適應碳達峰、碳中和目標的生態(tài)保護補償機制研究
—— 基于碳匯價值視角

靳利飛 周海東 劉芮琳

1 中國自然資源經(jīng)濟研究院 北京 101149 2 自然資源部 資源環(huán)境承載力評價重點實驗室 北京 101149

建立生態(tài)保護補償機制是建設生態(tài)文明的重大內(nèi)容和重要制度保障，碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）已經(jīng)被納入生態(tài)文明建設整體布局，成為引領新一輪生態(tài)文明建設的動力引擎。要實現(xiàn)“雙碳”目標的莊嚴承諾，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和低碳結(jié)構(gòu)性變革是核心，降低二氧化碳（CO2）等溫室氣體排放是根本。碳匯作為降低大氣 CO2濃度的重要途徑，是實現(xiàn)碳中和不可或缺的重要環(huán)節(jié)，亦是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的重要內(nèi)容，其對實現(xiàn)碳達峰目標是充分條件（減排是碳達峰目標必要條件），對實現(xiàn)碳中和目標是必要條件。作為我國系列生態(tài)工程和生態(tài)系統(tǒng)管理主要資金來源方式的生態(tài)保護補償制度，是當下鞏固和提升我國生態(tài)系統(tǒng)碳匯量的最為經(jīng)濟有效的實現(xiàn)途徑之一。當前，面向《國務院關于印發(fā) 2030 年前碳達峰行動方案的通知》提出的“建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制”要求，碳匯能力不足的矛盾已成為掣肘“雙碳”工作推進的突出問題之一，生態(tài)保護補償制度建設亦面臨支撐服務“雙碳”工作不足的問題。從碳匯價值視角，探索適應“雙碳”目標的生態(tài)保護補償機制，進一步推進生態(tài)保護補償制度建設同“雙碳”目標任務的銜接，已刻不容緩，而當前相關研究較為鮮見。

1 我國生態(tài)保護補償制度的實踐進展與實施特點

1.1 我國生態(tài)保護補償實踐的階段推進

生態(tài)保護補償實踐發(fā)端于解決工業(yè)文明時代的“經(jīng)濟不生態(tài)”問題，制度框架在生態(tài)文明時代得以健全完善，體現(xiàn)出從“集群”式向綜合性發(fā)展的趨勢。長期以來，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化使得生態(tài)環(huán)境破壞與退化成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸。作為填補“經(jīng)濟”與“生態(tài)”間鴻溝、實現(xiàn)“經(jīng)濟且生態(tài)”發(fā)展模式的重要途徑，生態(tài)保護補償制度建設大致經(jīng)歷了 4 個階段：① 1979——2004 年的探索，以《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》提出試行排污收費政策為標志；② 2005——2011 年的確立，以“十一五”規(guī)劃提出建立生態(tài)保護補償機制為標志；③ 2012——2019 年的完善[1]，以十八屆三中全會明確“誰受益，誰補償”原則為標志；④ 2021 年至今的優(yōu)化，以《2030 年前碳達峰行動方案》提出建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制為標志（圖 1）。其中，自《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出“按照‘誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償’的原則，加快建立生態(tài)補償機制”要求，特別是《生態(tài)文明體制改革總體方案》將健全生態(tài)補償機制作為推進生態(tài)文明體制改革重大任務以來，生態(tài)保護補償制度基本框架加速形成。目前我國已經(jīng)初步建立了綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值，以國家財政投資為主導、市場參與為輔，多部門合力推動，涉及覆蓋重點生態(tài)功能區(qū)等重點生態(tài)空間的綜合補償和覆蓋草原、森林、濕地、荒漠、水流、海洋等重要生態(tài)環(huán)境要素的分類補償?shù)捻攲釉O計框架。生態(tài)保護補償制度在帶動生態(tài)保護投入的增加，建立生態(tài)保護者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵機制，促進欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)揮了積極重要作用。近年來，隨著以系統(tǒng)思維推進生態(tài)文明建設的持續(xù)加強，我國逐步推進生態(tài)綜合補償，生態(tài)保護補償正在從分要素分區(qū)域“集群”式向綜合性發(fā)展。

圖1 我國生態(tài)保護補償制度階段演進Figure 1 Evolution of China’s ecological protection compensation system

