創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略下常州市財稅激勵政策研究

劉嘯塵

（常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院，江蘇 常州 213164）

1 引言

當(dāng)前，科技創(chuàng)新已經(jīng)成為推動我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，我國各地政府越來越重視財稅激勵政策對于企業(yè)創(chuàng)新的導(dǎo)向作用，從而推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！笆奈濉逼陂g，江蘇省常州市將進(jìn)一步落實針對企業(yè)創(chuàng)新的財稅激勵政策，并明確提出對于企業(yè)的創(chuàng)新投入將從“后補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“前激勵”。財稅激勵政策主要是通過財政專項資金獎補(bǔ)、減免稅收和稅收返還等手段增加企業(yè)的資金實力和留存收益，并以此對企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮激勵效應(yīng)[1]。特別是在近年來的兩會政府工作報告中，均明確提出將延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入。與科技創(chuàng)新相關(guān)的財稅激勵政策是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要措施，但是在政策實施的同時，執(zhí)行效率難以得到保障。通過深入分析江蘇省常州市財稅激勵政策的實施過程，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，對提高社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

2 常州市財稅激勵政策概況

創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展的第一動力，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需構(gòu)建完備的財稅支持體系。財稅激勵政策包括直接性的財政獎補(bǔ)和創(chuàng)新過程中的稅收優(yōu)惠等，以達(dá)到激勵企業(yè)加大對研發(fā)環(huán)節(jié)的投入、加速新技術(shù)和新產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新的目的。

2.1 財政獎補(bǔ)方面

近年來，江蘇省常州市政府通過制定大量積極的政策文件，明確了“十四五”期間深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，針對推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提出了具體的工作目標(biāo)和重點任務(wù)，并制定了對應(yīng)的財政資金獎勵和補(bǔ)貼政策。為更好地落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，常州市人民政府辦公室于2021年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的若干政策》（常政辦發(fā)〔2021〕21 號）提出了28 項具體實施細(xì)則，從科技人才引進(jìn)、科技研發(fā)項目、創(chuàng)新載體建設(shè)、高新技術(shù)企業(yè)培育及科技金融等多個方面提出了促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的具體財政資金獎補(bǔ)政策。

2.2 稅收優(yōu)惠方面

當(dāng)前，稅收優(yōu)惠政策主要依據(jù)我國稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的相關(guān)規(guī)定，包括直接稅收優(yōu)惠和間接稅收優(yōu)惠兩種形式。直接稅收優(yōu)惠主要包括優(yōu)惠稅率、稅收減免等。優(yōu)惠稅率激勵政策主要包括高新技術(shù)企業(yè)和技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。當(dāng)前，稅收減免主要包括增值稅、企業(yè)所得稅等稅款的減免。例如，符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得免征、減征企業(yè)所得稅；符合條件的科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園和眾創(chuàng)空間孵化服務(wù)免征增值稅，對其自用及提供給在孵對象使用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。間接稅收優(yōu)惠主要包括稅收扣除、延期納稅和固定資產(chǎn)加速折舊等方面。稅收扣除主要是通過提升稅前抵扣金額以減少企業(yè)的納稅額，如當(dāng)前的研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策。延期納稅是指納稅人延緩一定時期后再繳納稅收的行為，例如，高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限延長至10年。固定資產(chǎn)加速折舊通過允許企業(yè)前期提取較多的折舊額，以減輕企業(yè)的稅負(fù)壓力。

3 常州市財稅激勵政策在落實過程中存在的問題

3.1 企業(yè)財務(wù)管理制度不健全限制了政策的申領(lǐng)

目前，在申請各項優(yōu)惠政策時通常需要企業(yè)對經(jīng)營情況展開說明，在申請財稅激勵政策時更是如此。企業(yè)需要對前期的營收情況、研發(fā)費(fèi)用支出情況通過申報表進(jìn)行詳細(xì)填列。這就需要企業(yè)在日常經(jīng)營過程中具有完善的會計核算資料，構(gòu)建健全的財務(wù)管理制度。但是很多企業(yè)特別是初創(chuàng)型企業(yè)的財務(wù)管理意識缺乏，導(dǎo)致會計核算體系不夠完善。很多企業(yè)在開展會計核算過程中，各類資料的收集和整理工作不夠完善，無法對研發(fā)活動和非研發(fā)活動進(jìn)行科學(xué)合理的區(qū)分，不能將不同的研發(fā)項目進(jìn)行分開核算，這就導(dǎo)致提交的會計資料不能真實反映企業(yè)的研發(fā)活動。特別很多小型和微型科技初創(chuàng)企業(yè)主要由科技人員組成，對于企業(yè)會計核算工作不夠重視，往往委托代理記賬公司進(jìn)行處理。而代理記賬公司的會計人員一般需要承擔(dān)多家公司的會計核算工作，無暇對各類財稅激勵政策進(jìn)行系統(tǒng)性的認(rèn)識，同時，對于企業(yè)的經(jīng)營情況缺乏深入的了解，這就導(dǎo)致企業(yè)不能充分享受各類財稅激勵政策。

