公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的三重邏輯

宋方青 張向宇

目 次

一、歷史邏輯：法制內(nèi)嵌到獨(dú)立發(fā)展的階段轉(zhuǎn)向

二、理論邏輯：經(jīng)驗(yàn)描述與規(guī)范指引的觀念體系

三、實(shí)踐邏輯：實(shí)踐創(chuàng)新與普惠均等的發(fā)展路徑

四、結(jié)語

隨著管理型政府到服務(wù)型政府的職能定位轉(zhuǎn)變，為人民提供公共服務(wù)在我國(guó)逐漸成為法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義，公共法律服務(wù)作為政府供給公共服務(wù)的重要組成部分，由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，已成為實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)均等化和社會(huì)創(chuàng)新治理、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)?！?017年至今司法部多次對(duì)公共法律服務(wù)的體系建設(shè)、多平臺(tái)融合發(fā)展建設(shè)、工作指引等事項(xiàng)發(fā)文指導(dǎo)。2019年7月中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，促使公共法律服務(wù)體系建設(shè)駛?cè)肓丝燔嚨?。在?shí)踐中持續(xù)完善公共法律服務(wù)體系的同時(shí)，如何從理論角度闡釋公共法律服務(wù)這一命題，進(jìn)而為實(shí)踐發(fā)展提供豐富的智識(shí)資源也就成了學(xué)界思考的重大理論問題。從整體上闡釋公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的內(nèi)在邏輯對(duì)促進(jìn)公共法律服務(wù)體系的完善和發(fā)展具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值、實(shí)踐價(jià)值和社會(huì)意義。歷史邏輯的分析能夠?yàn)槲覀儨?zhǔn)確把握公共法律服務(wù)這一理論命題的脈絡(luò)提供清晰指引，同時(shí)也能夠?yàn)楣卜煞?wù)體系的未來發(fā)展提供可資鏡鑒的經(jīng)驗(yàn)性資源；理論邏輯的梳理將現(xiàn)有理論資源提煉，形成基于反思的體系性建構(gòu)框架，進(jìn)而為公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供具有普遍性的理論共識(shí)；對(duì)公共法律服務(wù)體系實(shí)踐邏輯的分析能夠?yàn)槔碚摲此继峁?shí)踐支持，同時(shí)這種反思性研究也能夠進(jìn)一步推動(dòng)公共法律服務(wù)實(shí)踐有效且有序的發(fā)展。有鑒于此，本文將圍繞公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的歷史邏輯、理論邏輯以及實(shí)踐邏輯展開論述。

一、歷史邏輯：法制內(nèi)嵌到獨(dú)立發(fā)展的階段轉(zhuǎn)向

歷史不單是時(shí)間維度的回溯，在規(guī)范和證成當(dāng)下行動(dòng)合理性的同時(shí)，還具有前瞻性的要求，〔1〕參見［英］尼爾?麥考密克：《法律推理與法律理論》，姜峰譯，法律出版社2018年版，第89-92頁(yè)。由此為未來行動(dòng)方案的選擇提供參考借鑒。任何理論命題的發(fā)展脈絡(luò)必然與其他命題、制度環(huán)境以及時(shí)代背景息息相關(guān)。我國(guó)公共法律服務(wù)體系的建構(gòu)有其自身的歷史發(fā)展邏輯，大致可分為孕育奠基時(shí)期（1949年至1978年）、逐步積淀時(shí)期（1978年至2014年）以及發(fā)展完善時(shí)期（2014年至今）。在孕育奠基時(shí)期和逐步積淀時(shí)期雖然沒有公共法律服務(wù)之“名”，但一直存在公共法律服務(wù)之“實(shí)”，即伴隨中國(guó)法治歷史進(jìn)程的公共法律服務(wù)實(shí)踐始終是存在的。不過也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到“公共法律服務(wù)”的概念直到2014年才正式出現(xiàn)在中央決策文件中，在黨中央的統(tǒng)籌安排和有力推動(dòng)下，公共法律服務(wù)才獲得了獨(dú)立的制度地位并且形成了現(xiàn)有的實(shí)踐格局。

（一）孕育奠基時(shí)期（1949年至1978年）

“公共法律服務(wù)”的概念并非一蹴而就，孕育奠基時(shí)期并未出現(xiàn)公共法律服務(wù)之概念。盡管此時(shí)期的具體舉措已經(jīng)具有公共法律服務(wù)之“實(shí)”，但是這些舉措大體上屬于前置的整體積累。為新中國(guó)的建設(shè)發(fā)展創(chuàng)造法制環(huán)境，是特殊時(shí)代背景下的迫切要求，也是新中國(guó)成立之初黨和政府的重要工作之一。下述具體舉措便是置于該整體背景之下的，就其性質(zhì)而言可以被統(tǒng)稱為司法服務(wù)保障職能。以人民為中心的司法服務(wù)保障措施為公共法律服務(wù)概念的提出和體系建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，具體而言包括：

其一，司法服務(wù)保障職能的確立。伴隨著《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和1954年9月《中華人民共和國(guó)憲法》的頒布，司法服務(wù)保障措施的展開具有了憲法依據(jù)以及初步的制度基礎(chǔ)。此時(shí)，人民司法制度、辯護(hù)權(quán)制度以及為人民服務(wù)、公開審判等制度雛形和法律原則都被憲法確定下來。其二，人民調(diào)解制度的確立。1954年3月，政務(wù)院頒布《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，首次確立人民調(diào)解制度。在總結(jié)以往人民調(diào)解制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，〔2〕在《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》頒布之前，我國(guó)很多地區(qū)都已經(jīng)有了關(guān)于人民調(diào)解的制度實(shí)踐。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從中華人民共和國(guó)成立到《組織通則》頒布這段時(shí)間，先后頒布過有關(guān)人民調(diào)解規(guī)范的有蘇北、河北、平原、松江、甘肅、浙江、山東、云南、江西、新疆、內(nèi)蒙古、武漢、天津等省、市、自治區(qū)，有的大區(qū)如東北人民政府、中南軍政委員會(huì)、西南軍政委員會(huì)也頒布過專門指示；人民調(diào)解組織也廣泛建立起來，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1953年底，華東區(qū)已有調(diào)解委員會(huì)約四萬六千個(gè)，占全部鄉(xiāng)數(shù)的百分之八十；華北區(qū)的山西和河北，約有三分之一到二分之一的縣份建立了區(qū)村調(diào)解委員會(huì)或聯(lián)村調(diào)解站；中南、西南的絕大部分地區(qū)處于大規(guī)模典型試驗(yàn)的階段。參見韓延龍：《我國(guó)人民調(diào)解工作的三十年》，載《法學(xué)研究》1981年第2期，第44-45頁(yè)。為新法律秩序下人民調(diào)解的有效展開提供了制度基礎(chǔ)和規(guī)范指引，有力促進(jìn)了人民調(diào)解工作的發(fā)展?！?〕《組織通則》頒布后，人民調(diào)解制度和實(shí)踐迅速發(fā)展，到1954年12月，短短十個(gè)月時(shí)間，全國(guó)已有調(diào)解委員會(huì)十五萬五千一百多個(gè)。參見韓延龍：《我國(guó)人民調(diào)解工作的三十年》，載《法學(xué)研究》1981年第2期，第46頁(yè)。在“人民司法”理念貫徹下，人民調(diào)解制度作為非訴糾紛解決機(jī)制，與訴訟糾紛解決機(jī)制合力為人民維護(hù)自身利益提供暢通渠道，共同構(gòu)成了新中國(guó)成立初期司法服務(wù)保障制度的重要內(nèi)容，同時(shí)也成為日后公共法律服務(wù)體系的制度內(nèi)容。其三，律師制度初步發(fā)展。制度層面，1954年《憲法》和《人民法院組織法》兩部法律將被告人的辯護(hù)權(quán)及律師制度予以明確?！?〕1954年9月頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第76條規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行。被告人有權(quán)獲得辯護(hù)?！蓖骂C布的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第7條規(guī)定：“被告人有權(quán)獲得辯護(hù)。被告人除自己行使辯護(hù)權(quán)外，可以委托律師為他辯護(hù)。”1956年發(fā)布的《關(guān)于建立律師工作的請(qǐng)示報(bào)告》對(duì)律師的性質(zhì)、任務(wù)、工作機(jī)構(gòu)等都作出了原則性規(guī)定，〔5〕參見章武生：《中國(guó)律師制度研究》，中國(guó)法制出版社1999年版，第16頁(yè)。次年，《律師暫行條例（草案）》也由司法部起草完成。隨之，全國(guó)各地的律師隊(duì)伍、法律顧問處以及律師協(xié)會(huì)相繼建立?！?〕到1957年6月，全國(guó)共建立了19個(gè)律師協(xié)會(huì)，800多個(gè)法律顧問處，有專職律師2500多人，兼職律師300多人。參見熊秋紅：《新中國(guó)律師制度的發(fā)展歷程及展望》，載《中國(guó)法學(xué)》1999年第5期，第15頁(yè)；王福強(qiáng)、付子堂：《實(shí)踐驅(qū)動(dòng)：新中國(guó)律師制度研究70年》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期，第11頁(yè)。其四，開展法制建設(shè)配套工作。法制宣傳、法制教育以及法制隊(duì)伍培養(yǎng)等工作逐漸開展，豐富了司法服務(wù)保障制度內(nèi)容。