1.2 我國生態(tài)保護補償制度的實施特點及原因分析

我國生態(tài)保護補償發(fā)端于生態(tài)環(huán)境保護與建設工程投入等實踐行動，經(jīng)過 20 余年發(fā)展，生態(tài)保護補償制度呈現(xiàn)補償學理邏輯研究滯后、補償資金來源以政府單一財政投入為主、以因素法為主要補償核算方法的做法，以及對補償效率體現(xiàn)不夠、補償對象重復等特點。在我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，以及生態(tài)保護補償政策偏向公平性、普惠性取向的背景下，生態(tài)保護補償資金有限帶來的資金分散成為常態(tài)。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，生態(tài)保護補償政策亟須從過去注重補償公平、著力解決不平衡問題，向注重補償公平與補償效率，兼顧解決不平衡不充分問題轉(zhuǎn)變；夯實基礎理論研究、集中有限財力辦大事、拓展資金來源是未來我國生態(tài)保護補償制度建設的方向。

（1）補償實踐較為活躍，科學理論研究相對不足。從 1998 年陸續(xù)啟動天然林保護工程、退耕還林工程等[2]生態(tài)環(huán)境保護與建設工程至今的 20 余年，生態(tài)保護補償實踐在森林、重點生態(tài)功能區(qū)、草原、沙化土地、濕地等領域全面落地生根，倒逼學理邏輯研究須注重對實踐發(fā)展的指引。由于生態(tài)保護補償實踐先行的特征，生態(tài)保護補償科學理論相對滯后，相關研究多關注傳統(tǒng)的補償外部性內(nèi)部化問題，側(cè)重從公平視角探討生態(tài)效益/生態(tài)受損的提供者（內(nèi)部）與承受者（外部）之間的利益關系[3]。在外部性理論框架下，生態(tài)保護補償包括生態(tài)系統(tǒng)服務買方從生態(tài)系統(tǒng)服務供給方購買產(chǎn)權(quán)清晰的生態(tài)系統(tǒng)服務的自愿性交易[4]，以及政府通過向負外部性征稅或補貼正的外部性以強化經(jīng)濟激勵等兩種市場化路徑，兩者目標是通過市場形成直接有效激勵機制，促進保護與發(fā)展的最優(yōu)均衡[5]。結(jié)合推進生態(tài)文明建設背景下，生態(tài)治理明確被納入基本公共服務體系的國情，尚缺乏基于公共物品供給、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等視角的研究。

（2）我國生態(tài)保護補償以政府財政投入為主要補償方式，市場化、多元化補償相對不足。①我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，市場機制尚不發(fā)達，生態(tài)保護補償資金以中央財政撥款為主。我國生態(tài)保護補償制度以一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、針對流域生態(tài)保護補償?shù)闹醒牖窘ㄔO投資等財政資金投入為主，體現(xiàn)出“輸血式”補償性質(zhì)。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021 年，中央財政投入近 2 100 億元用于生態(tài)保護補償（表1）。其中，作為一般性轉(zhuǎn)移支付的重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，是生態(tài)保護補償政策的重點；生態(tài)保護補償專項轉(zhuǎn)移支付①受2015年開始的推進財政資金統(tǒng)籌使用改革影響，專項轉(zhuǎn)移支付逐步將天然林保護工程補助經(jīng)費、退耕還林工程財政專項資金、森林生態(tài)效益補償、停止天然林商業(yè)性采伐補助、退耕還林補助、退牧還草補助、退耕還草補助、濕地生態(tài)效益補償試點、草原禁牧、草畜平衡補助、土地輪作休耕補助、水土保持生態(tài)效益等科目整合為林業(yè)改革發(fā)展資金、林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金。以促進林業(yè)改革發(fā)展、林業(yè)草原生態(tài)保護恢復為目標，具有?？顚Ｓ谩①Y金覆蓋范圍廣、資金使用涉及補償類型多等特點；近年來設置了針對重點生態(tài)保護修復的專項轉(zhuǎn)移支付、針對重點區(qū)域生態(tài)保護和修復工程的中央基本建設投資；隨著流域生態(tài)環(huán)境治理的持續(xù)推進，特別是長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的推進，我國從針對水污染防治資金的專項轉(zhuǎn)移支付中，撥付一定經(jīng)費投入黃河流域水生態(tài)保護和污染治理、長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復、流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制等流域生態(tài)保護補償②2018年開始發(fā)放流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制獎勵資金（6億元）；2019——2021年流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制獎勵并入水污染防治資金一同下發(fā)，同時水污染防治資金中加入了長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復獎勵資金和黃河流域水生態(tài)保護和污染治理補助。。②市場化、多元化補償有待加強。長期以來，由于自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬機制、生態(tài)價值核算標準體系、交易價格體系和交易平臺等不夠健全，市場化、多元化為主的“造血式”補償相對不足。

