錦州市農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐與思考探索

孟慶宇

(凌海市水利事務服務中心，遼寧 凌海 121200)

錦州市位于遼寧西部，南臨渤海之濱，總面積10 301 km2，截止到2020年末，常住人口為2 703 853人。錦州市屬于北溫帶大陸性季風氣候，年降水量450～580 mm。境內(nèi)河網(wǎng)水系密布，主要有大凌河、小凌河、繞陽河、女兒河等河流，多年平均地表徑流量30多億m3，水資源相對豐富。現(xiàn)有耕地35.78萬hm2，占總土地面積的34.73%，灌溉以渠道引水為主。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐

1.1 建立節(jié)水獎勵和精準補貼機制

實行農(nóng)業(yè)用水獎勵既要建立超定額累進加價、節(jié)水獎勵機制還要明確獎罰對象[1-2]。建立農(nóng)業(yè)水價精準補貼機制既要明確精準補貼的對象還要制定精準補貼的程序、方式、標準，在灌溉定額內(nèi)用水的種植作物用水主體為錦州市改革實施區(qū)域精準補貼的主要對象，結合各地實際情況制定精準補貼的方式、標準，依照縣鎮(zhèn)審核兌現(xiàn)、協(xié)會申報、用水戶申請程序進行補貼。

1.2 建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制

農(nóng)業(yè)水價形成機制改革主要有分檔水價、超定額累進加價、分類水價制度建設，農(nóng)業(yè)用水價格測算和水價定價機制確定等內(nèi)容，依據(jù)管理權限各灌區(qū)對農(nóng)業(yè)水價實施超定額累進加價、分檔和分類水價制度[3]。目前，主要依據(jù)《定價目錄》實施農(nóng)業(yè)水價的制定和測算，逐步實行兩步制水價。依據(jù)水價核定成果和水費承受能力，現(xiàn)狀水價不足以維持運行成本，建立水價形成機制。

1.3 建立農(nóng)業(yè)水權交易體系和分配制度

錦州市農(nóng)業(yè)初始水權分配改革包括明確初始水權、作物灌溉定額修訂、農(nóng)業(yè)用水量分解、分配辦法與原則、目標要求等內(nèi)容，積極推進水權確權以及農(nóng)業(yè)水權分配制度建設。各灌區(qū)初始水權分配必須全面考慮當?shù)厮Y源管理要求和實際經(jīng)濟發(fā)展情況，重點落實大中型灌區(qū)用水總量控制以及定額管理制度，積極開展水權交易、確權和定額管理。根據(jù)縣級區(qū)域控制目標實行用水定額和取用水許可管理，細化用水計劃至大型農(nóng)戶、用水協(xié)會和集體組織等用水主體[4-6]。

錦州市主要從建立水權交易管理制度體系、明確交易類型與方式、制定水權交易的原則3個方面建立水權交易制度，其中水源交易包括用水戶和區(qū)域水權、取水權，水權交易又細分成公開交易和協(xié)議轉讓2種方式[7]。

1.4 完善供水計量設施建設

供水計量設施是計量灌溉用水的重要載體，對收取農(nóng)業(yè)水費具有極其重要的作用。在改革實施區(qū)考慮計量設施實際配備情況，遵循“方便管理、有利計量、有利節(jié)水”的原則，推進供水計量設施和計量點的建設，逐漸形成智能現(xiàn)代化管理系統(tǒng)[8]。

一般地，以設備類型、計量尺度、安裝數(shù)量和計量點布設等作為配套建設的主要內(nèi)容。信息化建設的主要內(nèi)容包括“四個系統(tǒng)、一個中心”，即建設一套視頻監(jiān)控系統(tǒng)、一套信息監(jiān)測與采集系統(tǒng)、一套應用軟件系統(tǒng)、一套計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)，建立一個信息化總控中心(地方水利局)，從而實現(xiàn)灌區(qū)及其用水量信息的實時監(jiān)控、灌區(qū)數(shù)據(jù)的實時采集與監(jiān)測、“灌區(qū)一張圖”，完成數(shù)據(jù)分析、水權交易、總量控制、水費收繳、用水計量等自動化管理和實時展現(xiàn)，更好滿足水位(流量)監(jiān)視、視頻監(jiān)控、水閘控制等數(shù)據(jù)傳輸共享的需求。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的創(chuàng)新經(jīng)驗

