提和條件,而不是人民民主中“民主”的一部分,“協(xié)商”與“民主”在行為性質(zhì)上是完全不同的。在嚴格的法律意義上,協(xié)商是民主的前提,而不能作為民主的組成部分。在法理上或者廣義上可以使用“協(xié)商民主”這樣的概念,但在制度上必須要服從人民民主所形成的法律關(guān)系所具有的嚴格邏輯特征要求,不能簡單采取“捆綁式”的認識方法來解讀政治協(xié)商在實現(xiàn)人民民主中的作用機理,要尊重法律制度本身的科學性和規(guī)范性。要建立“協(xié)商民主”在伴隨“全過程民主”中的科學和有效的作用機制,恰如其分地整合協(xié)商民主與人民民主兩者之間的合意能力,消除不必要的張力和耦合效應(yīng),最大限度地提高人民民主的治理功效。

四、“全過程民主”必須在法律制度框架內(nèi)才能實現(xiàn)有序化運行

關(guān)于民主與法治之間的關(guān)系,古今中外的思想家們都作過探討。特別是資產(chǎn)階級革命時期,圍繞著承接古希臘“多數(shù)人統(tǒng)治”民主治理理念的資本主義政權(quán)建設(shè),很多有見識的政治學家和法學家對民主價值在國家治理和社會治理過程可能存在的價值缺陷作了深刻的分析,并且提出了作為民主發(fā)揮治理作用的補充性價值,包括法治和人權(quán)等等,其中,用法治價值來限制和彌補民主價值的不足,是最值得關(guān)注的理論觀點。針對法國大革命時期各種以人民的名義出現(xiàn)的所謂“民主政權(quán)”不斷更迭給社會秩序造成的破壞和動蕩不安,法國大革命時期的資產(chǎn)階級思想家亞歷克西·德·托克維爾(Alexis de Tocqueville)在考察了美國式的民主制度之后,吸收和采納了美國民主制度的優(yōu)點,撰寫了《論美國的民主》《舊制度與大革命》等享譽世界的政治著作。在《舊制度與大革命》一書序言中對過于激情化的法國大革命時期的“無序民主”作了無情的批判,他指出:“我敢說,在此類社會中是絕對見不到偉大的公民,尤其是偉大的人民的,而且我敢肯定,只要平等與專制結(jié)合在一起,心靈與精神的普遍水準便將永遠不斷地下降?！盵15]36由此可見,在重視民主的國家治理和社會治理價值時,不能忽視對以自由為內(nèi)涵的人權(quán)價值的尊重和保障。

中國共產(chǎn)黨早在民主革命時期，就按照列寧的國家學說在革命根據(jù)地建立了蘇維埃政權(quán)，以此來保障人民當家作主的權(quán)利。從第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的罷工工人代表大會和農(nóng)民協(xié)會到第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)兵代表蘇維埃，從抗日戰(zhàn)爭時期的邊區(qū)參議會到解放戰(zhàn)爭后期和新中國成立初期各地普遍召開的各界人民代表會議，都是中國共產(chǎn)黨結(jié)合馬克思主義國家學說為實現(xiàn)人民民主而進行的理論探索和實踐創(chuàng)造。中國共產(chǎn)黨總結(jié)近代中國政治發(fā)展的經(jīng)驗教訓形成了一個重要認識結(jié)論：新民主主義革命勝利后建立的政權(quán)，只能是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。同這一國體相適應(yīng)的政權(quán)組織形式，只能是體現(xiàn)民主集中制原則的人民代表大會制度。1940年1月，毛澤東同志在《新民主主義論》中就明確提出，中國可以采取“全國”“省”“縣”“區(qū)”直到“鄉(xiāng)”人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府[16]677。1945年4月，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》中進一步指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府?！辈⑶?，只有這個制度“才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動。”[17]10571945年7月，民主人士黃炎培在延安和毛澤東同志有過一段著名的談?wù)摎v史周期率的“窯洞對”[18]。針對如何克服“人亡政息、政怠宦成”的歷史周期率問題，毛澤東同志說，我們已經(jīng)找到了一條新路，這就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。1948年9月，在中央政治局擴大會議上，毛澤東同志進一步強調(diào)新中國既不采用資產(chǎn)階級的議會制和立法、行政、司法三權(quán)鼎立等，也不照搬蘇聯(lián)的蘇維埃政權(quán)形式，而應(yīng)該實行基于民主集中制的人民代表大會制度，由人民代表大會決定大政方針，選舉政府[19]135。1949年6月，毛澤東同志發(fā)表《論人民民主專政》一文，指出，總結(jié)我們的經(jīng)驗，集中到一點就是“工人階級(經(jīng)過共產(chǎn)黨)領(lǐng)導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”[20]1480?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》采納中國共產(chǎn)黨的主張，確定人民民主專政為新中國國體，人民代表大會制度為新中國政體。

