全球治理謀變

雷墨

“當(dāng)前，新冠肺炎疫情反復(fù)延宕，世界經(jīng)濟(jì)脆弱性更加突出，地緣政治局勢(shì)緊張，全球治理嚴(yán)重缺失，糧食和能源等多重危機(jī)疊加，人類(lèi)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)?！边@是習(xí)近平主席11月15日在印尼巴厘島出席二十國(guó)集團(tuán)（G20）第十七次峰會(huì)上的講話中，對(duì)目前世界形勢(shì)的判斷。

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在出席峰會(huì)期間也表示，本屆峰會(huì)的召開(kāi)時(shí)值“世代以來(lái)最關(guān)鍵、最危險(xiǎn)的時(shí)刻”。形勢(shì)危殆、治理缺失，已是國(guó)際共識(shí)。

G20機(jī)制不能與全球治理完全劃等號(hào)，但誰(shuí)也不能否認(rèn)，它是看清全球治理現(xiàn)狀的多棱鏡，也是預(yù)判其未來(lái)方向的風(fēng)向標(biāo)。這個(gè)囊括了世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的機(jī)制，之所以能在2008年全球金融危機(jī)中力挽狂瀾，關(guān)鍵的原因在于，七國(guó)集團(tuán)（G7）承認(rèn)其已不再絕對(duì)主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)，開(kāi)始了有限的“權(quán)力開(kāi)放”并得到了非西方國(guó)家的積極回應(yīng)。認(rèn)知與趨勢(shì)的變化趨于一致，是G20機(jī)制曾被視為全球治理“旗艦”的重要原因。

趨勢(shì)并沒(méi)有朝著G7重回主導(dǎo)的方向變，但美國(guó)推動(dòng)G7“復(fù)活”后的外交行為，卻在向那個(gè)方向使勁。曾經(jīng)一度“沉寂”的G7在諸多全球治理議題上強(qiáng)勢(shì)凸顯存在感，是這次G20印尼峰會(huì)的一個(gè)大背景。與此同時(shí)，G20內(nèi)部的金磚國(guó)家以及廣大的“全球南方”國(guó)家，在重大國(guó)際問(wèn)題的立場(chǎng)與全球治理的方向上，呈現(xiàn)出與“西方主導(dǎo)”越來(lái)越明顯的差異。

全球治理未來(lái)的演變，將取決于歷史的合力。

G20巴厘島峰會(huì)“出人意料”地就領(lǐng)導(dǎo)人宣言達(dá)成一致，可以說(shuō)是全球治理“系統(tǒng)承壓”的真實(shí)寫(xiě)照。因?yàn)樵诖酥?，外界普遍猜測(cè)，由于在俄烏沖突上的分歧，這屆峰會(huì)很可能成為第一個(gè)無(wú)法發(fā)布領(lǐng)導(dǎo)人宣言的G20峰會(huì)。據(jù)媒體報(bào)道，曾多次感嘆在主持有史以來(lái)最艱難G20峰會(huì)的印尼總統(tǒng)佐科，甚至為不能發(fā)表宣言而做了預(yù)案。G20巴厘島峰會(huì)的“有驚無(wú)險(xiǎn)”，反映了國(guó)際局勢(shì)劇變的背景下，全球治理所面臨的艱難局面。

國(guó)際權(quán)威式微、主權(quán)意識(shí)回歸，是目前全球治理舉步維艱的重要原因之一。所謂全球治理，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是出于解決超出一國(guó)或地區(qū)的某個(gè)問(wèn)題的需要，而由各國(guó)通過(guò)協(xié)商以共同解決問(wèn)題的治理方式。協(xié)商的方式意味著，國(guó)際權(quán)威的重要來(lái)源是主權(quán)國(guó)家通過(guò)一定方式，賦予超國(guó)家機(jī)構(gòu)或機(jī)制解決問(wèn)題所需要的權(quán)力。而國(guó)際權(quán)威與國(guó)家主權(quán)之間微妙的此消彼長(zhǎng)關(guān)系，是國(guó)際政治的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。