表1 中央財政投入生態(tài)保護補償資金情況（單位：億元）Table 1 Central government investment in ecological protection compensation funds（Unit: 100 million Yuan）

（3）以因素法為主補償核算方法，補償效率總體不高。作為補償資金的主要來源，財政轉(zhuǎn)移支付目標是實現(xiàn)基本公共服務均等化，其以因素法③因素法是指根據(jù)與支出相關的因素并賦予相應的權(quán)重或標準，對專項轉(zhuǎn)移支付資金進行分配的方法。分配核算方法④占生態(tài)保護補償資金比例不高的針對重點區(qū)域生態(tài)保護和修復工程專項的中央基本建設投資資金分配主要采取項目法，項目法是指根據(jù)相關規(guī)劃、競爭性評審等方式將專項轉(zhuǎn)移支付資金分配到特定項目的方法。，較好地體現(xiàn)了政策公平性、普惠性。但與項目法相比，因素法“廣撒網(wǎng)”式的做法在財力有限時較難起到“集中力量辦大事”的作用，對地區(qū)間發(fā)展不平衡與生態(tài)環(huán)境的差異性亦重視不夠。以重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付為例，其以加強生態(tài)環(huán)境保護、提高基本公共服務能力為目標，分配資金測算時選取了重點補助、禁止開發(fā)補助、引導性補助、生態(tài)護林員補助及績效考核獎懲資金等因素[6]。其中，中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付應補助額以標準財政收支缺口為決定性指標的重點補助為主，占到全部補助資金的 70% 以上，禁止開發(fā)補助、引導性補助、生態(tài)護林員補助等生態(tài)保護專項補助項所占比例較少；生態(tài)保護區(qū)域面積、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限對財力的影響情況和貧困狀況等因素作為調(diào)整參數(shù)，對實際分配結(jié)果影響有限；根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等指標給予的獎懲資金還不到補助總額的 1%[7]。由此，重點生態(tài)功能區(qū)采取因素法的分配方式有效地體現(xiàn)了生態(tài)保護補償制度的公平性，而有限的生態(tài)保護補償資金因為分散配置而降低了生態(tài)保護補償制度效率。

（4）從方便實施角度選取補償對象，重復補償難以避免。我國生態(tài)保護補償面積廣大，補償對象廣泛，補償類型、補償主體、補償內(nèi)容和補償方式多樣[8]，生態(tài)保護補償通常按照草原、森林、濕地等單項生態(tài)資源或要素，由不同部門分別進行補償。因此，同一地區(qū)會同時涉及多個部門的管理，分散補償、分頭管理、重復補償?shù)葐栴}難以避免。結(jié)合中央財政投入生態(tài)保護補償資金情況而言，重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付與林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金均具有生態(tài)環(huán)境保護目標，前者以縣級行政區(qū)為補償范圍，后者涉及的退耕還林（還草）、天然林保護、草原生態(tài)修復治理、國家公園管理等補償范圍最終落到縣級行政區(qū)下的具體區(qū)域，兩者在資金投入的空間范圍上存在多方交叉。此外，資金分散和分頭管理往往伴生受償對象所獲補償偏低、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)被割裂、資金有限且低效、補償績效評價難度大等問題。