上述四個(gè)方面共同構(gòu)成新中國(guó)成立之初司法服務(wù)保障制度的主要內(nèi)容。這一時(shí)期的具體舉措呈現(xiàn)出下述特點(diǎn)：首先，此時(shí)期是中國(guó)政權(quán)創(chuàng)建和鞏固、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，也是摧毀舊法傳統(tǒng)、創(chuàng)建新法制的重要階段，這使得法制秩序建構(gòu)必然首先服務(wù)于這一時(shí)代要求。由此帶來的結(jié)果是，盡管司法實(shí)踐中已經(jīng)觸及公共法律服務(wù)建設(shè)，但是這種結(jié)果并非經(jīng)過理論驗(yàn)證的有意追求，而是各方面（尤其是法制建設(shè)）貫徹“為人民服務(wù)”理念所帶來的附隨結(jié)果。此時(shí)期法制建設(shè)者并沒有明確的公共法律服務(wù)概念，但服務(wù)于“以人民為中心”和“為人民服務(wù)”理念的司法服務(wù)保障制度則蘊(yùn)含了現(xiàn)代公共法律服務(wù)的精神。其次，舊有的階級(jí)斗爭(zhēng)范式貫穿法制建設(shè)始終，強(qiáng)調(diào)法制的階級(jí)屬性，法制建設(shè)的任務(wù)就是消滅階級(jí)敵人、摧毀舊法體系，由此也影響到公共法律服務(wù)體系建設(shè)。在法制宣傳、法制教育以及法制隊(duì)伍建設(shè)等方面，階級(jí)斗爭(zhēng)范式更是始終如一。1952年司法改革和1957年的反“右”運(yùn)動(dòng)用新的法律觀在實(shí)踐層面和理論思想層面徹底對(duì)舊法體系下的法律工作者進(jìn)行法制教育，最終目的是徹底廢除舊法體系?！?〕參見趙曉耕：《70年法治變遷：為法治現(xiàn)代化提供歷史依據(jù)和借鑒》，載《人民論壇》2019年第31期，第116頁(yè)。最后，盡管法制建設(shè)者在這一階段并沒有清晰明確地提出公共法律服務(wù)體系的概念，但是“為人民服務(wù)”作為政治系統(tǒng)中的原則和理念，已經(jīng)開始逐漸滲入到建國(guó)之初國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政治原則也有力地貫穿到法制系統(tǒng)等各種社會(huì)系統(tǒng)之中，有關(guān)法制建設(shè)的實(shí)踐操作和司法理念為其后公共法律服務(wù)體系的建構(gòu)提供了可資借鑒與吸取的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（二）逐步積淀時(shí)期（1978年至2014年）

黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著執(zhí)政黨政治決策的轉(zhuǎn)變，法制秩序獲得了鞏固政權(quán)之外的實(shí)踐價(jià)值。及至黨的十五大強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，中國(guó)法制建設(shè)發(fā)生質(zhì)的改變。1999年修訂憲法，將法治與法治國(guó)家予以憲法確認(rèn)，〔8〕參見張文顯：《中國(guó)法治40年：歷程、軌跡和經(jīng)驗(yàn)》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期，第7頁(yè)。2012年，黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，提出法治中國(guó)的命題，自此，法治中國(guó)成為主流的政治命題。此階段，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制的改革以及對(duì)外開放政策的實(shí)施亟待法制的重新確立，復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)也需要法制秩序的規(guī)范指引，各種因素的匯聚促使社會(huì)主義法制（法治）建設(shè)步入新時(shí)期。此階段公共法律服務(wù)概念仍未在頂層政治決策文件中出現(xiàn)，但毫無疑問的是：“基本公共服務(wù)均等化”已經(jīng)成為此階段政治決策層關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。公共法律服務(wù)不僅是法制（法治）秩序建構(gòu)中的重要命題，更是公共服務(wù)體系的重要組成部分，由此對(duì)基本公共服務(wù)內(nèi)容的關(guān)注必然涉及公共法律服務(wù)體系建構(gòu)。此階段公共法律服務(wù)的發(fā)展情況，主要體現(xiàn)在下述四個(gè)方面。

其一，在法制與法治建設(shè)的歷程中推動(dòng)公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建。我國(guó)在政治決策轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)，全面啟動(dòng)了立法以恢復(fù)法律秩序和社會(huì)秩序；與此同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)建制的恢復(fù)和改革保障了公共法律服務(wù)體系的發(fā)展。〔9〕參見孫業(yè)群：《司法行政權(quán)的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來》，法律出版社2004年版，第57-59頁(yè)。其二，基本公共服務(wù)中有關(guān)公共法律服務(wù)的內(nèi)容逐漸明晰且擴(kuò)大。為徹底貫徹法治理念，摒除法律虛無主義和法律工具主義的影響，國(guó)家倡導(dǎo)并開啟全民普法活動(dòng)，伴隨著“行政主導(dǎo)+多方參與”模式下的全民普法活動(dòng)，法制教育取得較大發(fā)展，也因此為公共法律服務(wù)體系的建構(gòu)提供了較為充足的人力資源；〔10〕自1985年11月22日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議》開始，時(shí)至今日我國(guó)已經(jīng)先后制定7個(gè)“五年普法規(guī)劃”，至今這一規(guī)模浩大的法制活動(dòng)仍然是公共法律服務(wù)體系的重要內(nèi)容。法律援助制度在法律規(guī)范層面得以確認(rèn)并進(jìn)一步發(fā)展；〔11〕1996年，全國(guó)人大會(huì)議通過《刑事訴訟法》修正案，刑事法律援助制度首次在立法上予以確認(rèn)；1996年，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《律師法》，法律援助制度得到了進(jìn)一步確認(rèn)；2003年，《法律援助條例》頒布實(shí)施之后，我國(guó)法律援助制度體系初步建立，進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展期；2021年8月20日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)法律援助法》，自2022年1月1日起施行。市場(chǎng)化法律服務(wù)組織的興起極大增強(qiáng)了社會(huì)層面法律服務(wù)的供給能力。以往基層法律服務(wù)所、律師事務(wù)所以及公證處等是國(guó)家機(jī)器的組成部分，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的推進(jìn)，它們轉(zhuǎn)而成為市場(chǎng)體制中的一員?！?2〕2000年9月，司法部發(fā)布《基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制實(shí)施意見》，將基層法律服務(wù)所界定為提供法律服務(wù)的中介組織，列入清理整頓和脫鉤改制的范圍。由此開啟了基層法律服務(wù)所實(shí)行“自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展”的自律性運(yùn)行進(jìn)程。與此相似，律師事務(wù)所、公證處等機(jī)構(gòu)也在此前（1993年）從國(guó)家機(jī)器的組成部分過渡為市場(chǎng)化的中介組織，而其從業(yè)人員也從“國(guó)家工作人員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)者”。參見程維榮等：《新中國(guó)司法行政60年》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2009年版，第15-16頁(yè)。其三，基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，并未改變法律服務(wù)需求供給的非平衡狀態(tài)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鎮(zhèn)地區(qū)較之廣大農(nóng)村地區(qū)享有更豐富、更便捷的公共法律服務(wù)，但基層農(nóng)村則存在大量法律服務(wù)需求得不到滿足的問題。其四，此階段的公共法律服務(wù)體系實(shí)踐受到多種因素的交織影響，在法律服務(wù)市場(chǎng)割據(jù)的表象之下，隱藏著行政壁壘等政治因素。此時(shí)期，諸多法律服務(wù)市場(chǎng)參與主體不是由司法行政機(jī)關(guān)直接管理，而是牽涉到多個(gè)在國(guó)家行政體制內(nèi)非常強(qiáng)勢(shì)的部委。〔13〕例如，原經(jīng)貿(mào)委大力發(fā)展著國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的法律顧問制度，原知識(shí)產(chǎn)權(quán)局壟斷了專利代理人的資格和考試，工商局（現(xiàn)在的市場(chǎng)監(jiān)督管理局）批準(zhǔn)設(shè)立了大量法律咨詢公司，勞動(dòng)局（現(xiàn)在的人力資源和社會(huì)保障局）、稅務(wù)局甚至婦聯(lián)都設(shè)有法律服務(wù)中心。參見劉思達(dá)：《失落的城邦——當(dāng)代中國(guó)法律職業(yè)變遷》，北京大學(xué)出版社2008年版，第17頁(yè)。此外，值得注意的是，這一階段已經(jīng)開始出現(xiàn)某些省市對(duì)公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的先行實(shí)踐探索，為其后的制度發(fā)展提供了有益借鑒。〔14〕2011年11月，江蘇省第十二次黨代會(huì)明確提出“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系”，司法行政機(jī)關(guān)立足具體內(nèi)容，鼓勵(lì)各地探索實(shí)踐形成了各具特色的公共法律服務(wù)模式。