德國(guó)學(xué)者米謝爾·崔爾恩在《全球治理理論》中，論述了全球治理的發(fā)展與國(guó)際權(quán)威崛起之間的關(guān)系。冷戰(zhàn)結(jié)束后跨國(guó)與跨區(qū)域合作大量出現(xiàn)，為這個(gè)結(jié)論提供了豐富的論據(jù)。但風(fēng)向正在發(fā)生變化。聯(lián)合國(guó)對(duì)俄烏沖突無(wú)能為力，是國(guó)際權(quán)威式微的典型案例。美西方對(duì)俄羅斯史無(wú)前例的制裁，很難否認(rèn)也是在侵蝕全球經(jīng)濟(jì)治理體系的權(quán)威。此前的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)也傷害了國(guó)際權(quán)威，但就負(fù)面影響的廣度和深度來(lái)說(shuō)，顯然與俄烏沖突沒(méi)法比。

民粹主義反映到國(guó)際政治層面，就是主權(quán)意識(shí)的強(qiáng)勢(shì)回歸。英國(guó)的脫歐、特朗普的“退群”，體現(xiàn)的都是“收回主權(quán)”的政治思維。由此催生出的各種形式的“本國(guó)優(yōu)先”政策，事實(shí)上在壓縮有限讓渡主權(quán)的空間。應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)需要集體行動(dòng)，而“本國(guó)優(yōu)先”又在削弱這種可能性，這會(huì)直接反映到全球治理的效能上。不難想象，如果全球治理持續(xù)空轉(zhuǎn)，那么下一次疾病大流行或經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，有些國(guó)家的保護(hù)主義、以鄰為壑的行為很可能反應(yīng)更快。

全球治理與全球化不是一回事，但兩者之間存在極強(qiáng)的正相關(guān)性。全球治理功能失調(diào)與對(duì)全球化的反思，在時(shí)間軸上幾乎是重合的。法國(guó)學(xué)者讓·皮薩尼-費(fèi)里認(rèn)為，1990年代以來(lái)西方知識(shí)界和政界支持經(jīng)濟(jì)開(kāi)放、國(guó)際融合、強(qiáng)化國(guó)際規(guī)則和機(jī)制的共識(shí)，已經(jīng)大幅減弱?！翱梢赃@么說(shuō)，很多國(guó)家都在重新思考全球化?！痹?jīng)主導(dǎo)全球化并且目前仍具有相當(dāng)影響力的西方認(rèn)知上的變化，不可能不影響到全球治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

G20巴厘島峰會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人宣言的內(nèi)容，涵蓋宏觀經(jīng)濟(jì)政策、金融穩(wěn)定、糧食和能源安全、疫情應(yīng)對(duì)、氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等幾乎所有全球性挑戰(zhàn)。但這些合作承諾能有多少或在多大程度上落實(shí)，至少歷史的記錄并不令人樂(lè)觀。有學(xué)者根據(jù)G20信息中心的數(shù)據(jù)做過(guò)統(tǒng)計(jì)，2013年至2019年的7次G20峰會(huì)，承諾多達(dá)1482條，但大部分都是在重復(fù)此前G20峰會(huì)或者其他國(guó)際論壇的承諾，轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的很少。

有學(xué)者把這種承諾與兌現(xiàn)承諾之間的差距，作為全球治理無(wú)效的論據(jù)。但更公允的看法或許是，目前的全球治理體系壓力過(guò)大，其權(quán)力與責(zé)任之間嚴(yán)重不匹配。讓·皮薩尼-費(fèi)里在分析這個(gè)問(wèn)題時(shí)指出，國(guó)際融合程度越深，政策覆蓋范圍就越廣，協(xié)調(diào)根植于國(guó)內(nèi)的公共政策與全球相互依賴之間的難度就越大。這對(duì)國(guó)家與超國(guó)家機(jī)構(gòu)或平臺(tái)來(lái)說(shuō)都是挑戰(zhàn)，而后者承擔(dān)著協(xié)調(diào)集體行動(dòng)的責(zé)任，卻沒(méi)有前者那樣的絕對(duì)管轄權(quán)。

“創(chuàng)建聯(lián)合國(guó)不是為了把人類(lèi)帶入天堂，而是為了把人類(lèi)從地獄中拯救出來(lái)”，這是第二任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)、瑞典資深外交官達(dá)格·哈馬舍爾德的一句名言。應(yīng)該如何看待目前全球治理面臨的挑戰(zhàn)，這話如今同樣適用。正如美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)學(xué)者愛(ài)德華·奧爾登所說(shuō)，G7與G20都缺乏決策權(quán)威，其作用更多地是推動(dòng)國(guó)家采取相互支持的政策?！斑@樣的國(guó)際組織，目的不是制定宏大的復(fù)蘇計(jì)劃，而是防止事態(tài)更加惡化”。