2 將碳匯價值融入生態(tài)保護補償?shù)默F(xiàn)實迫切性

2.1 生態(tài)保護補償對實現(xiàn)代表“自然價值”最高層次的碳匯價值的意義重大

碳匯價值指森林、草原、濕地、農(nóng)田/耕地、海洋、礦物、巖溶、凍土、水體等生態(tài)系統(tǒng)以有機物質(zhì)的形式儲存碳的功能價值，其具有雙重價值屬性，即生態(tài)系統(tǒng)自我維持與自我塑造的內(nèi)在價值，以及將生態(tài)系統(tǒng)的價值有形化、貨幣化、產(chǎn)業(yè)化和市場化的工具價值[9]。碳匯價值具有非替代性，其由于是人類及其環(huán)境存在的基礎和前提而代表了“自然價值”的最高層次。從碳匯價值構(gòu)成看，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)吸收、儲存 CO2不同位置，碳匯價值分為將大氣中 CO2固定成為有機物帶來的價值（碳固定價值）以及將固定的碳以有機物形式貯存或蓄積在生態(tài)系統(tǒng)中帶來的價值（碳蓄積價值）。從碳匯價值提升路徑看，碳匯價值提升包括自然碳匯管護、通過生態(tài)工程增加相應的固碳能力，以及利用生物技術(shù)的碳捕集與碳利用措施 3 個路徑。其中，前兩個提升路徑主要包括發(fā)展綠色低碳農(nóng)林產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建國家自然碳匯保護體系、探索農(nóng)業(yè)生態(tài)工程的增匯途徑[10]等舉措；生物碳封存和碳利用需要研究新型生物工程關鍵技術(shù)及模式，當前我國降碳技術(shù)與利用 CCUS（碳捕集、利用與封存技術(shù)）技術(shù)亟待攻堅克難。

生態(tài)保護補償對碳匯價值的實現(xiàn)具有重要促進意義。①生態(tài)保護補償對于提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯量具有重要意義。將生態(tài)保護補償?shù)呢斦Y金投入到自然碳匯管護、生態(tài)工程固碳等自然或工程增匯渠道，成為當下我國鞏固和增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯量，進而提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯價值的最經(jīng)濟有效途徑之一。②生態(tài)保護補償對于碳匯價值提升方向具有指引作用。生態(tài)保護補償?shù)囊?guī)模、方式?jīng)Q定了碳匯價值提升路徑的方向與速度。例如，以財政資金投入為主的生態(tài)保護補償模式下，生態(tài)工程固碳等工程增匯路徑成為碳匯價值實現(xiàn)的主要路徑。③生態(tài)保護補償對于將碳匯資本變成資產(chǎn)具有重大作用。碳匯交易是吸引市場化補償資金的重要途徑，我國雖已經(jīng)在北京、上海、廣東、深圳、天津、重慶和湖北等 7 省份開展了林業(yè)碳匯交易探索，但整體上碳匯交易市場份額低，碳匯尚未進入碳交易市場主流，通過生態(tài)保護補償提升生態(tài)的碳匯功能，促進碳匯交易進入碳交易系統(tǒng)，并在碳交易平臺上體現(xiàn)生態(tài)碳匯功能的資產(chǎn)價值，將碳匯資本變成資產(chǎn)，對于打破生態(tài)保護補償資金主要依賴政府財政補貼的桎梏意義重大。

2.2 將碳匯價值融入生態(tài)保護補償是體現(xiàn)碳中和過程公平的重要調(diào)劑手段

我國各省份碳匯與碳排放量（能源消耗量）、碳排放強度存在空間分布差異，部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)往往具有較高碳排放量、較大碳排放強度，其在實現(xiàn)碳中和過程中，不得不犧牲更多的發(fā)展機會。例如，尚處在加速發(fā)展階段的甘肅、內(nèi)蒙古等中西部不發(fā)達地區(qū)，由于擁有煤化工、鋼鐵等高耗能產(chǎn)業(yè)，粗放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導致碳排放總量和強度長期排在前列，而這些地區(qū)往往生態(tài)重要性與生態(tài)脆弱性突出，在實現(xiàn)“雙碳”目標過程中犧牲了較大經(jīng)濟發(fā)展機會。作為一種利益調(diào)解機制[11]，基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制可從各省份的碳匯價值角度，對因降低碳排放總量而放棄發(fā)展機會的重要生態(tài)區(qū)域進行補償，從而促進碳中和的成本和收益在區(qū)際合理分配。

