完善地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作制度

規(guī)范性文件備案審查制度已經(jīng)成為我國法治工程中的重要組成制度。2013年黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。2014年黨的十八屆四中全會決定提出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。2016年中央出臺關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的文件明確一切違反憲法法律的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件都必須予以糾正。2019年黨的十九屆四中全會決定提出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。2021年1月《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》規(guī)定“全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，凡涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政規(guī)范性文件均應(yīng)經(jīng)過合法性審核”。2021年8月《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025）》規(guī)定“全面落實行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，明確審核范圍，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格落實行政規(guī)范性文件備案審查制度”。

在中央的重視和推動下，規(guī)范性文件的備案審查工作體系已經(jīng)越來越完善。根據(jù)憲法、地方組織法、立法法、監(jiān)督法的法定依據(jù)和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，我國的備案審查機(jī)制黨委、人大、政府、軍隊這四大系統(tǒng)共同組成，分工負(fù)責(zé)、相互銜接。就人大系統(tǒng)來說，在中央層面，全國人大常委會對行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行備案審查；在地方層面，地方人大常委會對本級及下級地方政府規(guī)章，下一級地方人大及其常委會決議、決定，本級地方政府發(fā)布的決定、命令等規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。在地方層面，地方人大常委會的備案審查工作發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其影響也日益增大。目前地方各級政府在出臺規(guī)章和文件時，都會層層把關(guān)，組織論證會，以免在日后備案審查中被發(fā)現(xiàn)問題。

完善規(guī)范性文件備案審查制度，需要明確審查對象的范圍，也就是規(guī)范性文件的界定。地方人大常委會備案審查工作對象中，地方政府規(guī)章、下一級地方人大及其常委會決議、決定都比較明確。地方政府發(fā)布的決定、命令等行政規(guī)范性文件在實踐中較難把握。實際操作中的情形是復(fù)雜的：有的政府發(fā)布的文件名稱是通知、意見、通告等，未冠以“決定、命令”的名義，實際上涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)并且有約束力；有的政府文件是以“決定”的名義發(fā)布，但是卻不具有普遍的約束力和反復(fù)適用性，是針對具體的人和事的，或者屬于內(nèi)部管理事項的，這種情況實際上不屬于規(guī)范性文件；除了以地方政府名義發(fā)布的文件，還有大量文件是以政府部門、辦公廳（室）名義發(fā)布的，對于這類文件，有的地方人大常委會將其納入備案范圍，有的不納入。對此，2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》的定義是“行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”。同年通過的《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》對規(guī)范性文件的定義是“在本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”。根據(jù)這一定義，以該文件是否涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，是否具備普遍約束力、是否在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用為衡量原則，上述幾種情形，不以文件名稱作為衡量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是以文件的內(nèi)容和實效；地方政府部門、辦公廳（室）發(fā)布的文件同樣根據(jù)其內(nèi)容和實效，凡符合上述定義的，也應(yīng)納入地方人大常委會的備案審查范圍。

完善規(guī)范性文件備案審查制度，需要不同審查系統(tǒng)之間的銜接。目前，地方人大備案審查的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式、審查程序等制度逐漸成型。人大常委會進(jìn)行備案審查的標(biāo)準(zhǔn)包括合憲性、政治性、合法性和適當(dāng)性。審查的方式包括依職權(quán)、依申請、移送審查和專項審查。目前一個需要進(jìn)一步完善的制度機(jī)制就是黨委、人大、政府、軍隊四大系統(tǒng)之間的審查機(jī)制的銜接，尤其是人大和政府之間的制度銜接。依照法律法規(guī)的規(guī)定，行政規(guī)范性文件向人大和政府進(jìn)行雙重備案，即政府制定規(guī)范性文件既要向同級人大常委會備案，又要向上一級人民政府備案。兩個審查主體如果對于同樣一份行政規(guī)范性文件基于不同的審查標(biāo)準(zhǔn)的出了不同的審查意見，如何處理？2015年中央辦公廳出臺工作指導(dǎo)性文件提出，建立黨委、人大 、政府和軍隊系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。銜接聯(lián)動機(jī)制的建立和完善，需要搭建平臺，加強(qiáng)信息化智能化建設(shè)，使各個審查系統(tǒng)之間共享工作信息常態(tài)化規(guī)范化。