論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的全域土地綜合整治

□趙 丹

（菏澤市土地儲(chǔ)備中心，山東 菏澤 274002）

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)農(nóng)村土地整治提出了新要求。2019 年底，自然資源部印發(fā)了《自然資源部開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，各地陸續(xù)開展整治試點(diǎn)工作。開展全域土地綜合整治在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局方面具有全局性和基礎(chǔ)性作用[1]。

1 全域土地綜合整治

1.1 我國土地整治的發(fā)展歷程

社會(huì)發(fā)展的不同階段對(duì)土地整治的需求存在差異。因此，在不同的發(fā)展階段，土地整治有不同的時(shí)代特征。我國現(xiàn)代意義上的土地整治發(fā)展大致歷經(jīng)了以下3 個(gè)階段。

1.1.1 數(shù)量潛力挖掘階段

數(shù)量潛力挖掘階段是土地整治初級(jí)階段。20 世紀(jì)80 年代后期，我國鄉(xiāng)村廣泛開展土地整治的實(shí)踐。1997 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》明確要求，積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)。擴(kuò)大農(nóng)用地面積、補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量是這一時(shí)期土地整治的主要目標(biāo)要求。在城鎮(zhèn)化導(dǎo)致生態(tài)退耕的背景下，其在一定程度上保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活及糧食安全[2]。

1.1.2 數(shù)量與質(zhì)量并重階段

由于建設(shè)占用過多耕地，我國于2006 年建立了116 個(gè)國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，提出基本農(nóng)田“總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低”的總要求，就土地整治規(guī)模和新增耕地質(zhì)量進(jìn)行綜合考慮。同年，在原國土資源部安排部署下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作陸續(xù)開展，耕地的數(shù)量和質(zhì)量同步提升成為該時(shí)期土地整治的著眼點(diǎn)[3]。這一時(shí)期，就農(nóng)用地整理與村莊土地整治相結(jié)合的新發(fā)展思路展開積極探索，使整治范圍不僅僅局限于農(nóng)村，而向城鎮(zhèn)工礦用地延伸，實(shí)現(xiàn)土地整治階段再升級(jí)[4]。

1.1.3 綜合發(fā)展階段

“十三五”全國土地整治規(guī)劃綱要從農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治4 個(gè)方面提出了規(guī)劃期土地整治的主要目標(biāo)。要求在區(qū)域范圍內(nèi)開展多種類型土地資源要素融合的綜合整治，實(shí)現(xiàn)整治內(nèi)容多元化。同時(shí)，關(guān)注土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)，把生態(tài)良田建設(shè)擺在突出地位，將整治內(nèi)涵向生態(tài)化、綠色化轉(zhuǎn)型[5]。

1.2 全域土地綜合整治的內(nèi)涵

從我國土地整治工作的發(fā)展歷程來看，土地整治的內(nèi)涵和模式不斷豐富和深化，這由不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段所決定。

全域土地綜合整治是社會(huì)發(fā)展需要不斷完善的結(jié)果，是一種全新的土地整治模式，是對(duì)土地綜合整治的延續(xù)、突破和創(chuàng)新?？傮w來看，全域土地綜合整治內(nèi)涵主要包括空間、內(nèi)容、部門3 方面。

空間是指統(tǒng)籌考慮全域空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類土地整治活動(dòng)，從整體上優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用整體效率，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，開展山水林田湖生命共同體的綜合整治。

整治內(nèi)容的全面性體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)各系統(tǒng)組成要素、各類資源要素的綜合開發(fā)和利用。

部門是指從傳統(tǒng)的土地整治工程向國土空間綜合治理轉(zhuǎn)變，土地整治內(nèi)容擴(kuò)展到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)秩序等不同領(lǐng)域，涵蓋農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等諸多內(nèi)容，參與主體和受益主體向多部門化發(fā)展[6]。

2 開展全域土地綜合整治的意義

鄉(xiāng)村興旺則國家興旺，開展全域土地綜合整治，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平臺(tái)和抓手，對(duì)保護(hù)耕地、推動(dòng)土地集約節(jié)約利用、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)村農(nóng)民的收入水平和生活質(zhì)量發(fā)揮著重要作用。

2.1 有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)振興需要國土空間強(qiáng)有力的支持。在當(dāng)前生產(chǎn)過剩的大環(huán)境下，農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整已不能滿足農(nóng)民提高收入的需求，只有通過供給側(cè)改革，實(shí)施一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)附加值，才能帶動(dòng)農(nóng)民真正脫貧致富。

開展全域土地綜合整治，允許調(diào)整永久基本農(nóng)田，盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，可以解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的用地問題，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更大的空間，同時(shí)吸引各方資本下鄉(xiāng)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村“造血”能力，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，助力鄉(xiāng)村振興穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