此階段公共法律服務(wù)體系建構(gòu)與政治經(jīng)濟(jì)體制改革以及法制（法治）建設(shè)同步開展，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一方面，法制（法治）建設(shè)開始成為與政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)家建設(shè)同等地位的一項(xiàng)內(nèi)容，內(nèi)置于法制（法治）建構(gòu)中的公共法律服務(wù)體系建構(gòu)開始成為法制（法治）建設(shè)的重要內(nèi)容。與此同時(shí)，對(duì)公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的關(guān)注成為黨和政府自覺努力的方向之一?！?5〕早在1994年，時(shí)任司法部部長(zhǎng)肖揚(yáng)已提出司法行政“大服務(wù)”的思想，力推律師制度、人民調(diào)解制度、公證制度等多項(xiàng)改革舉措。同時(shí)，有實(shí)務(wù)工作者提出“司法行政兩個(gè)體系”的概念，將司法行政工作抽象出“法律保障”和“法律服務(wù)”兩個(gè)體系，其中，“法律服務(wù)”體系重點(diǎn)突破、優(yōu)先發(fā)展律師、公證、基層法律服務(wù)等工作。參見梁德超主編：《司法行政兩個(gè)體系理論與實(shí)踐》，法律出版社1997年版，第8頁(yè)?！罢鲗?dǎo)，自上而下”的權(quán)威主義建構(gòu)模式，在該階段有力地促進(jìn)了公共法律服務(wù)體系的發(fā)展。另一方面，雖然公共法律服務(wù)概念還沒有明確提出，但是隨著基本公共服務(wù)的發(fā)展完善，內(nèi)置于其中的公共法律服務(wù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、具體內(nèi)容以及建構(gòu)路徑逐漸清晰明確，其自身的發(fā)展不再是法制（法治）建設(shè)大背景的附隨結(jié)果，而是轉(zhuǎn)而成為黨和政府自覺追求的結(jié)果。逐漸趨于清晰的概念、明確的制度內(nèi)容等使得公共法律服務(wù)形成初具邏輯理性的制度體系，這也為下一階段的理性建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

（三）發(fā)展完善時(shí)期（2014年至今）

2014年黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）揭開了依法治國(guó)的新篇章，中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變?cè)诜ㄖ螌用姹憩F(xiàn)為人民群眾對(duì)法治建設(shè)的期待與法治建設(shè)發(fā)展尚不平衡不充分的現(xiàn)狀存在一定的差距?！?6〕參見王利明：《新時(shí)代中國(guó)法治建設(shè)的基本問題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第1期，第45頁(yè)。這些政策文件的出臺(tái)以及理論論斷的突破，為公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的發(fā)展完善提供了政治基礎(chǔ)及理論環(huán)境。這一時(shí)期，公共法律服務(wù)概念正式在《決定》這一中央決策文件中出現(xiàn)。與此同時(shí)，法律系統(tǒng)已經(jīng)擁有與諸如政治系統(tǒng)等其他社會(huì)系統(tǒng)同等重要的地位，法治建設(shè)開始成為國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的目的本身。概言之，此階段法治自身成為目的，獲得了較之以往完全不同的獨(dú)立地位。這一思想理念的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變對(duì)公共法律服務(wù)體系發(fā)展產(chǎn)生了決定性影響。公共法律服務(wù)體系在歷經(jīng)孕育奠基時(shí)期和逐步積淀時(shí)期的基礎(chǔ)積累后終于擁有了清晰明確的概念和相對(duì)完備的制度內(nèi)容。

此階段的公共法律服務(wù)體系建設(shè)呈現(xiàn)出較之以往顯著不同的內(nèi)容。其一，政策制度體系得以建立并為進(jìn)一步完善公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的實(shí)踐發(fā)展提供了良好的政治支持以及規(guī)范指引?！稕Q定》統(tǒng)括性地指出覆蓋城鄉(xiāng)、重在民生的工作重點(diǎn)，此后相繼出臺(tái)《公共法律服務(wù)事項(xiàng)清單》《公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、實(shí)體平臺(tái)、熱線平臺(tái)融合發(fā)展實(shí)施方案》等諸多更為細(xì)化的政策文件，從服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)路徑等具體層面為公共法律服務(wù)實(shí)踐提供指引。其二，公共法律服務(wù)體系建構(gòu)實(shí)踐繼續(xù)推進(jìn)和完善。伴隨著公共法律服務(wù)“三大平臺(tái)”一體建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)大、服務(wù)獲取方式的進(jìn)一步優(yōu)化，公共法律服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展迎來新的局面。其三，公共法律服務(wù)的本體論和價(jià)值論在法治秩序中得到彰顯。在政策實(shí)踐和科學(xué)研究中開始了關(guān)于公共法律服務(wù)的本體論和價(jià)值論探討，對(duì)于明晰公共法律服務(wù)的性質(zhì)、價(jià)值具有重要作用。其四，新的制度矛盾開始在公共法律服務(wù)體系建構(gòu)中顯現(xiàn)。例如，多元糾紛解決機(jī)制框架下，公共法律服務(wù)體系和訴訟服務(wù)體系在糾紛解決方面都面臨著制度梗阻和運(yùn)行機(jī)制不暢等問題?！?7〕參見楊凱：《論公共法律服務(wù)與訴訟服務(wù)體系的制度協(xié)同》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第2期，第264-265頁(yè)。

