“后疫情時代”我國地方政府治理能力的提升路徑

謝 斌，楊曉軍

(西北政法大學(xué) 管理學(xué)院，西安 710063)

一、提升治理能力是“后疫情時代”地方政府建設(shè)的根本任務(wù)

黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，后來在黨的歷次會議上均多次談到關(guān)于“國家治理能力現(xiàn)代化”的重要論述，國家治理體系與治理能力是一個有機(jī)整體，二者相互作用、協(xié)同推進(jìn)。因此，治理能力所展現(xiàn)出的優(yōu)勢在地方政府建設(shè)過程中的作用可見一斑。我國地方政府，是指除了中央政府及其組成部門之外的各級人民政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等四個行政層級的政府單位，地方政府治理能力作為地方政府制度執(zhí)行的集中體現(xiàn)，是地方政府在所轄行政區(qū)域內(nèi)，為公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、維護(hù)公共利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的能力總稱，也是地方政府治理水平的綜合反映。因此“后疫情時代”，提升地方政府治理能力在地方政府建設(shè)中有其必要性和特殊意義。

(一)地方政府治理作為國家治理的中層保障，在地方政府建設(shè)中發(fā)揮著承上的作用

地方政府在行政機(jī)關(guān)構(gòu)成中居于中間位置，是中央政府與基層民眾溝通的橋梁，向上主要承擔(dān)著執(zhí)行中央政府或上級政府任務(wù)的責(zé)任，其治理能力水平直接關(guān)乎地方政府建設(shè)與發(fā)展。在疫情防控常態(tài)化下，中央政府總體上把握施政方向，其政策往往具有全局性、根本性特點(diǎn)，這就要求地方政府必須提高治理水平，擁有充分的政策解讀能力，理解并認(rèn)同中央政策精神，根據(jù)本行政區(qū)實際情況，因地制宜地制定各種具體政策和實施細(xì)則，確保上級政策得到有效落實。

(二)地方政府治理作為國家治理的微觀基礎(chǔ)，在地方政府建設(shè)中發(fā)揮著啟下的作用

尤其是基層治理成為政策執(zhí)行的“最后一公里”，發(fā)揮著前沿性的堡壘作用，所以提升地方政府治理能力也是題中應(yīng)有之義。地方政府向下與基層群眾相連，是轄區(qū)內(nèi)的一級政府單位，承擔(dān)著管理公共事務(wù)、服務(wù)社會群眾的職能，其治理效果直接與人民滿意度相關(guān)聯(lián)；另外，地方政府治理模式正由傳統(tǒng)管制型向多元主體共治模式轉(zhuǎn)變，市場、社會、第三部門及廣大公民積極參與到地方政府建設(shè)當(dāng)中，形成公民社會的良性互動，這對地方政府的綜合治理能力又提出了新挑戰(zhàn)。

(三)提升地方政府治理能力是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求

自21世紀(jì)初“服務(wù)型政府”建設(shè)提出以來，其理論基礎(chǔ)不斷創(chuàng)新發(fā)展并趨于完善，各級地方政府開始由原來的“官本位、政府本位、權(quán)力本位”逐漸轉(zhuǎn)向“公民本位、社會本位、權(quán)利本位”為主的治理方式，成為“小政府大社會”的核心要義。人民滿意的服務(wù)型政府不再局限于傳統(tǒng)意義上公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，地方政府治理更多地承擔(dān)起轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)、創(chuàng)新外部環(huán)境等職責(zé)，相應(yīng)地要求地方政府要擁有更高的治理水平與服務(wù)能力，尤其是在當(dāng)今國內(nèi)國際復(fù)雜環(huán)境及疫情壓力之下，地方政府治理能力成為地方政府建設(shè)的主要內(nèi)容。

(四)提升地方政府治理能力是“疫”后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與發(fā)展的重要推力

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，隨著積極向好的疫情態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇成為“疫”后各級地方政府的首要抓手。根據(jù)國家統(tǒng)計局出版的《中國統(tǒng)計年鑒2021》顯示，疫情發(fā)生以來，各個省份，各級地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會等方面都受到極大沖擊，經(jīng)濟(jì)增速放緩甚至出現(xiàn)負(fù)增長，進(jìn)入“后疫情時代”，各方面總體上保持恢復(fù)態(tài)勢，但經(jīng)濟(jì)自然恢復(fù)仍然緩慢，嚴(yán)重制約地方政府建設(shè)。因此，構(gòu)建“后疫情時代”經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展新格局，需要地方政府全面提升治理能力，以此推動“疫”后經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與繁榮。

綜上所述，后疫情時代，全國疫情防控儼然是“全國一盤棋”的邏輯，疫情防控進(jìn)入常態(tài)化形勢，要求處于國家治理基礎(chǔ)的各級地方政府常抓防控不松懈，加強(qiáng)地方政府建設(shè)，夯實屬地責(zé)任追究制，這是對地方政府治理能力的嚴(yán)峻考驗，也是檢驗國家治理效能的重要試金石。

二、治“疫”過程中我國地方政府存在的治理短板

自進(jìn)入“后疫情時代”以來，疫情并未徹底消失，局部疫情反彈已經(jīng)持續(xù)兩年多時間，表明常態(tài)化的疫情防控工作還有大的提升空間，這反映出當(dāng)前我國地方政府在治理能力方面仍然存在短板問題。