2.2 有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居的人居環(huán)境

讓鄉(xiāng)村成為生態(tài)宜居的美麗家園，既是時(shí)代要求，也是廣大農(nóng)民的追求。實(shí)施全域土地綜合整治，在確保騰退的建設(shè)用地首先用于農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)等用地的情況下，大量節(jié)約公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施成本，使農(nóng)民享受到更好的配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村空間的宜居性[7]。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)施全域規(guī)劃、整體考慮、精細(xì)設(shè)計(jì)、綜合整治，可促進(jìn)人與自然和諧共存，構(gòu)建山清水秀的鄉(xiāng)村，凸顯鄉(xiāng)村空間的生態(tài)性[8]。

2.3 有利于完善鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村治理是以村民自治為基礎(chǔ)，包括政府、社會(huì)資本等利益相關(guān)者共同參與鄉(xiāng)村事務(wù)的組織和管理方式。

新時(shí)期，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，全域土地綜合整治堅(jiān)持以農(nóng)民為中心，緊緊圍繞農(nóng)民群眾和農(nóng)村發(fā)展的需要，鼓勵(lì)農(nóng)民參與各項(xiàng)整治環(huán)節(jié)，注重農(nóng)民在整治中的利益共享，形成政府和農(nóng)民集體上下聯(lián)動(dòng)新局面，給予農(nóng)民充分的自主權(quán)。通過調(diào)動(dòng)農(nóng)村內(nèi)部力量提升鄉(xiāng)村自治的專業(yè)化和智能化水平。同時(shí)，政府要扮演資金提供者、政策制定者的角色，發(fā)揮協(xié)調(diào)矛盾的作用，完善鄉(xiāng)村治理體系[9-10]。

3 全域土地綜合整治工作實(shí)施難點(diǎn)

實(shí)踐證明，全域土地綜合整治已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段。目前，全國各地陸續(xù)開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，主要存在以下幾點(diǎn)問題。

3.1 缺乏多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

全域土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的建設(shè)工程，包含田水路林村等綜合整治。在開展整治項(xiàng)目過程中，涉及規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、道路、水利、環(huán)保等多部門。各部門的目標(biāo)、工作模式、政策要求存在差異性，導(dǎo)致實(shí)施的項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌銜接。一旦涉及部門職能調(diào)整或新增管理環(huán)節(jié)等內(nèi)容，極易造成部門聯(lián)動(dòng)性不足，導(dǎo)致牽頭部門工作量增加，出現(xiàn)責(zé)任下壓等現(xiàn)象，難以達(dá)到預(yù)期的綜合整治效果[11]。

3.2 缺乏配套資金支持，社會(huì)資本參與度不夠

投融資渠道窄、資金不足等問題制約著全域土地綜合整治工作的順利進(jìn)行。一方面，全域土地綜合整治項(xiàng)目類型復(fù)雜、涉及面廣、前期資金投入大、收益周期長、回報(bào)慢，僅靠財(cái)政支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另一方面，企業(yè)具有趨利的本質(zhì)特性，出于對(duì)盈利問題的擔(dān)憂，導(dǎo)致其參與度不夠。

3.3 缺乏農(nóng)民參與，農(nóng)民參與機(jī)制有待健全

人口是鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素之一，農(nóng)民在全域土地綜合整治工作中扮演著重要角色。當(dāng)前，部分試點(diǎn)地區(qū)在開展全域土地綜合整治過程中，沒有真正進(jìn)鎮(zhèn)入村、調(diào)研走訪，農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的了解渠道僅限于政府座談會(huì)，導(dǎo)致其對(duì)整治工作的認(rèn)識(shí)不深刻，參與積極性有待提高。

3.4 缺乏明確的實(shí)施程序與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

從各地試點(diǎn)的實(shí)踐情況來看，主要存在的問題有地方匆忙申報(bào)，對(duì)整治內(nèi)容、資金需求及實(shí)施難度等預(yù)估不足，對(duì)農(nóng)民意愿與利益訴求處置機(jī)制不完善，對(duì)工作各階段形成的成果缺乏明確的規(guī)定，對(duì)落實(shí)政策要求并推進(jìn)實(shí)施缺乏相關(guān)制度設(shè)計(jì)等。因此，難以實(shí)現(xiàn)土地整治的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益，無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管和量化考核[12-13]。

3.5 項(xiàng)目監(jiān)護(hù)監(jiān)管機(jī)制不健全

項(xiàng)目缺乏相關(guān)政策和資金的配套支持，導(dǎo)致后期管護(hù)力度不足，加之當(dāng)?shù)卣按逦瘯?huì)等土地使用者對(duì)配套設(shè)施管護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，往往忽略項(xiàng)目的后期管護(hù)，從而造成國有、集體資產(chǎn)的損失，使項(xiàng)目建成后不能達(dá)到預(yù)期的運(yùn)營效益。全域土地綜合整治涵蓋內(nèi)容廣，農(nóng)村土地整治涉及不同的利益群體，要實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)和占補(bǔ)平衡的任務(wù)，會(huì)面臨利益沖突與缺乏有效實(shí)施監(jiān)管措施的困境。