3.2 針對財稅激勵政策的策略性創(chuàng)新制約了創(chuàng)新質(zhì)量的提升

隨著我國各類創(chuàng)新激勵政策的實施，我國的發(fā)明專利申請數(shù)在2012年首次超過美國位居全球第一，但是研發(fā)的創(chuàng)新成果與經(jīng)濟(jì)效益不相匹配[2]。其主要原因是，許多企業(yè)開展的是策略性創(chuàng)新而不是實質(zhì)性創(chuàng)新，這制約了創(chuàng)新質(zhì)量的提高。由于政府制定的一系列財稅激勵政策具有明顯的導(dǎo)向性，這就導(dǎo)致很多企業(yè)進(jìn)行了一系列策略性創(chuàng)新活動，將自己“偽裝”成高創(chuàng)新能力企業(yè)。企業(yè)創(chuàng)新能力的高低主要是通過企業(yè)過往的創(chuàng)新投入和研發(fā)成果進(jìn)行間接判斷的，政府部門通常需要以此作為相關(guān)財政資助和稅收優(yōu)惠的依據(jù)。因此，部分企業(yè)為了迎合政府創(chuàng)新考核指標(biāo)、獲取政策扶持，做出了聘請掛名高技術(shù)人才、大量申請低質(zhì)量專利、盲目實施科研項目、虛增研發(fā)支出投入等策略性行為。另外，創(chuàng)新成果是當(dāng)前地方政府政績考核的重要指標(biāo)，這就使得部分政府部門“偏愛”短期產(chǎn)生大量創(chuàng)新成果的企業(yè)，而忽略了創(chuàng)新成果本身的質(zhì)量[3]。這在某種程度上又強(qiáng)化了企業(yè)進(jìn)行策略性創(chuàng)新的動機(jī)。企業(yè)對于高新技術(shù)的研發(fā)往往需要經(jīng)歷數(shù)年時間的連續(xù)投入和潛心研究，才能產(chǎn)生高質(zhì)量的創(chuàng)新成果，帶來持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)效益。企業(yè)的策略性創(chuàng)新行為并不以獲得市場競爭優(yōu)勢為目的，往往伴隨著迎合財稅激勵政策的騙補(bǔ)尋租行為，難以形成持續(xù)性的研發(fā)活動。同時，低質(zhì)量的創(chuàng)新活動占用了財稅激勵政策的有限資源，對認(rèn)真進(jìn)行實質(zhì)性創(chuàng)新活動的企業(yè)的積極性產(chǎn)生了消極影響，最終影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 鼓勵企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度的財政補(bǔ)助政策亟待落地

研發(fā)準(zhǔn)備金是指為保證企業(yè)內(nèi)部研發(fā)項目的資金需求，企業(yè)根據(jù)國家法律法規(guī)或內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議，提前安排專門用于研發(fā)項目支出的資金。企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度最先在韓國實施，韓國規(guī)定企業(yè)可按收入總額的3%提取技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金，允許在其后3年內(nèi)用于技術(shù)開發(fā)的相關(guān)活動，并在投資發(fā)生前作為損耗計算[4]。目前，我國已經(jīng)有多地政府制定了企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度的財政補(bǔ)助政策的實施細(xì)則，但是目前常州市的研發(fā)準(zhǔn)備金制度的相應(yīng)配套政策尚未形成。因此，常州市需要加快企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度配套政策的完善步伐，鼓勵企業(yè)每年對研發(fā)準(zhǔn)備金制度進(jìn)行備案，然后配套相應(yīng)的財政補(bǔ)助，引導(dǎo)企業(yè)有計劃、持續(xù)性地增加研發(fā)投入。