2.3 將碳匯價值融入生態(tài)保護補償有利于促進生態(tài)保護補償政策向精細化轉(zhuǎn)變

將碳匯價值融入生態(tài)保護補償是生態(tài)保護補償發(fā)展到新階段的表征，對促進生態(tài)保護補償政策向精細化轉(zhuǎn)變具有重要作用。①有利于提升補償資金的瞄準效率。生態(tài)保護補償一般遵循“破壞者補償，保護者受益，使用者付費，受損受限者得償”原則。當前，我國生態(tài)保護補償實踐以保護生態(tài)保護貢獻者為主，“保護者受益”“受損受限者得償”原則在生態(tài)保護補償實踐中體現(xiàn)得相對充分，多個國家級生態(tài)保護補償項目涉及的財政資金投入量巨大、覆蓋區(qū)域廣泛、生態(tài)保護補償受益群體龐大。充分挖掘碳匯的生態(tài)與經(jīng)濟價值，將碳匯價值融入生態(tài)保護補償有利于“以碳匯為綱”，明晰“生態(tài)破壞”“減少破壞”的內(nèi)涵與標準，精準識別補償區(qū)域和補償對象，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值的有形化和貨幣化，有效提升補償資金的瞄準效率，助力實現(xiàn)生態(tài)保護補償政策精細化。②有利于促進構(gòu)建市場化、多元化的生態(tài)保護補償機制。隨著生態(tài)系統(tǒng)的占有、使用、收益、處置等產(chǎn)權(quán)權(quán)能的逐步明確，構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)”約束下的碳匯價值核算體系成為趨勢與可能，加之碳匯價值核算，尤其是林業(yè)碳匯價值核算日益成熟，將碳匯價值融入生態(tài)保護補償有利于“以碳匯為名”，通過提供“破壞”“使用”的標準與邊界，明確“破壞者”“使用者”內(nèi)涵，助力建立能夠體現(xiàn)“破壞者”“使用者”補償主體地位的市場化、多元化生態(tài)保護補償機制。

3 基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制面臨的挑戰(zhàn)

3.1 碳匯發(fā)生機制具有復雜性、不確定性和不穩(wěn)定性

碳匯發(fā)生受自然狀況與人為活動之間復雜的關聯(lián)、依存關系影響，具有復雜性，較難盡窺其奧妙。以巖溶碳匯為例，巖溶面積占我國國土面積的 1/3，巖溶碳匯作用具有較大的碳匯潛力，而當前碳酸鹽巖⑤碳酸鹽巖的化學風化作用（巖溶作用）能夠大量吸收大氣/土壤中的CO2，形成巖溶碳匯。的循環(huán)過程和碳匯計量等尚不清晰[12]。同時，碳匯存在不確定性和不穩(wěn)定性，生態(tài)系統(tǒng)儲存的碳匯可能隨時吸收飽和而趨于零，甚至有成為碳源的可能。例如，不受干擾情況下，泥炭地儲存的 CO2甚至超過地球上所有其他植被的總和，但當泥炭地退化、干枯時，每年會釋放大量 CO2[13]。

3.2 各類碳庫減排增匯的意義不一，碳匯價值量化工作的基礎存在差異

基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制需統(tǒng)籌考慮不同碳庫減排增匯差異，各類碳匯交易發(fā)展階段帶來的工作基礎差異，以及生態(tài)系統(tǒng)多元價值等問題。①各類碳庫的減排增匯意義對于實現(xiàn)“雙碳”目標有所不同。其中，控制能源生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)的碳排放是實現(xiàn)“雙碳”目標的關鍵[14]，礦物庫的作用最為核心；加強土地復墾與生態(tài)修復，緩解碳排放的損毀是增匯的重要途徑。②將碳匯價值納入生態(tài)保護補償機制的工作基礎不同。我國各類碳匯交易存在發(fā)展階段差異，使得將碳匯價值納入生態(tài)保護補償機制時，由于存在工作基礎不同，是否具有可參考的國際公認量化標準情況等不同，碳匯價值量化難度不同。其中，我國是全球最先開展林業(yè)碳匯項目的國家，林業(yè)碳匯已經(jīng)具有國際通用的量化標準與技術(shù)體系，便于參考市場價格森林補償標準；海洋碳匯處于技術(shù)探索階段，海岸帶、濕地、地質(zhì)等碳匯潛力較大，草原和農(nóng)田/耕地碳匯前景尚不明確。③平衡生態(tài)系統(tǒng)的多元價值是重要課題。生態(tài)系統(tǒng)除固碳增匯價值外，具有蓄水與調(diào)節(jié)水文、調(diào)節(jié)氣候、吸收分解污染物、貯存營養(yǎng)元素等多元價值，在發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯價值時，應充分權(quán)衡不同生態(tài)系統(tǒng)的差異化綜合價值。例如，生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)恢復和固碳技術(shù)措施應考慮氣候、地理條件與植被類型，避免“一刀切”。