公共法律服務(wù)體系呈現(xiàn)出較之以往不同內(nèi)容的同時(shí)，也顯現(xiàn)出明顯不同的特點(diǎn)。一方面，公共法律服務(wù)體系建設(shè)在頂層制度設(shè)計(jì)中被首次明確?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》《關(guān)于加快推進(jìn)司法行政改革的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等頂層設(shè)計(jì)將一系列的政策制度逐步確定下來。公共法律服務(wù)體系在政策的支持和實(shí)踐的推動(dòng)下形成了自己的體系，包括以政策制度設(shè)計(jì)為核心的制度體系，以實(shí)踐中理性建構(gòu)為核心的實(shí)踐體系，以價(jià)值理念為核心的理論體系?！?8〕具體而言，制度體系由涵蓋公共法律服務(wù)總體規(guī)劃、平臺(tái)建設(shè)、工作指引、事項(xiàng)清單等方面的制度要素構(gòu)成，是將各項(xiàng)工作“制度化”的結(jié)果；實(shí)踐體系是國(guó)家、地方在服務(wù)機(jī)制、服務(wù)供給、服務(wù)保障方面進(jìn)行積極探索的有益嘗試；理論體系則涉及對(duì)公共法律服務(wù)的概念界定、價(jià)值考察等內(nèi)容。三種體系共同內(nèi)置于公共法律服務(wù)體系，其中，制度體系提供政治動(dòng)力支持，實(shí)踐體系在“自上而下+自下而上”的模式下發(fā)展，〔19〕“自上而下”指公共法律服務(wù)體系建設(shè)以國(guó)家統(tǒng)籌推進(jìn)、地方積極探索為重要特征，例如在兩辦發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》后，云南、江西、河南等省份相繼出臺(tái)具體的配套實(shí)施辦法進(jìn)行落實(shí)；“自下而上”模式指公共法律服務(wù)的地方實(shí)踐工作中能夠積累大量鮮活素材，發(fā)現(xiàn)真問題真訴求，對(duì)政策體系與理論體系形成有效反饋，如地方公共法律服務(wù)的特色舉措為上層制度設(shè)計(jì)和改善提供了經(jīng)驗(yàn)性資源。兩種模式不斷交互，從而形成了政策與理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐為政策與理論的改進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)支持的良性循環(huán)。后文將對(duì)此展開詳述。理論體系則是公共法律服務(wù)體系的價(jià)值理念及其內(nèi)涵演變。另一方面，該階段對(duì)公共法律服務(wù)的探討不再僅僅局限于其自身，而是將其內(nèi)置于多元糾紛解決機(jī)制中進(jìn)行闡釋。此前對(duì)法治秩序中公共法律服務(wù)體系的探討建立在下述潛在命題之中：公共法律服務(wù)體系并不具有獨(dú)立于其他系統(tǒng)的地位，其具有的是附屬地位。此階段的探討則是明確建立在公共法律服務(wù)體系具有獨(dú)立地位的前提下，這一改變對(duì)于公共法律服務(wù)體系建構(gòu)具有決定性影響，由此，我國(guó)公共法律服務(wù)事業(yè)進(jìn)入了大發(fā)展的階段。

二、理論邏輯：經(jīng)驗(yàn)描述與規(guī)范指引的觀念體系

我國(guó)公共法律服務(wù)體系的建構(gòu)與發(fā)展既需要基于特定社會(huì)背景的歷史經(jīng)驗(yàn)積累，更離不開基于現(xiàn)代理性的理論反思與創(chuàng)新突破。內(nèi)置于法治秩序建構(gòu)中的公共法律服務(wù)體系在享有獨(dú)立地位的同時(shí)，具有自己獨(dú)特的理論邏輯。理論邏輯的闡釋關(guān)涉到公共法律服務(wù)的概念體系、公共法律服務(wù)的內(nèi)容體系、公共法律服務(wù)的價(jià)值體系，它們可以分別凝煉概括為公共法律服務(wù)體系建構(gòu)關(guān)涉的三個(gè)命題，即概念命題、內(nèi)容命題、價(jià)值命題，這三個(gè)命題從是什么、有什么、追求什么三個(gè)層次共同構(gòu)成對(duì)公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的理論闡釋。

（一）概念命題

公共法律服務(wù)的具體實(shí)踐內(nèi)容，自建國(guó)以來便處于不斷發(fā)展變化之中，但公共法律服務(wù)概念的理論界定，則稍顯滯后。概念命題的主要內(nèi)容是闡明“公共法律服務(wù)”的概念內(nèi)涵，也就是對(duì)“什么是公共法律服務(wù)”這一問題的理論反思。對(duì)于這個(gè)問題的回答，既需要回溯公共法律服務(wù)及其相關(guān)概念的內(nèi)涵演變歷程，也需要考察不同時(shí)代不同社會(huì)背景下作出的獨(dú)特理論建構(gòu)。

“公共服務(wù)”是公共法律服務(wù)的上位概念，對(duì)公共法律服務(wù)概念的闡釋必須以對(duì)公共服務(wù)概念的闡釋為前提。狄驥指出，任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)就是一項(xiàng)公共服務(wù)。〔20〕參見［法］萊昂?狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，中國(guó)法制出版社2010年版，第33頁(yè)。狄驥對(duì)公共服務(wù)概念的界定涉及兩個(gè)關(guān)鍵因素——政府控制和社會(huì)團(tuán)結(jié)。進(jìn)言之，狄驥界定的公共服務(wù)概念關(guān)涉到強(qiáng)制性公權(quán)力和社會(huì)利益兩個(gè)因素，〔21〕需要注意的是，即使在狄驥定義的公共服務(wù)概念中政府控制因素得到強(qiáng)調(diào)，但在新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起浪潮中，社會(huì)端的多元化供給也同樣不容忽視。參見劉玉姿：《政府購(gòu)買公共服務(wù)立法研究》，廈門大學(xué)出版社2016年版，第66頁(yè)。這兩個(gè)因素同樣在公共法律服務(wù)內(nèi)涵的界定中扮演著關(guān)鍵角色。

我國(guó)學(xué)界對(duì)公共服務(wù)的概念已展開了諸多有益的學(xué)術(shù)探索。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)公共法律服務(wù)概念大多從政策文本角度出發(fā)進(jìn)行界定，且對(duì)公共法律服務(wù)內(nèi)涵的界定主要圍繞“公權(quán)力”和“社會(huì)功能/社會(huì)利益”兩個(gè)核心因素展開?！肮珯?quán)力”因素強(qiáng)調(diào)司法行政機(jī)關(guān)是提供公共法律服務(wù)的關(guān)鍵主體，因?yàn)椤疤峁┕卜煞?wù)是一項(xiàng)國(guó)家義務(wù)，國(guó)家是公共法律服務(wù)的責(zé)任主體，其通過行使公共權(quán)力，提供公共配給來維護(hù)和促進(jìn)公共利益”；〔22〕宋方青：《公共法律服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵及核心要義》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年7月12日，第2版?！吧鐣?huì)功能/社會(huì)利益”因素則強(qiáng)調(diào)公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的目的是滿足人民法治需求進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。論及公共法律服務(wù)的基本特征，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)公共法律服務(wù)體系的基本特征包括公平性、公共性、公益性、均等性、便利性以及基本性；〔23〕參見楊凱、韓秋林：《現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的基本邏輯》，載《法治論壇》2020年第3期，第123-128頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為公共法律服務(wù)體系除包括公共性、公益性、均等化以及基本性外還包括常態(tài)化、保障性以及正義性三個(gè)特征?！?4〕參見劉炳君：《當(dāng)代中國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱》，載《法學(xué)論壇》2016年第1期，第121-122頁(yè)。但是，上述對(duì)于公共法律服務(wù)體系特征或者是核心要義的闡釋采取的是“外部視角+法律服務(wù)供給者”的角度，這種闡釋方式尚未能全面闡明公共法律服務(wù)自身的性質(zhì)。

在采取上述方式的同時(shí)，還應(yīng)該結(jié)合采用“內(nèi)部視角+法律服務(wù)需求者”的闡釋方式，即從公共法律服務(wù)需求者（人民）的角度出發(fā)，明確人民法治需求的具體內(nèi)容，以此闡釋公共法律服務(wù)的特征或者是核心要義?！皟?nèi)部視角”強(qiáng)調(diào)分析法律服務(wù)需求者自身對(duì)法律服務(wù)的“真正需求”和“內(nèi)心接受”，更加切實(shí)關(guān)注其自身真正的對(duì)法律服務(wù)的需求，從而擺脫外部視角下對(duì)法律服務(wù)需求者主體性的忽略，因此，采用這種方式進(jìn)行闡釋，“人民性、公平性、現(xiàn)代性”當(dāng)為我國(guó)公共法律服務(wù)的核心要義，“公共性、法律性、服務(wù)性”是我國(guó)公共法律服務(wù)的基本特征?！?5〕宋方青：《公共法律服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵及核心要義》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年7月12日，第2版。

從需求者角度繼續(xù)推演，公共法律服務(wù)同時(shí)還應(yīng)該具有可接受性以及可選擇性?？山邮苄砸馕吨?，要從法律服務(wù)需求者角度考慮公共法律服務(wù)的提供?！?6〕可接受性（Acceptability）是評(píng)價(jià)公共服務(wù)體系與受眾之間“適合度”的重要指標(biāo)，這一指標(biāo)在公共法律類服務(wù)領(lǐng)域中也關(guān)系著提供服務(wù)的最終實(shí)效。參見王前、吳理財(cái)：《公共文化服務(wù)可及性評(píng)價(jià)研究：經(jīng)驗(yàn)借鑒與框架建構(gòu)》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期，第57頁(yè)。相關(guān)責(zé)任主體所提供的公共法律服務(wù)必須實(shí)質(zhì)上滿足人民需求，其所提供的法律服務(wù)不能僅僅是形式上的，而且還必須是一種實(shí)質(zhì)正義與形式正義相結(jié)合的公共法律服務(wù)。〔27〕正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是公共法律服務(wù)的重要目標(biāo)之一。參見楊凱等：《公共法律服務(wù)學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第72頁(yè)。可選擇性則關(guān)涉到公共法律服務(wù)資源的供給，在充足的法律服務(wù)資源供給前提下，人民群眾擁有選擇權(quán)，即結(jié)合其切身需求和意愿進(jìn)行自由選擇的權(quán)利，由此才能符合公共法律服務(wù)的核心要義和指向。