盡管“系統(tǒng)承壓”，但全球治理并不會(huì)消失。更值得關(guān)注的，是全球治理在醞釀何種變化。在這一點(diǎn)上，G20機(jī)制的歷史和現(xiàn)狀是個(gè)很好的分析樣本。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，1999年成立的部長(zhǎng)級(jí)G20機(jī)制升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。2008年11月，首次G20峰會(huì)在華盛頓召開(kāi)。此后兩屆G20峰會(huì)分別于2009年4月和9月在英國(guó)和美國(guó)召開(kāi)。這3次峰會(huì)對(duì)防止世界經(jīng)濟(jì)惡化起到了顯著的效果。

當(dāng)時(shí)，有學(xué)者評(píng)價(jià)稱(chēng)，G20機(jī)制代表了全球治理未來(lái)演變的方向。美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)學(xué)者斯圖爾特·帕特里克就認(rèn)為，G20機(jī)制象征著全球治理結(jié)構(gòu)的首次調(diào)整，而這反映了冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)權(quán)力格局的巨變，“它也是唯一一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家與新興國(guó)家正式平等對(duì)話的平臺(tái)”。此前，全球重大議題的討論平臺(tái)是G7，而G20的誕生意味著，西方承認(rèn)僅靠自身已無(wú)法實(shí)現(xiàn)全球治理，應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，沒(méi)有新興國(guó)家的參與已變得不可能。

在2009年9月的G20匹茲堡峰會(huì)上，與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人宣布G20為主要的國(guó)際合作平臺(tái)，并開(kāi)始了在世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織里增加新興國(guó)家投票權(quán)份額的改革。這事實(shí)上確認(rèn)了G7在全球治理上“靠后坐”的地位。那次峰會(huì)召開(kāi)前3個(gè)月，同為G20成員國(guó)的中國(guó)、俄羅斯、印度和巴西，組成“金磚四國(guó)”（2011年南非加入）。這樣一來(lái)，G20內(nèi)部就有了G7和金磚國(guó)家兩個(gè)國(guó)家集團(tuán)，新興國(guó)家在全球治理中的存在感明顯增強(qiáng)。

但是，從2010年G20多倫多峰會(huì)開(kāi)始，美國(guó)對(duì)G20機(jī)制的興趣開(kāi)始降低。當(dāng)時(shí)的奧巴馬政府，把美國(guó)的政策重心轉(zhuǎn)向了“重返亞太”，把更多的精力投入到了“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”談判中。此后的G20機(jī)制出現(xiàn)了“議題膨脹”，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)張到農(nóng)業(yè)政策、食品安全、能源政策、氣候變化等廣泛領(lǐng)域。同時(shí)出現(xiàn)的是前文所述的“重復(fù)承諾”，再也沒(méi)有成功協(xié)調(diào)世界重大問(wèn)題的案例。

這段時(shí)期，G7繼續(xù)在尋找存在的理由。2017年的G7峰會(huì)上，由于特朗普拒絕承認(rèn)巴黎氣候協(xié)議，會(huì)后達(dá)成的聯(lián)合聲明里竟然沒(méi)有美國(guó)，創(chuàng)下了G7峰會(huì)的歷史。而與此同時(shí)，在中國(guó)的推動(dòng)下，金磚國(guó)家合作穩(wěn)步推進(jìn)并在2015年成立了新發(fā)開(kāi)銀行。自此，全球治理事實(shí)上形成了西方主導(dǎo)的機(jī)制與新興國(guó)家牽頭的機(jī)制“雙軌并行”的局面，盡管兩者在影響力上還存在不小差距。

2022年2月爆發(fā)的俄烏沖突，是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。不少西方學(xué)者認(rèn)為，拜登最大的外交成就之一，就是讓一度沉寂的北約和G7“滿血復(fù)活”。通過(guò)協(xié)調(diào)對(duì)烏克蘭的軍事援助與對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁，這些由西方國(guó)家組成的集團(tuán)重新找到了“領(lǐng)導(dǎo)世界”的感覺(jué)。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心學(xué)者馬克·索貝爾認(rèn)為，俄烏沖突對(duì)醞釀變革的全球治理起到了催化作用，其中就包括癱瘓G20、提升G7的地位。英國(guó)倫敦政經(jīng)學(xué)院學(xué)者特里斯滕·內(nèi)勒寫(xiě)道，G7重拾領(lǐng)導(dǎo)地位并證明自己不再只是清談館的政治條件成熟了。