3.3 碳匯價值核算方法共識不足，碳匯基礎數(shù)據(jù)信息獲取困難

碳匯價值核算是碳匯價值實現(xiàn)的基礎，我國面臨碳匯價值核算方法有待共識與基礎數(shù)據(jù)信息獲取困難的雙重困境。① 碳匯價值評價目的、方法、時間、范圍的不同，導致碳匯價值核算方法爭議較大。市場條件下，碳匯價值等于固碳量與碳價格的乘積。由于生物量法、蓄積量法、生物量清單法、渦度相關法、模型模擬法和遙感估算法[15]等固碳量估算方法已形成成熟的理論體系，碳價格確定成為影響碳匯價值核算的關鍵性要素。國外層面，不同價值化方法中碳價格差異性顯著，導致碳匯價值核算結(jié)果差異較大；由于碳匯市場條件尚不完善，國內(nèi)鮮有針對碳價格的專門研究，相關研究多針對不區(qū)分固碳量和碳價格的整體性碳匯價值。國內(nèi)碳匯價值整體性核算方法方面，從成本角度看，包括造林成本法、人工固定 CO2成本法和碳稅法等；從市場效益角度看，包括市場價值法、成本效益法和支付意愿法（條件價值法）等。其中，針對將大氣中 CO2固定成為有機物帶來價值的碳固定價值估算方法較為成熟，主要包括碳稅法、排放許可的市場價格法和人工固定 CO2成本法等；針對將固定的碳以有機物形式貯存或蓄積在生態(tài)系統(tǒng)中帶來的價值的碳蓄積價值，可通過倉儲成本法、溫室效應損失法、人工儲存成本法近似估算[16]。② 受碳匯監(jiān)測設施、監(jiān)測技術(shù)、調(diào)查標準、專業(yè)技術(shù)人才等因素限制，系統(tǒng)掌握全國碳匯基礎數(shù)據(jù)信息較難，造成碳匯價值核算困難。

4 基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制需要考慮的主要問題

4.1 區(qū)分階段構(gòu)建基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制的基本路徑

碳達峰與碳中和兩個時間階段中，碳匯價值的貢獻度有所不同，呈逐漸加強狀態(tài)。在“1+N”頂層設計中,“N”中還有多個領域和行業(yè)未出臺政策措施，國家亦未結(jié)合不同地區(qū)碳排放實際情況部署梯次達峰任務[17]，碳匯相關政策有待進一步清晰。同時，各類碳匯價值的量化工作基礎、各區(qū)域各要素的生態(tài)保護補償工作基礎不盡相同，推進基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制需統(tǒng)籌考慮以上問題，區(qū)分推進階段。此外，當前我國生態(tài)保護補償面臨著由“輸血式”補償向多元“造血式”補償?shù)霓D(zhuǎn)變，亟須優(yōu)化生態(tài)保護補償資金使用。綜上，首先選取部分自然資源要素作為生態(tài)保護補償重點對象以構(gòu)建基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制（圖 2），促進實現(xiàn)點上突破，進而將經(jīng)驗推向基于自然資源全要素的生態(tài)保護補償，帶動“造血式”補償?shù)娜骈_花。

圖2 基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制Figure 2 Ecological protection compensation mechanism based on carbon sink value