(一)政策層面：上有政策，下有對策，防疫措施走樣

1.機(jī)械式執(zhí)行。“三分戰(zhàn)略，七分執(zhí)行”，政策的出臺到目標(biāo)的落實，關(guān)鍵在于中間的執(zhí)行環(huán)節(jié)。我國地方政府，尤其是基層政府處于政策執(zhí)行與為民服務(wù)的第一線，是上級政策執(zhí)行的“終點(diǎn)站”，也是基層民意反映的“始發(fā)站”，與人民群眾聯(lián)系最為密切，直接處理與人民利益相關(guān)的行政事務(wù)。當(dāng)此次突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生以后，一些地方政府在執(zhí)行上級防疫政策時，沒有根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況和疫情擴(kuò)散程度制定靈活的防范措施，而是采取形式主義和機(jī)械式的方法照搬上級政策，執(zhí)行手段也多以剛性為主，習(xí)慣于用簡單粗暴的辦法處理當(dāng)前復(fù)雜的人民內(nèi)部矛盾。多地在一線防控過程中，出現(xiàn)的“小區(qū)鐵欄桿硬核封門”“鄉(xiāng)村道路私設(shè)關(guān)卡”“不管來源地一律勸返”以及“暴力執(zhí)法砸毀麻將桌”等事件，還有安徽執(zhí)法人員查處培訓(xùn)機(jī)構(gòu)時，飛腳踹門、多次掐脖等不規(guī)范行為，是機(jī)械式執(zhí)行的典型表現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p毀了政府形象。

2.應(yīng)付式執(zhí)行?！罢钔〞常蟼飨逻_(dá)”，是最理想的政策落實狀態(tài)，但由于我國行政層級過多，政策由中央落實到各級地方政府會產(chǎn)生一定的時間差，而地方政府在具體執(zhí)行上級政策時也往往會錯位，出現(xiàn)行政亂作為、行政執(zhí)行變樣或執(zhí)行大打折扣等普遍問題，這些都是下級政府“應(yīng)付式執(zhí)行”的具體表現(xiàn)。在治“疫”過程中，有些地方政府陽奉陰違、敷衍塞責(zé)，甚至完全是走走過場、擺擺架子，只做表面工作而不干利民實事，使得執(zhí)行效果隨著行政層級的降低而逐步減弱，防疫措施根本沒有得到貫徹落實。

3.曲解式執(zhí)行?！吧厦媲l線，下面一根針”，中央政府的千條政策經(jīng)過逐級下達(dá)，要靠地方政府去落實，最終會落到最低一級的基層政府，千條線與一根針的關(guān)系本質(zhì)上是上下級之間的博弈現(xiàn)象。在這種矛盾的博弈之下，地方政府的行政自由裁量權(quán)就會充分發(fā)揮作用，其裁量權(quán)所涉及的適用范圍及可行條件，地方政府根據(jù)行政區(qū)實際情況也擁有最終解釋權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府在落實上級政策時，容易變通執(zhí)行范圍，曲解政策精神，脫離最初政策意圖。比如，某市在疫情防控過程中，曲解上級政府“應(yīng)檢盡檢”的政策指示，變通檢測時間，擅自決定延期采樣，致使多個小區(qū)核酸漏檢，直至上級檢查發(fā)現(xiàn)后才緊急安排檢測工作，這樣的做法是不顧人民生命健康安全的表現(xiàn)，與以“人民至上，生命至上”的宗旨大相徑庭。

4.選擇式執(zhí)行?！爸灰怀鍪拢瑢幵覆蛔鍪隆?，一些地方政府行政人員樂于當(dāng)太平官，怕出事就不做事，認(rèn)為沒有大過，沒有嚴(yán)重違紀(jì)行為，就可以穩(wěn)捧公務(wù)員的“鐵飯碗”，于是，便出現(xiàn)了身居其位不謀其政的行政人員。在防疫政策具體執(zhí)行過程中，與本行政區(qū)利益息息相關(guān)的政策堅決落實，與本行政區(qū)利益毫不相干的政策便選擇性執(zhí)行或敷衍式執(zhí)行，完全從自身的利益出發(fā)，考慮本行政區(qū)的利益最大化，這是“經(jīng)濟(jì)人”的表現(xiàn)，也是地方保護(hù)主義的典型。對于公共政策執(zhí)行的選擇性干預(yù)，其結(jié)果會造成公共權(quán)力的濫用，成為“權(quán)力尋租”的溫床?！皺?quán)力尋租”是一種無需投入純粹的生產(chǎn)成本，通過對政策運(yùn)行的干預(yù)，卻可以獲得財富的一種非生產(chǎn)性活動，是指公職人員把手中的執(zhí)行權(quán)力商品化，以執(zhí)行權(quán)力為資本參與不公平競爭，以此獲取財富利益的現(xiàn)象。疫情發(fā)生以來，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用，查處并通報了一大批履職不力，濫用權(quán)力的干部。

5.替換式執(zhí)行。“偷梁換柱，投機(jī)取巧”，由于執(zhí)行理念的欠缺，有些地方政府在執(zhí)行過程中，以代表性活動或“土政策”替代政策的執(zhí)行，以開會議、發(fā)文件、做宣傳、重留痕的方式替換開展，這樣的做法看似貫徹到位，實則弄虛作假，表面一套背地一套，對上沒有發(fā)揮落實性成效，對下也沒有起到指導(dǎo)性作用。比如，某市區(qū)政府在收到上級要求進(jìn)行流調(diào)工作時，只是通過視頻會議或者印發(fā)相關(guān)文件的方式通知下去，當(dāng)上級檢查時才臨時上報數(shù)據(jù)，對于落實情況僅流于形式，這樣的行政執(zhí)行方式，嚴(yán)重?fù)p壞了決策的權(quán)威性。