4 對(duì)策和建議

4.1 建立以政府為主導(dǎo)的多部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制

應(yīng)以政府為主導(dǎo)，形成部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)多方參與，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

首先，通過政府各職能部門協(xié)同合作，成立相關(guān)工作專班，制定相關(guān)政策與制度，協(xié)調(diào)解決問題，促進(jìn)工作有效開展。

其次，鼓勵(lì)多方參與，促進(jìn)資源、資產(chǎn)、資金的合理配置。全域土地整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，只有以政府為主導(dǎo)，各政府職能部門明確分工、提升協(xié)作、共同努力，才能取得工作成效[14-15]。

4.2 加大投資支持力度，拓寬投融資渠道

首先，全域土地綜合整治是針對(duì)田水路林村的綜合性整治，需要投入大量的資金。政府應(yīng)加大相關(guān)財(cái)政支持和政策扶持力度，設(shè)立專項(xiàng)資金，并在財(cái)政預(yù)算時(shí)適當(dāng)向整治項(xiàng)目?jī)A斜。

其次，有序推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，統(tǒng)籌利用新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)等各類涉農(nóng)項(xiàng)目資金，提高資金使用效益，形成多部門、多產(chǎn)業(yè)協(xié)同健康發(fā)展的新格局。

再次，發(fā)揮市場(chǎng)作用，根據(jù)地方實(shí)際，適當(dāng)調(diào)整新增建設(shè)用地指標(biāo)的相關(guān)費(fèi)用和收益，地方政府可以將新增耕地指標(biāo)交易、建設(shè)用地指標(biāo)置換的收益作為擔(dān)保發(fā)行專項(xiàng)債券，解決融資難的問題；創(chuàng)建多元化投資機(jī)制，充分利用政策性銀行、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本等加大對(duì)全域土地綜合整治的資金支持力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源、資產(chǎn)、資本要素有序合理流動(dòng)、融合發(fā)展[16-17]。

4.3 增強(qiáng)農(nóng)民自主意識(shí)，發(fā)揮其主體作用

堅(jiān)持以人民為中心是廣大農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興主體地位所決定的，也是全域土地綜合整治順利推進(jìn)的內(nèi)在要求[18]。農(nóng)民作為全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，要充分發(fā)揮其主體作用。

首先，積極引導(dǎo)，讓農(nóng)民群眾充分了解并參與到整治項(xiàng)目中，保障農(nóng)民的“四權(quán)”。重視宣傳工作，做通、做好、做深、做透農(nóng)民的思想工作，讓農(nóng)民群眾切實(shí)感受到土地整治帶來的成果和收益，將其對(duì)家鄉(xiāng)美好生活的期待轉(zhuǎn)化為參與的動(dòng)力，從而對(duì)整治工作產(chǎn)生積極推動(dòng)作用。為農(nóng)民參與全域土地整治提供有效渠道，加快形成共建共治的治理新格局，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

其次，高度重視農(nóng)民群眾的實(shí)際需求和利益表達(dá)。定時(shí)發(fā)布公告，邀請(qǐng)村民代表參加相關(guān)會(huì)議，積極聽取農(nóng)民群眾的意見，充分考慮他們的利益訴求。重視典型示范鎮(zhèn)的引領(lǐng)作用，調(diào)動(dòng)整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的積極性，使其既能看到差距和不足，又能看到美好的發(fā)展前景。

4.4 規(guī)范工作流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

系統(tǒng)分類并有效整合現(xiàn)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方特色，建立綜合且符合實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；完善申報(bào)成果和工作內(nèi)容，將相關(guān)要求細(xì)化到具體工作中。全域土地綜合整治工作的實(shí)施流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和成果要求規(guī)范且可操作性強(qiáng)，便于對(duì)整治工作有效監(jiān)督和量化考核。

4.5 建立全過程的監(jiān)管體系，加大項(xiàng)目監(jiān)護(hù)力度

地方政府應(yīng)從根本上提升整治工作的有效性，加大對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管和監(jiān)護(hù)力度。

首先，在項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，積極運(yùn)用遙感監(jiān)測(cè)、國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)“一張圖”以及農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)等信息手段，整合相關(guān)的土地，利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)等，建立健全綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)整治項(xiàng)目涵蓋立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收、工程管護(hù)全流程監(jiān)控。

其次，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的具體流程、資金流向、權(quán)責(zé)分工等事項(xiàng)做到公開透明，確保陽光操作，接受社會(huì)和媒體監(jiān)督。

再次，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)全域土地綜合整治制定相應(yīng)的治理標(biāo)準(zhǔn)，綜合分析評(píng)價(jià)土地質(zhì)量、用地規(guī)模及節(jié)約集約利用水平，明確監(jiān)管及考核內(nèi)容。

最后，因地制宜，分析總結(jié)試點(diǎn)整治項(xiàng)目的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)、存在問題、適應(yīng)情況及困難點(diǎn)，建立涵蓋資金籌措、人員配置、信息化監(jiān)管等長效機(jī)制，提升土地整治工程質(zhì)量。