所以，公共法律服務(wù)體系的概念界定應(yīng)該從內(nèi)部與外部、提供者與需求者多個(gè)角度出發(fā)，兼顧法律、服務(wù)的專業(yè)話語以及人民、公平的價(jià)值話語，從而在底層邏輯層面為公共法律服務(wù)的健康發(fā)展提供更加貼合社會(huì)與人民的概念指引。

（二）內(nèi)容命題

公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的內(nèi)容命題即具體內(nèi)容——在公共法律服務(wù)核心概念的統(tǒng)攝之下，具體采取何種措施進(jìn)行制度實(shí)踐內(nèi)容的整體建構(gòu)。內(nèi)容命題需要回答的是，“公共法律服務(wù)有什么”這一更加具有實(shí)踐導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)問題，既需要微觀地考察與闡釋公共法律服務(wù)體系內(nèi)部的建構(gòu)方案，更需要運(yùn)用宏觀的視角去分析處于社會(huì)各系統(tǒng)間的公共法律服務(wù)體系與其它領(lǐng)域的邊界與分工。

針對(duì)內(nèi)容命題，學(xué)者從不同角度展開論述。有學(xué)者主張公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的具體內(nèi)容應(yīng)以服務(wù)內(nèi)容為核心，平臺(tái)架構(gòu)為渠道，總體政策、人才培養(yǎng)、資源供給、實(shí)效評(píng)鑒為支撐；〔28〕參見楊凱、張怡凈：《論公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的法學(xué)理論構(gòu)架基礎(chǔ)》，載《南海法學(xué)》2020年第4期，第1-14頁(yè)；楊凱、韓秋林：《現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的基本邏輯》，載《法治論壇》2020年第3期，第123-139頁(yè)。也有學(xué)者指出，基于農(nóng)村公共法律服務(wù)特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在區(qū)分城鄉(xiāng)差異、合并同質(zhì)的前提下，構(gòu)建公共法律服務(wù)在區(qū)位因素上的整體框架；〔29〕參見陳朝兵：《農(nóng)村公共法律服務(wù)：內(nèi)涵、特征與分類框架》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第4期，第82-89頁(yè)。另有學(xué)者在對(duì)上海市X區(qū)公共法律服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，指出公共法律服務(wù)在科層整合、市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)、技術(shù)治理三大機(jī)制方面的耦合有助于推進(jìn)新時(shí)代城市社會(huì)治理?！?0〕參見戴康：《城市社會(huì)治理中的公共法律服務(wù)》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期，第76-79頁(yè)。這些針對(duì)公共法律服務(wù)體系內(nèi)容命題的闡釋基于內(nèi)部和微觀雙重視角，即從公共法律服務(wù)體系自身出發(fā)闡明其體系內(nèi)容，從微觀視角提出公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的具體方案。在展開上述視角下內(nèi)容命題闡釋的同時(shí)，也有學(xué)者基于學(xué)科交叉角度，從指導(dǎo)思想、公權(quán)力權(quán)能界限、知識(shí)社會(huì)化以及獎(jiǎng)懲機(jī)制四個(gè)方面分別對(duì)公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的前置預(yù)設(shè)和深層邏輯進(jìn)行探討，力圖為其理論構(gòu)建和實(shí)踐操作提供一定參考?！?1〕參見徐尚昆：《推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的理論探討》，載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2014年第5期，第42-47頁(yè)。

上述闡釋公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的具體舉措雖已囊括了諸多方面，但是這些具體舉措所立基的視角仍可進(jìn)一步擴(kuò)展。在公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的具體舉措之外，內(nèi)容命題不僅要指出其背后隱含的是對(duì)法治系統(tǒng)自主性的堅(jiān)持，更要將公共法律系統(tǒng)置于社會(huì)整體系統(tǒng)中進(jìn)行審視。當(dāng)然，新近研究成果已經(jīng)開始著眼于法治系統(tǒng)內(nèi)部考察公共法律服務(wù)體系與訴訟服務(wù)體系之間的交互模式與未來發(fā)展，〔32〕參見楊凱：《論公共法律服務(wù)與訴訟服務(wù)體系的制度協(xié)同》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第2期，第264-284頁(yè)。但僅基于法治系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行闡釋，仍不能完全闡明內(nèi)容命題的具體內(nèi)容。

在法治系統(tǒng)內(nèi)部闡釋的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將公共法律服務(wù)體系建構(gòu)置于整體社會(huì)結(jié)構(gòu)中，考察其與政治、經(jīng)濟(jì)以及文化等其他社會(huì)系統(tǒng)之間的關(guān)系。這種角度考察主要是闡釋其他因素對(duì)公共法律服務(wù)體系建構(gòu)產(chǎn)生的影響，以及其他系統(tǒng)與公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展模式。結(jié)合前述歷史邏輯的闡釋，可以發(fā)現(xiàn)公共法律服務(wù)體系經(jīng)歷了“內(nèi)置”—“獨(dú)立”—“回歸”的過程。在孕育奠基時(shí)期以及逐步積淀時(shí)期并沒有出現(xiàn)獨(dú)立的公共法律服務(wù)系統(tǒng)，公共法律服務(wù)系統(tǒng)更多是以司法服務(wù)保障和基本公共服務(wù)組成要素的角色出現(xiàn)，整體來說其是“內(nèi)置”于其他系統(tǒng)建構(gòu)之中。發(fā)展完善時(shí)期，公共法律服務(wù)從基本公共服務(wù)組成要素的角色中脫離出來，此時(shí)對(duì)于其內(nèi)容命題的研究，更需要將公共法律服務(wù)體系與其他社會(huì)系統(tǒng)并列對(duì)照，以一種更加宏觀的視角來看待這個(gè)仍處于完善成長(zhǎng)時(shí)期的新興體系。析言之，在目前內(nèi)部與微觀的研究基礎(chǔ)之上，通過對(duì)公共法律服務(wù)體系進(jìn)行宏觀的、外部的觀察，總結(jié)公共法律服務(wù)體系的特殊性，厘清公共法律服務(wù)體系在社會(huì)整體層面上與政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交互模式與影響路徑，判別公共法律服務(wù)體系在法治系統(tǒng)內(nèi)與司法系統(tǒng)、執(zhí)法系統(tǒng)的功能異同，并且探索這些體系之間的協(xié)作機(jī)制，是公共法律服務(wù)內(nèi)容命題方面進(jìn)一步研究的重點(diǎn)。

總而言之，對(duì)于公共法律服務(wù)內(nèi)容命題的探討，既需要內(nèi)部的、微觀的體系建構(gòu)，通過對(duì)公共法律服務(wù)本身的審視來完善、豐富其具體內(nèi)容，也需要外部的、宏觀的觀察，以比較體系異同、探索互動(dòng)機(jī)制的方式，進(jìn)一步明確公共法律服務(wù)體系的系統(tǒng)邊界與獨(dú)立地位。

（三）價(jià)值命題

價(jià)值命題關(guān)涉到公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的價(jià)值理念基礎(chǔ)。與概念命題、內(nèi)容命題相關(guān)聯(lián)，價(jià)值命題需要明確的是，前述概念與內(nèi)容的建構(gòu)是在何種理念統(tǒng)攝之下進(jìn)行的。唯其存在受到人民認(rèn)可的、正當(dāng)?shù)睦砟钪敢?，才可能使制度的建?gòu)與發(fā)展符合現(xiàn)代法治的基本要求?！?3〕有學(xué)者從政府行為異化的角度對(duì)購(gòu)買公共法律服務(wù)的實(shí)踐困境進(jìn)行分析，從中可以看出正確理念指引對(duì)于法治實(shí)踐的不可或缺。參見張怡歌：《政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的異化與法治化破解》，載《法學(xué)雜志》2019年第2期，第133-140頁(yè)。我國(guó)公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的價(jià)值論基礎(chǔ)包括：人權(quán)保障理念、服務(wù)型政府理念以及良法善治理念，三種理念并非天然地內(nèi)置于公共法律服務(wù)體系之內(nèi)，而是歷經(jīng)價(jià)值理念的不斷演進(jìn)而成。