(二)技術(shù)層面：先天不足，后天畸形，治理技術(shù)滯后

1.數(shù)據(jù)思維薄弱，智慧觀念固化。隨著第四次科技革命的到來，全球進(jìn)入智能化時代，5G、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)工具紛紛亮相，在各個領(lǐng)域發(fā)揮出傳統(tǒng)治理工具所不具備的智慧化作用，給傳統(tǒng)治理領(lǐng)域以巨大沖擊，這要求地方政府在面對常態(tài)化下的疫情防控和非常態(tài)化下的疫情反彈時，都需要具備數(shù)據(jù)治理思維。但是，由于受傳統(tǒng)行政文化觀念的束縛，政府統(tǒng)攬一切的思維長期存在，對于大數(shù)據(jù)的運(yùn)用持保守態(tài)度，地方政府不愿意接受新興事物，這使得智慧治理囿于傳統(tǒng)治理模式而失去活力。甚至有些地方政府對于智慧工具的運(yùn)用產(chǎn)生了誤區(qū)，他們從“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為大數(shù)據(jù)推廣會沖擊原有的科層制度，造成傳統(tǒng)行政組織架構(gòu)的分解，因而只將智慧化治理進(jìn)行簡單嫁接，這種固化的數(shù)據(jù)思維嚴(yán)重制約了政府的行政效率。

2.既有技術(shù)落后，治理方式傳統(tǒng)。 我國對于大數(shù)據(jù)等智慧化工具的研究開始時間晚、技術(shù)基礎(chǔ)落后、先天優(yōu)勢不足，加上傳統(tǒng)政府管理模式的限制，使得智慧化工具在抗疫過程中未能發(fā)揮全面優(yōu)勢。傳統(tǒng)的官僚體制曾在政府治理中發(fā)揮過積極性作用，但隨著人類社會開始由信息時代向智能時代的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式由于缺乏靈活性以及應(yīng)對危機(jī)的滯后性，使它受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐中逐漸失效或過時。在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，由于先天性的技術(shù)壁壘，導(dǎo)致一些地方政府在治理過程中出現(xiàn)了諸如健康碼崩潰的技術(shù)性問題?？v觀西安市健康碼兩度崩潰，天津市健康碼系統(tǒng)故障等大數(shù)據(jù)技術(shù)問題，我們卻可以在其他省份找到智慧抗疫的正面案例，如河南省的硬核防控、浙江省的大數(shù)據(jù)追蹤、北京市的科技防疫等，雖形式各異，但底層邏輯一致，所追求的政策目標(biāo)也相同。

3.信息安全泄露，聯(lián)動保障不足。大數(shù)據(jù)治理在智慧抗疫過程中發(fā)揮著不可替代的作用，從前期涉疫資料收集、疫情數(shù)據(jù)建模，到中期疫情風(fēng)險評估、個人行程追蹤，再到后期的疫情走勢預(yù)判、流行病學(xué)調(diào)查，都離不開大數(shù)據(jù)等智慧工具的支撐。然而，隨著疫情信息的不斷公開和政府對涉疫人員的信息采集，公民個人的信息安全問題受到了極大威脅，此次新冠肺炎疫情以來，不僅出現(xiàn)多起公民個人隱私泄露的問題，而且政府部門的涉密文件也被提前泄露外流。成都的趙女士被確診配合流調(diào)工作后，個人信息被泄露遭“網(wǎng)暴”，收到人身攻擊短信；連云港某局副局長違反工作紀(jì)律，私自泄露涉疫內(nèi)部信息，造成嚴(yán)重不良影響；廣西某縣人民醫(yī)院檢驗科負(fù)責(zé)人偷拍確診患者病歷，將其發(fā)送至家族群后擴(kuò)散，嚴(yán)重泄露涉疫人員信息；陜西某區(qū)政府內(nèi)部“封控”文件提前外流，區(qū)政府深夜發(fā)文致歉。這一系列的信息安全問題，表明地方政府在運(yùn)用數(shù)據(jù)治理時，沒能做好相應(yīng)的聯(lián)動保障工作，致使地方政府形象嚴(yán)重受損。

4.數(shù)據(jù)人才缺口，隊伍建設(shè)落伍。2021年，工信部發(fā)布了《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃到2025年，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模將突破3萬億元，可大數(shù)據(jù)核心人才缺口也將高達(dá)230萬人，造成數(shù)據(jù)人才的嚴(yán)重短缺，尤其是在行政層級越低的地方政府，數(shù)據(jù)人才缺口問題愈加明顯。目前，我國高等院校正逐年加大培養(yǎng)計劃，向社會釋放數(shù)據(jù)人才，但人才的數(shù)量依然趕不上社會發(fā)展需求，人才的質(zhì)量也參差不齊，這種供不應(yīng)求、才不配需的差距在未來一段時間內(nèi)還將持續(xù)擴(kuò)大。同時，我國對于大數(shù)據(jù)人才的隊伍建設(shè)還存在不足，這主要表現(xiàn)在人才培養(yǎng)模式守舊、教學(xué)評估體系缺乏、重理論輕實踐等主要問題。