針對(duì)俄烏沖突的立場(chǎng)，G20內(nèi)部的確有分歧，但G20巴厘島峰會(huì)證明了這個(gè)機(jī)制并沒(méi)有癱瘓。G7強(qiáng)勢(shì)地凸顯了存在感，但離“領(lǐng)導(dǎo)世界”還很遠(yuǎn)。智利前外交官賀喬治（Jorge Heine）認(rèn)為，圍繞俄烏沖突出現(xiàn)的裂痕，不是民主與專(zhuān)制，而是“全球北方”與“全球南方”。也就是說(shuō)，西方“領(lǐng)導(dǎo)”的只是西方自己。在美國(guó)喬治城大學(xué)教授家安吉拉·斯坦特看來(lái)，非西方國(guó)家不想破壞與俄羅斯的關(guān)系的意愿，不僅現(xiàn)在會(huì)使西方管理與盟友和其他國(guó)家關(guān)系的能力復(fù)雜化，而且還會(huì)持續(xù)到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后。

從目前的情況來(lái)看，全球治理的演變有兩種前景，第一，以美國(guó)為首的西方強(qiáng)勢(shì)地介入全球治理，試圖重回西方主導(dǎo)的時(shí)代，至少是維持明顯的優(yōu)勢(shì)。值得注意的是，在俄烏沖突中被“激活”的G7機(jī)制，其行為并沒(méi)有停留在懲罰俄羅斯上。2021年的G7峰會(huì)，提出了“重建更美好世界”的計(jì)劃，2022年6月G7峰會(huì)上又升級(jí)為“全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資伙伴關(guān)系計(jì)劃”，通過(guò)提供全球公共產(chǎn)品的方式實(shí)現(xiàn)了“華麗轉(zhuǎn)身”。

此外，歐盟還推出了“歐亞互聯(lián)互通戰(zhàn)略”“全球門(mén)戶計(jì)劃”。美國(guó)也有聚焦海外基建的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”、瞄準(zhǔn)東歐的“三海倡議”等。這些計(jì)劃或倡議能在多大程度上落實(shí)不得而知，但可以肯定的是，西方以全球治理“主角”身份亮相的意愿是毋庸置疑的。而且，雖然是打著帶有利他性質(zhì)的公共產(chǎn)品的旗號(hào)，但或多或少都帶有價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的意圖。鑒于目前在全球治理體系中依然具備優(yōu)勢(shì)，西方不太可能放棄爭(zhēng)取重回主導(dǎo)前景的嘗試。

另一種前景是重回G20峰會(huì)創(chuàng)建時(shí)的“初心”。當(dāng)時(shí)的小布什總統(tǒng)，以危機(jī)為契機(jī)實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家與新興國(guó)家在全球治理上的“共治”。如果拜登政府利用當(dāng)前的各種危機(jī)，試圖重回帶有排他性的西方主導(dǎo)模式，不能不說(shuō)是歷史的倒退。加拿大前駐聯(lián)合國(guó)大使保羅·海因貝克爾曾在一篇文章中寫(xiě)道，G20可能成為一個(gè)主要的—盡管不是唯一的—決定因素，它將決定我們所生活的時(shí)代，是有更多的合作型治理，還是零和式國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

習(xí)近平主席在G20巴厘島峰會(huì)講話中談及當(dāng)前的危機(jī)和挑戰(zhàn)時(shí)說(shuō)：“面對(duì)這些挑戰(zhàn)，各國(guó)要樹(shù)立人類(lèi)命運(yùn)共同體意識(shí)，倡導(dǎo)和平、發(fā)展、合作、共贏，讓團(tuán)結(jié)代替分裂、合作代替對(duì)抗、包容代替排他，共同破解‘世界怎么了、我們?cè)趺崔k’這一時(shí)代課題，共渡難關(guān)，共創(chuàng)未來(lái)。”“二十國(guó)集團(tuán)成員都是世界和地區(qū)大國(guó)，應(yīng)該體現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮表率作用，為各國(guó)謀發(fā)展，為人類(lèi)謀福祉，為世界謀進(jìn)步?！?/p>

這才是符合歷史潮流的正確方向。