首先，人權(quán)保障理念是公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的首要價(jià)值理念基礎(chǔ)。早在2002年便有研究者指出，社會(huì)主義國(guó)家的實(shí)踐起點(diǎn)與歸宿，應(yīng)是保障人權(quán)?！?4〕參見李步云、鄧成明：《論憲法的人權(quán)保障功能》，載《中國(guó)法學(xué)》2002年第3期，第44頁(yè)。2004年憲法修正案更是將保障人權(quán)的內(nèi)容直接寫入正文，將人權(quán)保障提升到了憲法規(guī)范的高度，〔35〕參見韓大元：《憲法文本中“人權(quán)條款”的規(guī)范分析》，載《法學(xué)家》2004年第4期，第8頁(yè)；焦洪昌：《“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第3期，第42頁(yè)。奠定了人權(quán)保障的憲法基礎(chǔ)?！盀槿嗣穹?wù)”“人民司法”以及“以人民為中心”等諸多理念都是我國(guó)踐行人權(quán)保障的具體彰顯。新時(shí)代背景下，在法律框架下為人民權(quán)益提供合理保障是全面推進(jìn)依法治國(guó)的終極目標(biāo)。公共法律服務(wù)體系建構(gòu)是全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容，與全面依法治國(guó)的根本目的具有同一性。公共法律服務(wù)體系的服務(wù)性、公平性以及人民性等諸多核心特征，加之逐漸努力踐行的均等性、普惠性等實(shí)踐目標(biāo)，既是社會(huì)功能等概念命題中的關(guān)鍵要素在公共法律服務(wù)體系概念建構(gòu)中的主要表現(xiàn)形式，更是保障人民利益的具體體現(xiàn)，是人權(quán)保障的憲法理念在公共法律服務(wù)體系建構(gòu)方面的映射。

其次，公共法律服務(wù)體系建構(gòu)始終踐行服務(wù)型政府理念。提供公共法律服務(wù)的關(guān)鍵主體是公權(quán)力機(jī)關(guān)，“公權(quán)力”是公共法律服務(wù)概念的一個(gè)核心因素，其在價(jià)值命題的表現(xiàn)就是服務(wù)型政府理念在公共法律服務(wù)體系建構(gòu)中的貫徹?！?6〕服務(wù)型政府理念的提出本質(zhì)上是為了整肅公權(quán)力被構(gòu)建出來的原始動(dòng)機(jī)，也是從觀念層面進(jìn)行控權(quán)的重要思路。參見［美］珍妮特?V. 登哈特、羅伯特?B. 登哈特： 《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》（第3版），丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第92頁(yè)。歷史邏輯的闡釋表明：管制型政府模式秉持“政府本位”的治理理念，必然造成公共行政效率低下等諸多弊端，為滿足改革發(fā)展和人民需要，政府職能應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的管制型政府定位，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，必須努力構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共服務(wù)型政府。〔37〕參見李清偉：《論服務(wù)型政府的法治理念與制度構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第2期，第28-37頁(yè)；蔣銀華：《政府角色型塑與公共法律服務(wù)體系構(gòu)建——從“統(tǒng)治行政”到“服務(wù)行政”》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期，第19-25頁(yè)。服務(wù)型政府是對(duì)傳統(tǒng)管制型政府模式的根本變革，這種模式堅(jiān)持公民本位和社會(huì)本位理念，其重心是向社會(huì)提供公共服務(wù)，在引導(dǎo)公民有序參與公共生活的同時(shí)，構(gòu)建公權(quán)力機(jī)關(guān)與公民之間基于理性商談的新型交互關(guān)系?！?8〕參見施雪華：《“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件》，載《社會(huì)科學(xué)》2010年第2期，第4-5頁(yè)。服務(wù)型政府所堅(jiān)持的“公民本位”和“社會(huì)本位”與公共法律服務(wù)體系概念命題的兩個(gè)核心要素契合，因此，在公共法律服務(wù)體系建構(gòu)過程中秉持服務(wù)型政府理念，是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的自我要求，也是公眾對(duì)公共法律服務(wù)提供者的期待。堅(jiān)持以人為本，以提供豐富完善的公共法律服務(wù)為使命，形塑政府與公眾之間新型的公共法律服務(wù)互動(dòng)關(guān)系，成為公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的應(yīng)有之義。

最后，良法善治理念自始貫穿于公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的全過程。我國(guó)法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段，法治理念的革新是新時(shí)期法治建設(shè)不可或缺的觀念基礎(chǔ)?！傲挤ㄉ浦问秦灤┝?xí)近平法治思想的一個(gè)重要主題，它既是中國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)偉大實(shí)踐的智慧結(jié)晶，也是加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本價(jià)值追求?！薄?9〕宋方青：《習(xí)近平法治思想中的立法原則》，載《東方法學(xué)》2021年第2期，第35頁(yè)。公共法律服務(wù)體系的提出與實(shí)踐，本身便是對(duì)于良法善治理念的貫徹落實(shí)。公共法律服務(wù)體系在調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、關(guān)注社會(huì)公平的功能方面，均體現(xiàn)著良法善治的價(jià)值遵循。

價(jià)值命題所關(guān)涉的人權(quán)保障理念、服務(wù)型政府理念以及良法善治理念三者相互關(guān)聯(lián)，其統(tǒng)攝下的公共法律服務(wù)體系建構(gòu)內(nèi)置于全面依法治國(guó)的歷史進(jìn)程中，必助力于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的根本目的。在歷史命題與理論命題的支撐之下，我國(guó)公共法律服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展呈現(xiàn)出成果與隱憂并存的局面。

三、實(shí)踐邏輯：實(shí)踐創(chuàng)新與普惠均等的發(fā)展路徑

公共法律服務(wù)體系建構(gòu)與中國(guó)法治實(shí)踐互融共生，它既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)取得重要成就的反映，也進(jìn)一步豐富和推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治事業(yè)的發(fā)展。如前所述，“公共法律服務(wù)”概念直到2014年才正式在中央決策文件中出現(xiàn)，但服務(wù)于人民的公共法律服務(wù)實(shí)踐事實(shí)上一直伴隨著中國(guó)法治建設(shè)的歷史進(jìn)程。公共法律服務(wù)體系的制度現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)了其與中國(guó)法治實(shí)踐互融共生的耦合關(guān)系，也反映出竭盡全力地推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代特性。服務(wù)于法治實(shí)踐是公共法律服務(wù)體系建構(gòu)與發(fā)展的根本性邏輯。

（一）橫縱立體的制度架構(gòu)與創(chuàng)新實(shí)踐

新時(shí)期背景下的公共法律服務(wù)體系建構(gòu)是在國(guó)家政策推進(jìn)和地方自主驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的模式下孕育和發(fā)展起來的，即在頂層制度設(shè)計(jì)不斷深入和相關(guān)政策不斷完善的過程中，輔之以地方的區(qū)域特色試行而發(fā)展起來的?！?0〕在梳理我國(guó)公共服務(wù)建設(shè)的中國(guó)實(shí)踐時(shí)，有學(xué)者將八項(xiàng)中央實(shí)踐以及六項(xiàng)地方舉措及成就分列，也與本文考察結(jié)果暗合。參見楊清望：《公共服務(wù)法治化研究》，中南大學(xué)出版社2020年版，第69頁(yè)。