(三)府際層面：條塊分割，各自為政，協(xié)同治理不足

1.行政邊界明顯，跨域協(xié)作不足。隨著全球化、信息化及網(wǎng)絡(luò)化的推進(jìn)，府際關(guān)系不再是傳統(tǒng)意義上只強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部之間的關(guān)系，而是以政府(第一部門)、市場(第二部門)、社會(第三部門)及公民之間的平等合作關(guān)系為主要內(nèi)容，即網(wǎng)絡(luò)化治理模式。我國傳統(tǒng)的政府間關(guān)系，總體上呈現(xiàn)一種自上而下、垂直管理、嚴(yán)格控制的形態(tài)(條條關(guān)系)，該模式使政府在橫向關(guān)系上聯(lián)系少、阻隔多、行政邊界明顯(塊塊關(guān)系)，且“條條管理”總是排斥“塊塊管理”，導(dǎo)致地方政府之間彼此孤立，在本行政區(qū)域內(nèi)形成一個以轄區(qū)利益為主的行政主體。由于地方政府間缺乏主動尋求合作的動力，常態(tài)化下的行政管理不會出現(xiàn)大問題，而一旦出現(xiàn)新冠肺炎這類突發(fā)性公共危機(jī)事件，傳統(tǒng)的府際關(guān)系便不再適應(yīng)跨域調(diào)動和異地支援的需求，進(jìn)而影響全國的抗疫大局。例如，“湖北物資短缺與外界捐助困難”的事件、“武漢捐贈物資堆積與醫(yī)療資源急缺”的事件、“大理截留重慶口罩用于應(yīng)急征用”的事件，都表明由于行政邊界禁錮，跨域治理一直存在主體協(xié)作困難的問題。

2.利益分配不均，信息共享困難。由于地區(qū)間發(fā)展天然的不均衡狀況，各地方政府間所掌握的人力、物力及財力資源大不相同，整體上存在隱性競爭關(guān)系，在面對新冠肺炎疫情時，出于自身利益考慮及利益分配的不均，使得不同地方政府在面對共同危機(jī)時采取差異化的應(yīng)對措施，所取得的防控效果不盡相同，區(qū)域間的信息共享也困難重重。后疫情時代，疫情依然呈現(xiàn)零星散發(fā)態(tài)勢，一旦疫情反彈，不只牽涉單一地方政府行政區(qū)劃，反而會波及多個地區(qū)、多個城市，而突發(fā)性公共危機(jī)事件又具有緊急性、破壞性、共振性及不確定性，為了全面掌握危機(jī)信息及時預(yù)判走勢，避免次生危機(jī)，就需要地方政府間暢通信息共享、建立合作關(guān)系，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上交換資源，共同致力于危機(jī)事件的解決，否則便會適得其反。江西九江市不認(rèn)湖北黃梅縣一碼通，引發(fā)兩地警方?jīng)_突的事件，就是由于兩地政府之間缺乏信息共享，以各自轄區(qū)利益為導(dǎo)向所致。

3.合作模式守舊，本位思想嚴(yán)重。政府治理模式的演進(jìn)，從傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式，演化到管理模式，再到治理模式后轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)模式，這是一種由政府主導(dǎo)，私營部門、非政府組織和社會群體共同參與，多中心合作治理的新模式。一方面，各地方政府內(nèi)部之間相互存在著“跨區(qū)域協(xié)同治理”方式，這主要包括同一行政層級的不同地方政府、同一地方政府的不同職能部門之間的“橫向治理”，不同行政層級的各個地方政府之間的“縱向治理”；另一方面，各地方政府與外部之間還存在“網(wǎng)絡(luò)合作治理”方式，這主要是指政府與外部的企業(yè)、第三部門組織及公民社會的互動關(guān)系。不管是政府內(nèi)部之間的協(xié)作，還是政府與外部之間的合作，傳統(tǒng)的治理模式已不適應(yīng)新時代的治理需求，在面對突發(fā)事件時，原有合作模式展現(xiàn)出的機(jī)械性、守舊性嚴(yán)重制約了政府的應(yīng)急處突能力。

(四)公關(guān)層面：輿情突變，回應(yīng)遲滯，公眾信任危機(jī)

1.輿情瞬息突變，風(fēng)險預(yù)防不夠。網(wǎng)絡(luò)輿情是社會心理的直接反映，它以互聯(lián)網(wǎng)為載體，對社會現(xiàn)象、社會熱點(diǎn)問題及公眾人物事件以多渠道方式進(jìn)行傳播，具有匿名性、突發(fā)性、變化性及群體傾向性，成為各級地方政府掌握社會民意的重要途徑。疫情發(fā)生初期，武漢市疾病防疫部門從出現(xiàn)第一例不明原因肺炎到準(zhǔn)確發(fā)布疫情信息，中間有10多天的輿情空檔期，預(yù)警信息披露不及時，民眾對于政府部門的信任危機(jī)沒有引起政府足夠的風(fēng)險預(yù)防意識，加上后來的“封城”消息，將網(wǎng)絡(luò)輿情推上了新的高地。即使在今天，多地疫情發(fā)生反彈之后，依然存在輿情風(fēng)險預(yù)防不夠的問題。目前，已基本形成了緊急封控小區(qū)、限制居民外出、隔天核酸檢測的防疫體系，然而每當(dāng)疫情發(fā)生后，經(jīng)常會出現(xiàn)特殊群體就醫(yī)困難、群眾買菜困難、醫(yī)療用品購買困難等民生輿情，這些與群眾日常生活息息相關(guān)的保障不足問題，往往比其他輿情傳播速度更快、共情力更高、更易引發(fā)公民對政府的負(fù)面輿情。例如，“孕婦因核酸結(jié)果耽誤而流產(chǎn)”“父親心肌梗死求助多家醫(yī)院被拒診而去世”“群眾出門買饅頭被防疫人員毆打”等，這些事件由于前期預(yù)防不足而后在網(wǎng)上持續(xù)發(fā)酵，造成政府公信力直線下降。