2.1 創(chuàng)新工程運管機制，引入多種管理模式

錦州市積極創(chuàng)新運行管護機制，積極推進產(chǎn)權制度改革，不斷探索管理新模式。其一，實行確權頒證，明確建管責任。逐一摸底調(diào)查改革區(qū)域內(nèi)工程，明確產(chǎn)權信息和保護范圍，登記造冊，實現(xiàn)農(nóng)田水利建管護一體化。其二，推動用水協(xié)會的組建，實現(xiàn)水利工程的自我管護。用水協(xié)會遵循“按量收取、自愿原則”自主定價，將所收水費全部用于村級水利管護，并取得了顯著成效。其三，創(chuàng)新管理模式。建立了“購買商業(yè)保險”“集中聯(lián)片項目區(qū)政府購買服務”“協(xié)會+單位”建管、“先建后補、以獎代補”“面上工程到村+重點工程到人”的點面結合管護、“用水戶+水管員+村集體+鎮(zhèn)水利所”協(xié)作、“受益人及縣、鎮(zhèn)分級管護”等多元化管護模式[9-10]。

2.2 創(chuàng)新水權分配頒發(fā)，實行多級分配制度

水權分配以保障建制鎮(zhèn)和生態(tài)環(huán)境需水量、主城區(qū)用水量為條件，將需水量細分至用水戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。初始水權的確定依據(jù)是改革實施區(qū)內(nèi)最近年份的耕地面積占全縣的比重，將經(jīng)逐層分解后的改革灌區(qū)的用水總量依據(jù)不同作物的用水定額、不同灌溉方式分配到灌區(qū)，發(fā)放水權證。為盡快實現(xiàn)用水總量控制目標，錦州市按照可行性原則采取多級的水權分配方式。首先，在改革實施區(qū)各用水部門之間對全市可控水源由水利部門實行一級分配，然后將農(nóng)業(yè)水量落實到各鎮(zhèn)、各行政村、各用水戶或用水合作組織，即二級、三級、四級分配。其中，一級、二級由縣水利部門負責，三級由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、灌區(qū)水管部門負責，用水協(xié)會、行政村負責四級分配權限，通過四級分配既能及時優(yōu)化配置和水量調(diào)整，又能達到用水總量控制要求。

2.3 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價管理，開展水價計收試點

錦州市深入分析農(nóng)戶經(jīng)濟承受能力和農(nóng)業(yè)灌溉心理水價，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價管理和分檔、分類、分級水價試點。將農(nóng)業(yè)用水量實行階梯水價，按照1∶1.2∶1.5標準確定一階梯、二階梯、三階梯農(nóng)業(yè)水價，即實行累進梯階水價作為超定額部分農(nóng)業(yè)用水價格：(1+超定額水量/農(nóng)業(yè)用水定額)×該類作物水價，水價最高不超過1.5倍[11]。

2.4 制定選型原則和計量尺度，優(yōu)化設備配置

經(jīng)不斷探索，錦州市合理設置點位和持續(xù)優(yōu)化設備選型，制定設備選型選擇與計量尺度，如表1。

表1 安裝布設計量設施尺度 hm2

針對不同規(guī)模下各灌區(qū)渠道斷面、流量、用水方式等共性，結合計量設備特點和適用性條件建立選型原則，如表2。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的難點

3.1 資金難落實，渠道來源窄

資金投入是實現(xiàn)節(jié)水獎勵、配套計量設施和精準補貼的根本保障，而政府財政作為資金主要來源，由于無法保證持續(xù)投入、資金投入總量有限等，很難滿足實際資金需求。雖然，已改革區(qū)域形成了節(jié)水獎勵和精準補貼機制，但因水權交易制度不完善、水價形成機制不健全，農(nóng)業(yè)節(jié)水變現(xiàn)很難實現(xiàn)，因此必須統(tǒng)籌財政安排[8，12-13]。然而，地方政府資金投入已無法滿足持續(xù)改革需求，為保證農(nóng)業(yè)水價改革的有序進行和持續(xù)推進有必要為后續(xù)獎勵資金和補貼來源開拓渠道。

表2 計量設施選型原則

3.2 農(nóng)戶參與積極性低，水權交易困難

2015年，在義縣、凌海等部分地區(qū)就已經(jīng)實施了產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運營機制試點，并積累了一定經(jīng)驗，但就開展情況而言用水戶的參與度不高，產(chǎn)權制度改革大多是政府主導。其一，補充灌溉為錦州市農(nóng)業(yè)灌溉的主要方式，正常年景下依靠降雨基本滿足糧食作物的用水需求，加之全市河網(wǎng)水系密布，農(nóng)業(yè)取用水也比較容易，故對農(nóng)業(yè)水價改革用水戶的認同度偏低。其二，農(nóng)業(yè)水權分配到用水戶后，就目前而言利用水權交易將節(jié)約灌溉水量轉化成經(jīng)濟效益難度較大。