3.4 財稅激勵政策的監(jiān)督機(jī)制有待完善

目前，在常州市針對創(chuàng)新發(fā)展的財稅激勵政策中，財政補(bǔ)貼政策具有明確的申請和審批程序，稅收優(yōu)惠政策主要通過企業(yè)的納稅申報獲取。但是如果財稅激勵政策的審批程序不透明，極易導(dǎo)致騙補(bǔ)、尋租和腐敗行為發(fā)生。特別是資金到位后，對資金的使用情況不全面公開，甚至不公開，透明度不高的問題較為突出。目前，公開資料顯示的僅僅是獲益對象的補(bǔ)貼金額，但對于補(bǔ)貼資金的使用和監(jiān)督情況披露并不全面。因此，政府部門對于財政補(bǔ)貼政策除了保持原有的審批和披露流程外，對于補(bǔ)貼資金到位后的信息透明度也要提高，對于用于研發(fā)投入的補(bǔ)貼更要重視研發(fā)投入后的成果轉(zhuǎn)化和市場應(yīng)用情況。

4 創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略下常州市財稅激勵政策的優(yōu)化及實施路徑

4.1 完善企業(yè)財務(wù)管理制度，提升企業(yè)會計核算水平

近年來，隨著我國財稅領(lǐng)域的改革步伐不斷加快，我國的會計準(zhǔn)則和稅收政策進(jìn)行了大量的調(diào)整，對企業(yè)財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力提出了新的要求。為確保各項財稅激勵政策的有效實施，必須完善企業(yè)財務(wù)管理制度，提升其會計核算水平。企業(yè)財務(wù)人員可以通過參加各類培訓(xùn)的方式，掌握當(dāng)前財稅激勵政策下企業(yè)各類資金尤其是研發(fā)資金的籌集和應(yīng)用要求，建立科學(xué)的財務(wù)管理制度，進(jìn)而明確財務(wù)人員的具體會計核算要求。另外，政府部門的工作人員要牢固樹立服務(wù)意識，通過開展廣泛的培訓(xùn)幫助企業(yè)的財務(wù)會計人員理解領(lǐng)會各項稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)建立完善的財務(wù)管理制度。政府部門需要進(jìn)一步簡化財稅優(yōu)惠政策的申請辦理流程，減少企業(yè)會計核算的成本，提高財稅激勵政策的可操作性，從而使廣大企業(yè)能夠真正受益于財稅激勵政策。

4.2 完善創(chuàng)新績效評價機(jī)制，約束企業(yè)策略性創(chuàng)新行為

由于政府與企業(yè)對于創(chuàng)新過程的信息不對稱，這使得低創(chuàng)新能力的企業(yè)有通過夸大其創(chuàng)新能力來獲得政府資助的動機(jī)和策劃空間，而政府往往難以察覺。因此，需要進(jìn)一步完善創(chuàng)新績效評價機(jī)制。在開展創(chuàng)新績效評價時，不僅要注重創(chuàng)新投入指標(biāo)情況，更要重視創(chuàng)新產(chǎn)出質(zhì)量。當(dāng)前，對于企業(yè)創(chuàng)新投入情況的評價主要依據(jù)企業(yè)研發(fā)人員數(shù)量及研發(fā)費(fèi)用投入情況，從具體結(jié)果上主要從專利及經(jīng)濟(jì)效益角度進(jìn)行評價[5]。長期以來，我國各地政府在評價專利情況時過于注重數(shù)量而忽略了專利質(zhì)量，往往簡單地從專利申請數(shù)和授權(quán)數(shù)兩個方面進(jìn)行評價，這極易導(dǎo)致專利申請增加過快、出現(xiàn)大量非正常專利申請的情況。因此，需要引入先進(jìn)的專利價值評估方法，將專利質(zhì)量納入企業(yè)創(chuàng)新績效評價體系。對于創(chuàng)新產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益的評價，不能僅對營業(yè)收入的增長情況進(jìn)行評價，更需要對新產(chǎn)品的開發(fā)數(shù)量及銷售情況等方面展開評價。通過改進(jìn)創(chuàng)新績效評價機(jī)制，可以促使企業(yè)提升研發(fā)活動的質(zhì)量，減少企業(yè)的策略性創(chuàng)新行為，將財稅激勵政策惠及開展實質(zhì)性創(chuàng)新的企業(yè)。