2.信息公開單向，溝通渠道不暢。新媒體時代，信息發(fā)布、傳遞及獲取的途徑多種多樣，不再依賴于傳統(tǒng)的紙質(zhì)版大眾傳媒，地方政府多以新聞發(fā)布會、微信公眾號、政務(wù)微博、門戶網(wǎng)站等新媒介發(fā)布官方消息。疫情發(fā)生以來，社會群眾的普遍訴求上升，尤其是常態(tài)化疫情防控下，公民對防疫物資儲備、生活用品供給、疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及人性化醫(yī)療服務(wù)的訴求持續(xù)高漲，這對地方政府與公民間的“二元”互動提出了挑戰(zhàn)。地方政府雖然建立了新媒體渠道，但是其信息多以政府向社會的單向發(fā)布為主，只關(guān)注發(fā)布的權(quán)威性卻忽視了普通大眾的接受度。例如，“黃岡衛(wèi)健委一問三不知”事件就給網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)酵留下了空白區(qū)間。同時，政府與公民“二元”主體間的溝通渠道也不暢，首先是地方政府出于趨利避害的“經(jīng)濟(jì)人”特性，導(dǎo)致自上而下發(fā)布消息的渠道有所選擇；其次是由于管理層級的桎梏，公民自下而上反饋情況的渠道受到制約，不暢通的溝通渠道成為負(fù)面輿情的真空地帶。

3.輿情監(jiān)管錯位，誘發(fā)公眾危機(jī) 。網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展階段是一個完整周期，主要由潛伏期、形成期、高潮期和消退期四個方面構(gòu)成，而輿情監(jiān)管作為地方政府治理中的重要環(huán)節(jié)，貫穿于整個網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展過程，前期主要發(fā)揮預(yù)防性作用，中期發(fā)揮公關(guān)性作用，后期則發(fā)揮修復(fù)性作用。但是，我國地方政府在疫情防控中對輿情的監(jiān)管還存在一定漏洞：一方面，地方政府的硬件設(shè)施——網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺還未完全建立，地方政府對于輿情信息的搜集及負(fù)面輿情的研判存在滯后；另一方面，地方政府的軟件——專業(yè)性信息人才相當(dāng)欠缺，對網(wǎng)絡(luò)輿情的內(nèi)在規(guī)律和衍生機(jī)制把握不準(zhǔn)。而且，網(wǎng)絡(luò)輿情的潛伏期和形成期是輿情處置的最佳時間，但地方政府對輿情監(jiān)管的錯位，導(dǎo)致輿情任由發(fā)展，誘發(fā)公眾對政府的信任危機(jī)。

4.疫后回應(yīng)緩慢，公關(guān)意識不強(qiáng)。當(dāng)真相還在穿鞋的時候，謠言就能走遍半個世界。網(wǎng)絡(luò)輿情尚不明朗時，最好的做法便是快表態(tài)度，慢講事實，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿情明朗時，則要快講事實，慢講性質(zhì)。首先，地方政府對于輿情的回應(yīng)力度不夠，“雙黃連可抑制新冠病毒”的謠言事件表明地方政府披露信息不及時，“省紅十字會對于物資發(fā)放亂象回應(yīng)官方化”的事件表明地方政府回應(yīng)問題不全面。其次，地方政府的公關(guān)意識也不強(qiáng)，對于新冠肺炎疫情這種非常態(tài)下的政府公關(guān)，其首要宗旨是傳遞官方信息，恢復(fù)政府形象。而在某省人民政府的一場疫情防控發(fā)布會上，一位發(fā)言人照本宣科卻還出現(xiàn)“口誤”，造成民眾對疫情的恐慌和政府的質(zhì)疑；同樣的在另外一場新聞發(fā)布會上，三位發(fā)言人中有人沒戴口罩、有人口罩戴反、還有人口罩下拉，這與特殊時期政府要求全民口罩的規(guī)定自相矛盾，在網(wǎng)上掀起了一波“政府懷疑論”輿情。如何快速回應(yīng)社會關(guān)切，提高地方政府公關(guān)意識，成為消弭負(fù)面輿情的關(guān)鍵所在。

(五)應(yīng)急層面：居安思危，缺乏戰(zhàn)略，全局觀念危急

1.危機(jī)預(yù)警失靈，防范意識淡漠。梳理我國應(yīng)急管理機(jī)制的發(fā)展歷程，從2003年SARS事件開始，到2008年汶川大地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，成為我國應(yīng)急管理實踐的三個“陣痛期”，同時也是“機(jī)遇期”。2018年，為提高風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處突能力，打破風(fēng)險信息孤島問題，我國成立了應(yīng)急管理部，從國家層面保障了應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展。縱觀我國地方政府在此次新冠肺炎疫情中的應(yīng)急治理實踐，其中位于前期階段的危機(jī)預(yù)警與防范還存在著諸多短板問題。一方面，地方政府對危機(jī)臨界點(diǎn)的設(shè)置不合理，針對不同程度的危機(jī)無法準(zhǔn)確衡量響應(yīng)等級，致使危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)行不暢；另一方面，我國處于新時代下的和平穩(wěn)定時期，已多年沒有出現(xiàn)諸如新冠肺炎疫情這類全國性公共危機(jī)事件來引起全民重視，地方政府的危機(jī)防范意識逐漸淡漠，對公共危機(jī)事件的誘因缺乏敏感性，使得處于應(yīng)急管理前端的預(yù)警工作落空。