1949年9月29日,中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》,明確規(guī)定:“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民;人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府?！?/p>

1951年10月,彭真同志在北京召開的華北縣長會議上首次把人民代表大會制度稱為國家的根本政治制度[21]。董必武同志在此次會議上的講話中指出,只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面,因此人民代表會議或人民代表大會制度是我們國家的基本制度;我國人民代表會議或人民代表大會是由人民革命直接創(chuàng)造出來的,人民代表會議或人民代表大會一經(jīng)宣告成立,它就可以相應(yīng)地制定各種制度和法律,而其他任何制度則必須經(jīng)過人民代表會議或人民代表大會批準,或由它所授權(quán)的機關(guān)批準,才能生效[22]100-101。這里,董必武同志雖然把人民代表大會制度稱為國家的基本制度,但實際上深刻闡明了人民代表大會制度是我國的根本政治制度。

1953年,舉行了新中國歷史上第一次空前規(guī)模的普選,在此基礎(chǔ)上自下而上逐級召開了人民代表大會,從而為1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會奠定了法律基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。第一屆全國人民代表大會第一次會議審議和通過了新中國的第一部憲法,即1954年憲法。該憲法第1條規(guī)定:“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家?！鄙鲜鲆?guī)定以根本法憲法的形式確立了中華人民共和國國家政權(quán)的基本性質(zhì),奠定了人民民主在國家生活和社會生活中的重要地位,并以此正式建立了作為我國根本政治制度的人民代表大會制度,用制度和法律的形式肯定和鞏固了人民民主的重要成果。

有鑒于不受法治原則限制的“大民主”形式給黨和國家的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)所造成的阻礙和破壞,1980年4月4日,中國共產(chǎn)黨中央委員會向第五屆全國人大常委會提出了“關(guān)于修改憲法第45條的建議”。該建議指出，“為了充分發(fā)揚社會主義民主,健全社會主義法制,維護安定團結(jié)的政治局面,保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行”,建議通過憲法修改方式取消1978年憲法第45條規(guī)定的公民“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報’的權(quán)利”的規(guī)定[23]288。1980年9月10日第五屆全國人大第三次會議通過了修改1978年憲法第45條關(guān)于公民“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報’的權(quán)利”[23]289,為在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期充分發(fā)揮人民民主的治理功能、極大地調(diào)動廣大人民群眾參政議政的主動性和積極性發(fā)揮了重要的法制保障功能。

黨的十一屆三中全會以后,為了保證“民主制度化、法律化”[24],鄧小平同志在很多重要場合全面和系統(tǒng)地論述了民主與法制之間的辯證關(guān)系,為民主發(fā)揮自身的治理功能劃定了法律界限。鄧小平指出,“民主和法制”兩個方面都應(yīng)該加強,民主要堅持下去,法制要堅持下去。這就好像“兩只手”,任何一只手削弱都不行[25]189;并且,社會主義民主和社會主義法制是不可分的。不要社會主義法制的民主,不要黨的領(lǐng)導的民主,不要紀律和秩序的民主,“決不是社會主義民主”[25]359。黨的十六大報告指出，發(fā)展社會主義民主政治最根本的是要“把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”[26]553。至此,社會主義民主作為人民民主的重要制度載體和表現(xiàn)形式,完全納入了中國特色社會主義法治軌道,民主必須在法治軌道上運行,才能真正保證人民當家作主的民主政治權(quán)利,維護人民的合法權(quán)益。