2014年出臺(tái)的《決定》開創(chuàng)性地宣告，全面推進(jìn)依法治國(guó)需要建設(shè)全國(guó)范圍內(nèi)的體系完備、覆蓋城鄉(xiāng)居民的法律服務(wù)系統(tǒng)。2017年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》確定基本公共服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)囊括公共法律服務(wù)，其中基本公共服務(wù)的普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)發(fā)展方向，也應(yīng)成為公共法律服務(wù)工作的重點(diǎn)任務(wù)。2019年中辦、國(guó)辦共同出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，在原有規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的要求，明確了基本公共法律服務(wù)和多元化專業(yè)化的公共法律服務(wù)，并在提高管理效率、加大保障力度和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)方面作出指示。2020年12月，中共中央印發(fā)了《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》，將“為群眾提供便捷高效的公共法律服務(wù)”列為加強(qiáng)公民權(quán)利保護(hù)的重要內(nèi)容，將公共法律服務(wù)的供給實(shí)效明確為考察法治社會(huì)建設(shè)成效的重要指標(biāo)。

此間，司法部將運(yùn)用現(xiàn)代信息化技術(shù)打造服務(wù)平臺(tái)作為新時(shí)期公共法律服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手，先后發(fā)布了公共法律服務(wù)信息化建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)指南和多項(xiàng)技術(shù)規(guī)范。2017年《司法部關(guān)于“十三五”加強(qiáng)殘疾人公共法律服務(wù)的意見》通過對(duì)于特殊群體的傾斜保護(hù)，進(jìn)一步擴(kuò)大公共法律服務(wù)覆蓋面。隨著基層政務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)指引與服務(wù)事項(xiàng)清單的出臺(tái)，也使得公共法律服務(wù)體系建設(shè)在改進(jìn)管理體制和工作機(jī)制的方向上繼續(xù)推進(jìn)。而司法部與人社部共同出臺(tái)的《關(guān)于深化公共法律服務(wù)專業(yè)人員職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，則從人員保障的角度為公共法律服務(wù)的良性發(fā)展保駕護(hù)航?！?1〕在針對(duì)公益律師群體的訪談研究中，受訪律師普遍認(rèn)為，建立公益法律人才培養(yǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，才是保證服務(wù)供給的治本之道。參見周曉霞：《僭越與規(guī)范：我國(guó)公益律師群體形成機(jī)制研究》，法律出版社2016年版，第210頁(yè)。

除了自上而下的頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)之外，地方政府對(duì)于頂層政策的理解與具體制度試水推進(jìn)，形成了地方自主驅(qū)動(dòng)的地方經(jīng)驗(yàn)試點(diǎn)與模式探索。在中央層級(jí)給出總體指示后，各地方紛紛響應(yīng)，研究出臺(tái)更加符合地域發(fā)展情況的地方特色公共法律服務(wù)模式。（參見表1）

表1 各地公共法律服務(wù)創(chuàng)新模式

部分地方從現(xiàn)有的公共法律服務(wù)資源入手，著重統(tǒng)籌調(diào)整區(qū)域內(nèi)的資源分布。例如北京的“四四六”模式，〔42〕“四四六”模式，即“實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線、項(xiàng)目”四大平臺(tái)、“市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)、社區(qū)（村）級(jí)”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)、“法治宣傳育民工程建設(shè)、法律服務(wù)利民、人民調(diào)解為民、矯正幫教安民、法律援助惠民、視頻會(huì)見便民”六大工程。將多個(gè)平臺(tái)和各級(jí)政府的責(zé)任明晰、功能框定。與注重區(qū)域總體規(guī)劃的北京模式異曲同工，深圳模式從公共法律服務(wù)的地理區(qū)位分布上入手，合理分配公共法律服務(wù)資源，在物理空間層面上向公共法律服務(wù)便捷化靠近了一大步。廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法中首創(chuàng)法律服務(wù)集聚區(qū)，探索構(gòu)建集法律服務(wù)、社會(huì)宣傳、理論研究、法治教育、智慧法務(wù)、文化交流等功能于一體的綜合性法務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐中心?！?3〕參見《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)條例》第33條。成德眉資模式著眼于跨行政區(qū)域范圍的聯(lián)動(dòng)協(xié)同，著力提升同城城市圈的公共法律服務(wù)共建共享水準(zhǔn)。杭州模式在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上深入創(chuàng)新，利用信息化技術(shù)平臺(tái)拓展公共法律服務(wù)的投放渠道，在不增加民眾負(fù)擔(dān)的前提下將公共法律服務(wù)的各類項(xiàng)目植入民眾常用的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，拓寬了法律服務(wù)產(chǎn)品的獲取渠道。在拓展法律服務(wù)地方發(fā)展新路徑的同時(shí)，山東、湖北等地通過地方立法的形式將中央層級(jí)的指示予以細(xì)化，形成了具有地方特色的公共法律服務(wù)條例，〔44〕《山東省公共法律服務(wù)條例》于2020年9月25日審議通過，自2021年1月1日起施行。《湖北省公共法律服務(wù)條例》于2020年11月27日審議通過，自2021年3月1日起施行。在強(qiáng)調(diào)公共法律服務(wù)建設(shè)重要性的同時(shí)，也為下一階段的具體建設(shè)提供具體指引和制度保障。

實(shí)踐中，各地依據(jù)本地區(qū)客觀條件，在深入推進(jìn)公共法律服務(wù)供給端改革的同時(shí)，逐步探索建立公共法律服務(wù)的“區(qū)域化”“分類化”以及“專門化”制度體系，〔45〕“專門化”方面，珠海市在探索涉外公共法律服務(wù)做出了有益的探索，參見吳軾等主編：《珠海法治發(fā)展報(bào)告No.4（2022）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2022年版，第241頁(yè)。針對(duì)不同區(qū)域（農(nóng)村、城市開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等）以及不同群體分別供給滿足其需求的公共法律服務(wù)產(chǎn)品，為各類主體享受公共法律服務(wù)提供了更為便利的條件和具體措施?！?6〕如2009年由司法部、共青團(tuán)中央發(fā)起的“1+1”法律援助活動(dòng)，針對(duì)中西部地區(qū)法律資源嚴(yán)重短缺的地方，進(jìn)行專項(xiàng)法律援助，在體現(xiàn)公共法律服務(wù)普惠性之外，也體現(xiàn)出針對(duì)特殊區(qū)域、特殊需求的專門供給。參見樊崇義等主編：《中國(guó)法律援助制度發(fā)展報(bào)告No.1（2019）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第16頁(yè)。與此同時(shí)，各地政府通過出臺(tái)相關(guān)政策文件，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)、AI智慧平臺(tái)等科技手段在法律服務(wù)需求判斷與發(fā)現(xiàn)、均衡配置具體法律服務(wù)資源等方面的優(yōu)勢(shì)，形成并逐漸發(fā)展出諸如“數(shù)字技術(shù)+公共法律服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”等新型公共法律服務(wù)模式。〔47〕如武漢市司法局制定實(shí)施的《公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)管理和服務(wù)規(guī)范》，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的服務(wù)形式做出詳細(xì)規(guī)定。在上述舉措同步實(shí)施的推動(dòng)下，力求實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)資源的均衡配置。

上述地方實(shí)踐的實(shí)例，體現(xiàn)出地方政府在利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)、整合當(dāng)?shù)刭Y源、細(xì)化落實(shí)政策等方面做出的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)，其中優(yōu)秀模式的經(jīng)驗(yàn)推廣，成為進(jìn)一步完善與發(fā)展公共法律服務(wù)體系的可行路徑。

（二）供需交互的優(yōu)化路徑與未來展望

伴隨著中央的頂層規(guī)劃與地方的制度嘗試，公共法律服務(wù)主體服務(wù)內(nèi)容疊加相關(guān)配套措施的制度框架已基本落實(shí)。司法部印發(fā)的《全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）錨定了未來五年全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的總體規(guī)劃，并給出了2035年基本建成現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的遠(yuǎn)景目標(biāo)。《規(guī)劃》中的細(xì)化項(xiàng)目大致可分為總體指引、具體要求和配套保障三個(gè)部分，其中包括公共法律資源均衡配置、服務(wù)渠道有效覆蓋的基礎(chǔ)規(guī)劃，也囊括了提高社會(huì)整體法治素養(yǎng)、強(qiáng)化人才培養(yǎng)與組織保障等配套措施。值得注意的是，《規(guī)劃》在“十四五”時(shí)期公共法律服務(wù)工作主要指標(biāo)中提出25項(xiàng)指標(biāo)，在其中7項(xiàng)約束性指標(biāo)中，保證經(jīng)費(fèi)預(yù)算、保證服務(wù)機(jī)構(gòu)的大范圍建成與各大平臺(tái)的搭建占了6項(xiàng)?？梢钥闯?，在“十四五”時(shí)期內(nèi)，強(qiáng)化公共法律服務(wù)資源供給和形成合理高效的信息交互模式仍然是目前階段的核心任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃的重要前提。