2.危機(jī)響應(yīng)遲緩，應(yīng)對策略偏差 。在突發(fā)性事件中，當(dāng)危機(jī)的發(fā)生已經(jīng)無法避免，危機(jī)的延展便來到中期的危機(jī)響應(yīng)階段，此時最有效的措施便是快速響應(yīng)，以最小的代價保障公共損失，反觀我國部分地方政府在面對疫情發(fā)生或反彈時的動作，其中的措施實在乏善可陳。首先，地方政府對于危機(jī)響應(yīng)的不及時與危機(jī)處置的黃金時間段產(chǎn)生矛盾，危機(jī)發(fā)生后的45分鐘、6小時、3天和2周是危機(jī)回應(yīng)的黃金時間，隨著時間的推移，危機(jī)的潛在危害會呈現(xiàn)幾何級數(shù)遞增[1]，然而部分地方政府在疫情發(fā)生之后，出于避責(zé)動機(jī)，對上級出現(xiàn)瞞報、誤報或緩報的情況，對外界出現(xiàn)僅公開部分信息的情況，嚴(yán)重影響了危機(jī)響應(yīng)的時效性；其次，地方政府對于危機(jī)應(yīng)對的失范與危機(jī)處置的合法性要求產(chǎn)生了矛盾，部分地方政府在應(yīng)對過程中不顧民眾實際訴求，采取硬性封控措施和暴力執(zhí)法手段，給民眾增加了人為性的衍生危機(jī)。

3.危機(jī)處置不力，應(yīng)急保障短缺。根據(jù)危機(jī)生命周期理論，后期的危機(jī)處置是抑制危機(jī)持續(xù)發(fā)展、挽回政府形象的重要一環(huán)。本次疫情充分顯示，我國地方政府及其行政人員在公共危機(jī)事件處置上存在諸多短板。一是部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)組織不力和個別黨員干部履職不力，造成疫情外溢，給疫情防控工作造成嚴(yán)重壓力；二是部分基層政府及社區(qū)組織未嚴(yán)格落實核酸、體溫、健康碼查驗及登記工作，造成疫情蔓延，給基層工作帶來潛在風(fēng)險；三是地方政府公共危機(jī)戰(zhàn)略物資儲備不足，對應(yīng)急物資的投入過低，在面對突發(fā)性危機(jī)事件時應(yīng)急資源容易被擠兌；四是地方政府的應(yīng)急資源過于分散化，雖然各級政府都設(shè)有應(yīng)急物資儲備庫，但部分地方政府的應(yīng)急資源不集中，短時間內(nèi)難以統(tǒng)一調(diào)度，使得廣大一線工作人員面臨各類風(fēng)險耦合的挑戰(zhàn)。

三、“后疫情時代”提升我國地方政府治理能力的建設(shè)路徑

突發(fā)性公共危機(jī)事件中政府治理能力的建設(shè)是一個綜合性問題。根據(jù)前文述及的治理問題，地方政府在政策執(zhí)行、智慧抗疫、府際協(xié)同、輿情公關(guān)和應(yīng)急治理等五個方面還存在諸多短板，因此，后疫情時代，我國地方政府迫切需要加大改革力度，提高自身的綜合行政能力，筆者主要從以下幾個方面就地方政府治理問題提出應(yīng)對措施。

(一)監(jiān)督政策執(zhí)行

造成地方政府行政執(zhí)行偏差是多方面因素綜合的結(jié)果，因此對行政執(zhí)行的糾偏也需要多措并舉。首先，轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念，增強(qiáng)服務(wù)意識。地方政府要改變以往簡單粗暴的行政執(zhí)行方式，傾聽民聲民意，急民之所急、解民之所需，真正為民服務(wù)。同時，加強(qiáng)行政執(zhí)行主體的學(xué)習(xí)與培養(yǎng)，提高行政人員的綜合素質(zhì)，包括思想道德素質(zhì)與專業(yè)技能修養(yǎng)，為政策執(zhí)行及貫徹落實建立良好的人才基礎(chǔ)。其次，培育行政文化，強(qiáng)化執(zhí)行意識。加強(qiáng)新型執(zhí)行力文化建設(shè)是地方政府治理的重要內(nèi)容，能有效發(fā)揮導(dǎo)向、凝聚、激勵及調(diào)控等功能。為此，要促進(jìn)以公民本位、社會本位為核心的文化服務(wù)理念建設(shè)，不斷提高行政執(zhí)行能力與水平，營造一片風(fēng)清氣正的地方政治生態(tài)，打造有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的執(zhí)行文化氛圍。再次，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，簡化執(zhí)行程序。地方政府要以流程為導(dǎo)向，深化簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)能力，規(guī)范行政行為，從地方政府原有辦事流程入手，探索行政執(zhí)行權(quán)力清單制度。同時，加強(qiáng)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好執(zhí)行環(huán)境。最后，完善執(zhí)行制度，優(yōu)化監(jiān)督體系。一是要持續(xù)發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的約束性作用，對于監(jiān)督方式，除了政黨、人大、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)委監(jiān)委等內(nèi)部監(jiān)督外，還需針對地方政府特點(diǎn)，暢通社會群眾民主監(jiān)督的外部渠道，利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的方式，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)交互性、時效性和便捷性的特征，建立地方政府行政執(zhí)行的全方位監(jiān)督體系。二是要優(yōu)化執(zhí)行問責(zé)追究制，責(zé)任落實到具體個人，加強(qiáng)事前監(jiān)督、事后問責(zé)力度，保障地方政府及執(zhí)行人員在落實過程中常懷遠(yuǎn)慮、居安思危。