黨的十八大以來,“人民”的主體特性得到了進一步豐富,成為中國特色社會主義民主的重要參與者、實施者和推動者?！叭嗣瘛币仓饾u走進國家政治生活的“中心”。因此,作為“全過程民主”的重要制度特征——民主的人民性更需要用憲法和法律制度加以明確和規(guī)范。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定,全面依法治國的一項基本原則就是堅持人民主體地位,要求必須保證人民在黨的領(lǐng)導下,依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務(wù)。2020年11月16日,習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)指出,當前和今后一段時間全面依法治國工作必須堅守的“十一個堅持”中的最重要的一項堅持就是“堅持以人民為中心”。習近平總書記指出:“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民?！北仨殘猿譃榱巳嗣瘛⒁揽咳嗣?。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領(lǐng)域全過程。推進全面依法治國,根本目的是“依法保障人民權(quán)益”[27]2。在習近平總書記“七一”重要講話中,“人民”的主體性價值更是得到了充分闡述。習近平總書記指出:“江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民根本利益,與人民休戚與共、生死相依,沒有任何自己特殊的利益,從來不代表任何利益集團、任何權(quán)勢團體、任何特權(quán)階層的利益?！盵28]在中央人大工作會議上,習近平總書記強調(diào)指出：“一個國家是不是民主,應(yīng)該由這個國家的人民來評判,而不應(yīng)該由外部少數(shù)人指手畫腳來評判?！盵4]從習近平總書記上述重要論斷可知,“人民”作為中國特色社會主義民主政治的重要主體,是中國特色社會主義民主的重要參與者、實施者和推動者。人民作為人民民主的主體使得中國特色社會主義民主區(qū)別于任何一種形態(tài)的民主形式。

在中國特色社會主義民主政治建設(shè)中,“全過程民主”無疑是一個重要的標準和尺度。圍繞著“以人民為中心”這一個“全過程民主”的理論立足點和實踐出發(fā)點,必須要通過制度、程序等有效的法律手段來確保人民民主有序運行。我國現(xiàn)行憲法第51條規(guī)定了公民行使民主權(quán)利的“基本法律界限”,也就是說：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。上述條款規(guī)定為“全過程民主”的有效運行和充分發(fā)揮自身在國家治理和社會治理中的制度功能劃定了基本的法律界限。這就是人民作為民主的主體,不能在脫離法治保障和忽視人權(quán)等價值的情形下隨意行使民主權(quán)利。習近平總書記在2019年9月24日中央政治局第十七次集體學習時明確指出:“新中國成立后,我們黨創(chuàng)造性地運用馬克思主義國家學說,為建設(shè)社會主義國家制度進行了不懈的努力,逐步確立并鞏固了我們國家的國體、政體、根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟制度和各方面的重要制度,中國特色社會主義制度不斷完善,中國特色社會主義法律體系也不斷健全?！盵29]上述論述對國體、政體與作為根本政治制度的人民代表大會制度之間的關(guān)系都作了比較清晰的分析,是理解中國特色社會主義政治制度和實踐“全過程民主”的重要指南。在2021年10月13日至14日舉行的中央人大工作會議上,習近平總書記在重要講話中首次全面和系統(tǒng)地闡述了“全過程人民民主”的價值內(nèi)涵、制度要求和具體工作措施。他指出：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設(shè),把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來,具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關(guān)各個方面各個層級工作上來,具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來。”[4]因此,當下和今后一段時期內(nèi),全面實踐“全過程民主”的政治發(fā)展理念,必須要把民主制度建設(shè)與法治建設(shè)、民主治理機制與制度程序機制、民主價值要求與具體的治國理政措施有機結(jié)合起來,一步一個腳印,才能切實保證“全過程民主”在具體的制度實踐中始終把握正確的政治方向,依法有序平穩(wěn)地向前推進,成為國家治理和社會治理所依托的重要治理機制。