基于易于實施和統(tǒng)籌管理角度，參考《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出的近期（2025 年）、中期（2030 年）、遠期（2060 年）目標與任務。近中期圍繞碳達峰目標實現(xiàn)，鎖定以森林為主體，以草原、濕地為補充的有限補償對象，以參與管護、經(jīng)營的個人為核心的保護者和相關受損者為接受補償群體（扣除北京等已經(jīng)實現(xiàn)碳達峰的地區(qū)），以碳匯價值動態(tài)消漲為主要參考，調(diào)整財政投入總量和結(jié)構(gòu)；以區(qū)域碳固定價值和碳蓄積價值核準區(qū)域碳排放權(quán)初始分配，初步建立基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。2030 年前應著眼財政投入大體穩(wěn)定前提下，考慮如何基于碳匯價值動態(tài)消漲調(diào)整財政投入結(jié)構(gòu)，從而調(diào)動生態(tài)保護補償對象參與增匯的積極性。具體補償方法與程序方面，從資金下達方便性、地區(qū)生態(tài)區(qū)位與生態(tài)效益差異性以及專項調(diào)查 5 年一次的周期性考慮，以縣為單位采取蓄積量法和成本法等簡化方法，逐年進行碳匯價值的縣域自比較測算。依據(jù)至少兩期相鄰的森林、草地、濕地專項調(diào)查數(shù)據(jù)，測算出一個補償期內(nèi)（建議 5 年）碳匯基準參考水平數(shù)值[18]。補償期內(nèi)，每年測算碳匯價值消漲數(shù)值，碳匯價值持平基準參考水平，補償額度與上年一致；碳匯價值高于基準參考水平，補償額度相應增加；碳匯價值低于基準參考水平，暫停生態(tài)保護補償資金下放，并查找整改。此外，以每年測算的碳匯價值消漲數(shù)值為重要依據(jù)，核準碳排放權(quán)初始分配，探索利用市場機制拓展森林生態(tài)保護補償?shù)娜谫Y渠道。

2030——2060 年，全面建立健全以碳收支為主要參考、生態(tài)系統(tǒng)全覆蓋、基于碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。構(gòu)建縣域森林、濕地、耕地/農(nóng)田、海洋碳收支核算方法，通過核算碳匯與碳源，將碳源與碳匯進行比較，作為確定生態(tài)保護補償標準和額度的判斷原則。若碳匯大于碳源，則該縣為生態(tài)盈余，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中顯示了生態(tài)價值，應獲一定補償；若碳源大于碳匯，則該縣為生態(tài)赤字，應支付補償[19]。

4.2 統(tǒng)籌協(xié)同技術(shù)支撐與政策保障

（1）加強生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎研究。開展大中小不同尺度綠色空間碳匯理論、經(jīng)濟增長與耕地保護的多目標協(xié)同下新增碳匯空間及碳匯密度路徑、不同條件下的碳匯源轉(zhuǎn)化與氣候變化、土地利用/土地覆被變化（LUCC）、氮沉降、火災擾動的發(fā)生、CO2堆肥效應等生態(tài)系統(tǒng)碳收支的影響因素[20]、作用機理研究，深化固碳效應研究，加強瞬時脈沖式因素對碳循環(huán)過程影響的研究（如充分考慮極端氣候事件對生態(tài)系統(tǒng)碳源匯的影響）。

（2）加強基于碳匯價值的生態(tài)保護補償?shù)墓芾碓O計。進一步明確森林、濕地、耕地/農(nóng)田、海洋等的占有、使用、收益、處置等產(chǎn)權(quán)權(quán)能，為確定補償對象打牢管理基礎；加強計量核算體系建設，優(yōu)化碳匯測算方法，編制縣域碳匯價值核算指南，規(guī)范碳匯價值核算方法[21]，提高核算結(jié)果的科學性和共識性；推動將碳匯核算納入自然資源資產(chǎn)負債表編制。

（3）加強碳匯遙感監(jiān)測、碳匯本底調(diào)查與監(jiān)測技術(shù)攻關，尤其注重主要針對遙感難以實現(xiàn)的凋落物、土壤監(jiān)測。依托和拓展自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，建立生態(tài)系統(tǒng)碳匯調(diào)查監(jiān)測評估，摸清我國生態(tài)系統(tǒng)碳儲量的數(shù)量、空間格局及時空變化、增匯潛力和碳源碳匯格局，掌握我國可能發(fā)生碳源匯轉(zhuǎn)換的生態(tài)系統(tǒng)類型、時間節(jié)點和關鍵區(qū)域，促進碳源匯轉(zhuǎn)及早預防、精準調(diào)控；加強人工支持引導生態(tài)系統(tǒng)自然修復技術(shù)攻關。