(二)改善技術(shù)治理

互聯(lián)網(wǎng)是戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情、加強(qiáng)地方政府治理的第二戰(zhàn)場。在傳統(tǒng)治理模式和落后治理技術(shù)的引導(dǎo)下，地方政府治理效能與大數(shù)據(jù)等智慧工具產(chǎn)生了斷層， 如何更好地依靠科技賦能，抓住數(shù)據(jù)洪流時代，在數(shù)據(jù)思維、治理方式、聯(lián)動保障和數(shù)據(jù)人才上做好功課，成為地方政府亟待解決的重要問題，筆者給出參考路徑如下：其一，轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)思維，加強(qiáng)技術(shù)更迭。治理思維影響著行為動作，地方政府首先應(yīng)該在思維方式上轉(zhuǎn)變到數(shù)據(jù)治理上來，擺脫傳統(tǒng)行政文化觀念的舊時束縛，主動接受新興事物，重視大數(shù)據(jù)等智慧工具的效用，這可以通過政策引領(lǐng)、數(shù)據(jù)培訓(xùn)、考核評價的方式來調(diào)動地方政府主動轉(zhuǎn)換大數(shù)據(jù)思維；同時，地方政府在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上應(yīng)加大投入力度，推動大數(shù)據(jù)優(yōu)化升級，以技術(shù)創(chuàng)新推動地方政府治理能力現(xiàn)代化。其二，保護(hù)數(shù)據(jù)安全，精細(xì)治理方式。大數(shù)據(jù)是一把“雙刃劍”，地方政府在推動技術(shù)治理，實現(xiàn)信息共享的同時，應(yīng)該建立健全隱私安全保護(hù)制度，設(shè)立相應(yīng)的保密級別和泄露追究機(jī)制，避免技術(shù)性災(zāi)害；而且，傳統(tǒng)官僚體制下的政府“包攬型”治理方式，已不再適應(yīng)數(shù)據(jù)治理要求的及時共享原則，應(yīng)該轉(zhuǎn)換治理方式，推進(jìn)政府治理以服務(wù)、共享、靈活為準(zhǔn)則，建設(shè)服務(wù)型政府。其三，優(yōu)化師資隊伍，創(chuàng)新人才培養(yǎng)。針對我國大數(shù)據(jù)人才缺口問題，地方政府應(yīng)探索與高校和企業(yè)簽訂長期合作培養(yǎng)協(xié)議，學(xué)校負(fù)責(zé)篩選和培育一支優(yōu)秀教師隊伍，從源頭上向社會輸送一大批創(chuàng)新型數(shù)據(jù)人才，地方政府和企業(yè)則提供實習(xí)或?qū)嵱?xùn)場地，既重視理論學(xué)習(xí)也強(qiáng)調(diào)實踐需要，共同培育出高質(zhì)足量的大數(shù)據(jù)人才，滿足地方政府的技術(shù)治理需要。

(三)推進(jìn)府際協(xié)作

新形勢下的府際關(guān)系是各地方政府間合作的基礎(chǔ)，如何將協(xié)同治理和跨域治理有效結(jié)合起來，實現(xiàn)公共利益最大化，對地方政府提出了重大挑戰(zhàn)，筆者給出如下思路：一要打破行政邊界，推動跨域協(xié)作。縱向的垂直領(lǐng)導(dǎo)與橫向的水平管理，將各個不相隸屬的地方政府之間劃分成了許多“條”與“塊”，而地方政府要提高治理效能就必須突破固有的行政邊界，持續(xù)推動“條塊結(jié)合，以塊為主，分級管理”的行政管理體制改革，避免垂直領(lǐng)導(dǎo)排斥水平管理。同時，一級地方政府還要與“橫向關(guān)系”和“縱向關(guān)系”中的其他地方政府加強(qiáng)合作，促進(jìn)交流，在發(fā)生新冠肺炎疫情這類突發(fā)性公共危機(jī)事件時，能實現(xiàn)跨域資源調(diào)動、跨域相互支援。二要實行“PPP”模式，暢通信息共享。新公共服務(wù)理論指出，政府的職能應(yīng)由“掌舵”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”，政府是公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，對于各地方政府間利益分配的不均衡狀況，應(yīng)該更多引入市場力量，推動公私合作(“PPP”模式)以彌補(bǔ)地方政府的失靈，政府在純公共產(chǎn)品的供給中要發(fā)揮主導(dǎo)性作用，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供上要發(fā)揮市場的決定性作用，對于具有私人性質(zhì)的公共產(chǎn)品供給，則要更多借助“PPP”模式進(jìn)行有效彌補(bǔ)；另外，各地方政府間及地方政府與外部之間要在合作的基礎(chǔ)上共享信息資源，形成區(qū)域間利益共同體，在重大公共危機(jī)事件及新冠肺炎疫情反彈之后，能快速反應(yīng)、有效應(yīng)對。三要更新合作模式，推行“斜向”治理。傳統(tǒng)的合作模式強(qiáng)調(diào)主體意識和本位意識，這種多以經(jīng)濟(jì)人利益為出發(fā)點(diǎn)的合作模式，已不再適應(yīng)新形勢下的政治環(huán)境，地方政府要及時更新合作模式，推行新的協(xié)作方式，“斜向治理”是以多主體互動為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)不同行政層級、不同地方政府、不同職能部門之間的不定向溝通，它打破了傳統(tǒng)府際中“縱”“橫”兩層關(guān)系，給無直接隸屬關(guān)系的地方政府間開展合作提供了新思路。