若要讓公共法律服務(wù)體系的整體布局落地生根，從頂層規(guī)劃中走向社會(huì)現(xiàn)實(shí)，進(jìn)一步使其融入公民的生活循環(huán)，則需要重點(diǎn)突破“社會(huì)需求缺口——政府供給無力”的服務(wù)資源錯(cuò)配這一核心困局?！?8〕有學(xué)者在分析司法訴訟制度面臨的基層社會(huì)治理難題時(shí)，其視角與社會(huì)需求——治理資源這一分析思路近似，反映出法治系統(tǒng)在解決社會(huì)治理難題時(shí)遇到資源錯(cuò)配現(xiàn)象具有一定的普遍性。參見楊凱等：《公共法律服務(wù)體系建構(gòu)新視野》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020版，第2頁(yè)。若要進(jìn)一步優(yōu)化公共法律服務(wù)體系的實(shí)踐狀況，則必須在供給端與需求端的合理交互之中走出一條符合我國(guó)國(guó)情的優(yōu)化路徑，并且堅(jiān)持公共法律服務(wù)體系作為公共服務(wù)與法治實(shí)踐交叉之下特有的均等普惠理念與現(xiàn)代法治理念。

首先，在公共法律服務(wù)體系的供給端需要解決資源供給不足和錯(cuò)配的問題。雖然公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基本框架幾近完備，但是仍要抓住“開源節(jié)流”這一核心任務(wù)。開源方面，在政策資源以及人才培養(yǎng)上下功夫，每一層次的公共法律服務(wù)體系才能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。制度性的政治力量是公共法律服務(wù)建構(gòu)的主體和基礎(chǔ)力量。〔49〕政府在公共服務(wù)的供給中具有明顯的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在規(guī)模性、強(qiáng)制性與公平性。參見李軍鵬：《公共服務(wù)學(xué)——政府公共服務(wù)的理論與實(shí)踐》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2007年版，第78頁(yè)。實(shí)踐中，各地必須在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，整合政府部門和社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的各方參與主體，協(xié)調(diào)解決公共法律服務(wù)工作中的重要問題。《規(guī)劃》將“法律援助經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算率”作為公共法律服務(wù)工作的約束性指標(biāo)，足以說明公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障制度的確立和完善的重要性。從地方實(shí)踐來看，按照“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的劃分原則，通過印發(fā)經(jīng)費(fèi)保障意見或出臺(tái)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法的形式，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算，形成制度性保障的先進(jìn)做法值得推廣?！?0〕參見青海省財(cái)政廳、省司法廳、省發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于公共法律服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障意見》以及廣東省發(fā)布的《廣東省社會(huì)治理專項(xiàng)資金（公共法律服務(wù)）管理辦法》。同時(shí)，在服務(wù)資源投入端應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)合作水平，通過積極引導(dǎo)社會(huì)以及市場(chǎng)等主體的有序參與，拓寬社會(huì)各界參與渠道，進(jìn)而充分發(fā)揮各社會(huì)主體、市場(chǎng)力量在法律服務(wù)產(chǎn)品提供及配套制度完善等方面的優(yōu)勢(shì)作用。最終實(shí)現(xiàn)在制度框架內(nèi)公共法律服務(wù)的多元化多層次供給，形成以制度性政治力量為主，社會(huì)多方共同參與的公共法律服務(wù)供給立體格局。

其次，在社會(huì)需求端應(yīng)形成更加合理、便捷的公民政府交互模式。應(yīng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)打造的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)模式，拓寬社會(huì)需求端的意見表達(dá)與信息傳遞渠道，為較為集中的社會(huì)需求提供更具針對(duì)性的公共法律服務(wù)。在明確社會(huì)需求、增強(qiáng)信息交流的過程中，相關(guān)綜合配套服務(wù)體制機(jī)制需要進(jìn)一步發(fā)展完善。司法部等部門的系列指導(dǎo)文件直接指出，〔51〕《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》《公共法律服務(wù)事項(xiàng)清單》及《關(guān)于深入推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。只有將包括“三大平臺(tái)”一體建設(shè)在內(nèi)的諸多公共法律服務(wù)配套措施逐步落實(shí)——建成功能互通、高效聯(lián)動(dòng)的一體化公共法律服務(wù)平臺(tái)，才能為人民群眾提供高度共通互容的公共法律服務(wù)。供給端通過與社會(huì)需求端合理的信息交流，才可獲悉本區(qū)位中建設(shè)公共法律服務(wù)體系所特有的社會(huì)環(huán)境，在接受頂層規(guī)劃的指導(dǎo)、學(xué)習(xí)優(yōu)秀范例的同時(shí)，因地制宜地設(shè)計(jì)出更加貼合本區(qū)位的公共法律服務(wù)內(nèi)容與交互模式，從而實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)資源的合理規(guī)劃與精準(zhǔn)投放，做到真正的“開源節(jié)流”。

前述優(yōu)化路徑無論是保證供給還是搭建信息化平臺(tái)，都需要大量的資源投入，而目前的優(yōu)秀范例大都集中在具有較高管理水平與資源供給的區(qū)域中心城市，在縣、鄉(xiāng)級(jí)別的區(qū)域內(nèi)仍然需要進(jìn)一步的落實(shí)基本公共法律服務(wù)框架?！兑?guī)劃》將縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公共法律服務(wù)中心（站）建成率與縣級(jí)以上法律援助機(jī)構(gòu)建成率劃入約束性指標(biāo)，并著重劃定了5個(gè)專項(xiàng)指標(biāo)對(duì)基層公共法律服務(wù)工作提出要求，〔52〕其中明確指向基層的指標(biāo)包括“縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公共法律服務(wù)中心（站）建成率”“鄉(xiāng)村‘法律明白人’配備率”“村（社區(qū)）法治文化陣地建設(shè)普及率”“全國(guó)村（居）配備法律顧問的比率”“村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)覆蓋率”五項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)，此外仍有“每萬人擁有律師數(shù)”“每十萬人提供法律援助量”“每十萬人擁有公證員數(shù)”“專職人民調(diào)解員數(shù)量占人民調(diào)解員總數(shù)比例”四項(xiàng)以人口數(shù)量為基準(zhǔn)的，體現(xiàn)普惠性的統(tǒng)一指標(biāo)。體現(xiàn)出重視基層、保證普惠均等的頂層設(shè)計(jì)理念。所以，圍繞服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有效拓展城鎮(zhèn)公共法律服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)輻射的方式和途徑，創(chuàng)新政策幫扶、財(cái)政傾斜、人才援助等資源流通形式，形成空間層面上的公共法律資源投入的均等有序，是目前階段實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)普惠性的又一路徑。

四、結(jié)語

新時(shí)代背景下，法治成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的關(guān)鍵詞，倡導(dǎo)法治、踐行法治以及實(shí)現(xiàn)法治理想成為國(guó)家治理中的各項(xiàng)制度得以開展的前提和內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，中國(guó)新時(shí)代的法治建設(shè)也以習(xí)近平法治思想為根本遵循，邁入新的階段。從建國(guó)初期便開始積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的公共法律服務(wù)體系在經(jīng)歷三個(gè)時(shí)期的歷史發(fā)展后，獲得了獨(dú)立的體系定位，形成了相應(yīng)的概念內(nèi)涵、制度內(nèi)容與理念追求等體系架構(gòu)。公共法律服務(wù)體系的建構(gòu)不僅是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，更是憲法秩序下落實(shí)人權(quán)保障理念的必由之路。2022年是落實(shí)公共法律服務(wù)體系建設(shè)“近期目標(biāo)”的收官之年，從歷史、理論、實(shí)踐三個(gè)層面進(jìn)行回溯與前瞻，為公共法律服務(wù)體系至臻完善提供了充足的借鑒經(jīng)驗(yàn)，也明確了其在堅(jiān)持注重歷史經(jīng)驗(yàn)和理論探索的制度品行的前提之下，未來的可行發(fā)展方向。至關(guān)重要的是，在實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，推進(jìn)和完善公共法律服務(wù)體系建構(gòu)有助于塑造理想的法治社會(huì)生活，并最終達(dá)致全面依法治國(guó)的根本目標(biāo)。