3.3 計量收費困難，水費收繳率不高

通過抽樣調(diào)查全市樣點灌區(qū)發(fā)現(xiàn)，灌區(qū)現(xiàn)狀計量計價方式主要有按年和按方兩種。其一，結合水費收繳情況，參與調(diào)查的灌區(qū)中執(zhí)行水價收繳水費的灌區(qū)僅占總數(shù)的25.18%。其二，結合水費收繳標準，對于收繳水費的灌區(qū)僅有少量運維成本與執(zhí)行水價持平，其他灌區(qū)運維成本價明顯高于執(zhí)行水價。

3.4 用水戶繳費意識薄弱，觀念轉變困難

考慮灌區(qū)地理位置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，2020年課題組廣泛調(diào)研了錦州市典型灌區(qū)，樣本覆蓋凌海市、北鎮(zhèn)市、義縣等地，涉及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、25個自然村，發(fā)放460分調(diào)查問卷，收回有效文件437份。調(diào)查顯示，農(nóng)戶大多數(shù)不認為水是商品，對農(nóng)業(yè)水價改革積極性較低，用水繳費意識欠缺且節(jié)水意識薄弱[14]。因此，應加快轉變農(nóng)戶用水觀念，加強農(nóng)業(yè)水價改革、用水戶節(jié)水宣傳和用水繳費意識。

4 農(nóng)業(yè)水價綜合改革對策

4.1 加快推進農(nóng)業(yè)水價改革

依據(jù)有關文件要求加快推進水價改革，保證改革目標的完成和各項工作順利進行。按照要求各地水利部門要確定水權、核定用水總量以及組建用水協(xié)會，制定水價改革方案和水價形成機制，加快推進配套計量設施建設，明確產(chǎn)權主體以及管護責任，切實改善灌溉條件，為實現(xiàn)精準計量提供可靠保障[15-16]。

4.2 強化實施業(yè)務指導，加強人員培訓交流

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及資金補貼、制度建設、成本核算、水權分配以及工程設施建設等多個環(huán)節(jié)，其面臨的任務重、范圍廣、工作量大。因此，對實施區(qū)域必須加強業(yè)務指導，對參與改革的人員加大學習交流和培訓。針對錦州市特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟社會條件，充分考慮當?shù)厍闆r出臺指導性文件，依托科研平臺加強對農(nóng)業(yè)水價改革業(yè)務人員的指導、座談交流、學習培訓，為順利改革提供技術支撐。

4.3 拓寬資金籌措渠道，加大資金投入

通過整合、調(diào)整涉水涉農(nóng)相關和制定出臺農(nóng)業(yè)水價改革資金籌措辦法，拓寬資金渠道來源，增加水價改革資金投入。此外，鼓勵和支持社會資本的參與，嘗試探索通過拍賣、入股合作、購買服務、出租等方式創(chuàng)新建管機制，對用地、產(chǎn)權歸屬和工程用電給予傾斜。此外，為促進節(jié)水增糧與經(jīng)濟效益的轉變，加快形成資金投入機制確保改革工作的穩(wěn)步實施[17-19]。

4.4 完善考核體系，實行績效考核掛鉤

根據(jù)具體改革內(nèi)容實施獎金、考核、績效掛鉤制度，以完善的考核指標體系促進各項工作的全面落實。依據(jù)考核指標對各地改革實施進展、完整質量和執(zhí)行情況，實行監(jiān)督檢查和實時跟蹤，將改革成效定期通報，并給予相應的獎懲。同時，將績效評價、日?？己伺c資金安排相掛鉤，重點對進展快、積極性高、改革效果好的給予財政資金傾斜，為有效落實改革工作提供保障[20-22]。

5 結 語

水價是一種有效的經(jīng)濟措施，對實現(xiàn)用水總量控制和有效節(jié)水目標的重要性不言而喻，農(nóng)業(yè)水價改革對保證用水安全、提高節(jié)水與用水效率、維持水利工程長效運行等具有重要作用。本文全面介紹了錦州市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要內(nèi)容及其經(jīng)驗和做法，針對現(xiàn)存困難提出穩(wěn)步推進改革工作的有關對策，旨在為其他城市農(nóng)業(yè)水價改革提供一定參考。