4.3 盡快形成鼓勵企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度的實施細(xì)則

研發(fā)準(zhǔn)備金制度不僅緩解了企業(yè)研發(fā)過程中資金不足的問題，而且可以保證研發(fā)活動的持續(xù)性，有利于高質(zhì)量科技創(chuàng)新成果的形成。目前，我國多地政府已經(jīng)形成和具體實施了企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度的財政獎補(bǔ)政策，一般采用事前備案、事后獎補(bǔ)和分檔補(bǔ)助的方式。企業(yè)按照主管部門的要求建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度，并對建立及執(zhí)行等情況進(jìn)行備案，然后主管部門根據(jù)企業(yè)研發(fā)投入情況按照一定的比例提供財政補(bǔ)助。我國各地政府對于企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度的財政補(bǔ)助比例，普遍依據(jù)上年度新增研發(fā)投入或者稅務(wù)部門核準(zhǔn)的稅前加計扣除的上年度研發(fā)費(fèi)用支出，按照一定的比例進(jìn)行后補(bǔ)助。例如，重慶市和成都市均按照上年度的新增研發(fā)投入的一定比例發(fā)放財政補(bǔ)助，重慶市為10%，成都市針對不同類型企業(yè)采用3%、5%、10%的分檔比例。因此，常州市可以充分借鑒其他地方政府對于企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度的財政獎補(bǔ)政策，以稅務(wù)部門核準(zhǔn)的稅前加計扣除的企業(yè)上年度研發(fā)費(fèi)用支出為依據(jù)，分檔制定合理的財政獎補(bǔ)比例，這樣可以減少政府部門對于補(bǔ)助對象的審核流程和企業(yè)研發(fā)投入的隨意性，有利于研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策的推廣實施，引導(dǎo)更多的企業(yè)建立和完善研發(fā)支出的準(zhǔn)備金制度。

4.4 加強(qiáng)對創(chuàng)新財稅激勵政策落實情況的全程監(jiān)督

在財稅激勵政策的實施過程中，建立健全公開透明的創(chuàng)新資金監(jiān)督體系至關(guān)重要。在政府對于創(chuàng)新活動進(jìn)行財政補(bǔ)貼時，為確保政策激勵效果最大化，財政資金的撥付應(yīng)做到事前、事中、事后監(jiān)管相結(jié)合，落實財政補(bǔ)貼資金的全程監(jiān)督。在財政資金撥付前，要對企業(yè)的財政補(bǔ)貼發(fā)放資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審批，減少企業(yè)的尋租行為。同時，要加強(qiáng)政府補(bǔ)貼監(jiān)管，設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核政府補(bǔ)貼行為的規(guī)范性。在財政資金撥付后，要對企業(yè)創(chuàng)新活動進(jìn)行甄別，定期評估、審計、跟蹤補(bǔ)貼使用情況，掌握獎補(bǔ)資金用于后續(xù)研發(fā)活動的金額及比例。通過監(jiān)督資金使用用途，強(qiáng)化創(chuàng)新產(chǎn)出和效率考核，科學(xué)評估企業(yè)的創(chuàng)新成果。

另外，企業(yè)應(yīng)根據(jù)政府部門的監(jiān)督管理要求完善其內(nèi)部控制體系。一方面，著力建設(shè)和完善與研發(fā)資金相關(guān)的內(nèi)部管理制度，形成與研發(fā)費(fèi)用預(yù)算、創(chuàng)新決策和生產(chǎn)流程相關(guān)的內(nèi)部控制管理體系。同時，要保證內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行，對企業(yè)創(chuàng)新活動進(jìn)行全過程風(fēng)險管控，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的規(guī)范作用。另一方面，需要建立健全與財稅激勵政策貫徹落實相關(guān)的內(nèi)部控制制度，按照政府部門的要求充分用好用足優(yōu)惠政策，發(fā)揮財稅激勵政策對企業(yè)創(chuàng)新的正向作用。

5 結(jié)語

隨著江蘇省常州市“十四五”發(fā)展規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的持續(xù)推進(jìn)落實，財稅激勵政策作為促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新的重要手段，在實施過程中要根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況擺脫傳統(tǒng)政策應(yīng)用的路徑依賴，在創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)下不斷進(jìn)行反思和總結(jié)，優(yōu)化政策實施路徑。在財稅激勵政策的實施過程中，不斷提高政府部門的引導(dǎo)和服務(wù)效能，指導(dǎo)企業(yè)完善其內(nèi)部管理，讓企業(yè)充分享受科技創(chuàng)新的財稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)常州市社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。