(四)加強(qiáng)公關(guān)響應(yīng)

政府的公眾輿論管理，作為政府公共關(guān)系中最重要的一環(huán)，成為政府與社會雙向互動、發(fā)布官方消息、治理網(wǎng)絡(luò)輿情的有效機(jī)制。常態(tài)化下的政府公共關(guān)系以塑造政府形象為主，非常態(tài)化下的政府公共關(guān)系則以疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情、恢復(fù)政府形象為首要。因此，加強(qiáng)政府公關(guān)響應(yīng)勢在必行。一要加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測，貫通輿情監(jiān)管。大數(shù)據(jù)時代，人類行為并不是毫無蹤跡可循，巴拉巴西在《爆發(fā)：大數(shù)據(jù)時代預(yù)見未來的新思維》一書中指出，在大數(shù)據(jù)時代，人類行為的數(shù)據(jù)可以被系統(tǒng)化、規(guī)?；卣莆眨芯亢皖A(yù)測人類的行為變?yōu)榭赡?，大?shù)據(jù)時代產(chǎn)生如此多的電子蹤跡讓研究每個人，每個群體，甚至整個人類的習(xí)慣成為可能[2]。因此，地方政府要將各類智能搜索引擎及網(wǎng)絡(luò)搜索軟件統(tǒng)籌起來，根據(jù)網(wǎng)民搜索的關(guān)鍵詞、敏感詞匯、熱點(diǎn)事件，加強(qiáng)前期的風(fēng)險監(jiān)測，綜合研判輿情風(fēng)險及走向。除此之外，地方政府還要將輿情監(jiān)管貫穿到整個輿情發(fā)展周期，這不僅需要強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺支撐，還需要專業(yè)的技術(shù)性人才保障。二要多向發(fā)布信息，拓寬溝通渠道。地方政府應(yīng)完全以公共利益為準(zhǔn)繩，走出傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)人”特性和地方保護(hù)主義的桎梏，建立多個渠道以促進(jìn)地方政府與私營部門、非政府組織和公民的溝通，真正暢通地方政府與外界的互動和社會外界對政府的反饋，其中要重視與媒體建立合作關(guān)系，通過新媒體向社會多向發(fā)布官方消息，引導(dǎo)輿情走向。三要樹立公關(guān)意識，加強(qiáng)政府公關(guān)。美國學(xué)者丹尼斯·A.榮迪內(nèi)利認(rèn)為，全球化、技術(shù)創(chuàng)新和通信技術(shù)的發(fā)展，給政府帶來巨大壓力的同時，公民對政府與日俱增的期望常常引起公民對政府的不滿和對政府信任的流失[3]。所以，地方政府要牢固樹立公關(guān)意識，提高公關(guān)交往能力，針對民眾訴求及時披露信息；另外，對于政府的過失不回避、不否認(rèn)，及時召開新聞發(fā)布會緊急公關(guān)，加大回應(yīng)力度，化解群眾負(fù)面情緒，營造良好的輿論環(huán)境。

(五)保障應(yīng)急建設(shè)

為有效防范化解重大風(fēng)險、預(yù)防危機(jī)延展、降低社會危害，保障緊急狀態(tài)下的應(yīng)急管理能力水平，地方政府應(yīng)該在危機(jī)管理的前期、中期以及后期階段開展不同應(yīng)急工作，發(fā)揮出不同治理效能。前期，強(qiáng)化危機(jī)預(yù)警，筑牢防范意識。著名的海恩法則告訴我們，任何危機(jī)的發(fā)生都是有前期預(yù)兆的，并可以提前預(yù)防，這就要求地方政府將危機(jī)管理的重心前移至預(yù)警階段，樹立危機(jī)防范意識，明確各類危機(jī)的臨界點(diǎn)設(shè)置，對危機(jī)的萌芽具有敏銳性。中期，加快危機(jī)回應(yīng)，規(guī)范應(yīng)對策略。地方政府在面對諸如疫情這類突發(fā)性公共危機(jī)事件時，首先要加快回應(yīng)的速度、其次是表明官方的態(tài)度、最后是提升回應(yīng)的高度，即政府回應(yīng)的權(quán)威性。同時，各級地方政府從此次疫情中應(yīng)充分認(rèn)識到，要完善省、市、縣三級上報制度，尤其是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層政府的應(yīng)急反應(yīng)能力。在危機(jī)響應(yīng)過程中，面對各類突發(fā)情況，地方政府要以合法性為界限，規(guī)范行政主體的執(zhí)法行為，塑造良好的輿論口碑。后期，增強(qiáng)處置力度，保障應(yīng)急儲備。堅持“寧可備而不用，不可用而無備”的原則，建立起統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)的應(yīng)急物資儲備體系，加大對應(yīng)急物資的儲備投入，促進(jìn)地方應(yīng)急資源的集約化建設(shè)。