財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的問題及對(duì)策

□金明娟

（國家開發(fā)銀行大連市分行，遼寧 大連 116001）

1 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀及成效

1.1 加大對(duì)脫貧地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的支持力度

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，雖然我國已全面脫貧，但脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。近年來，我國不斷加大對(duì)脫貧和落后地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的支持力度，支持50 余個(gè)特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)、130 多個(gè)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、100 多個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)。

1.2 財(cái)政支農(nóng)支出占比總體上升

為支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，近年來政府不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，一方面不斷提升中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，另一方面不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對(duì)貧困地區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，主要用于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

2019 年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金超7 萬億元，同比增長(zhǎng)7.4%；中央財(cái)政用于補(bǔ)助地方的專項(xiàng)用于鄉(xiāng)村振興的資金超1 200 億元，同比增長(zhǎng)近20%；全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出超2 萬億元，同比增長(zhǎng)近10%?？梢娊陙碇醒胝畬?duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施給予了極大關(guān)注和支持，中央財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持力度較大，財(cái)政向農(nóng)村農(nóng)業(yè)的支出比重近年來逐步攀升，有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1.3 財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

從總體的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，國家財(cái)政對(duì)于農(nóng)林水事務(wù)的支出力度逐步加大。2020 年一般供預(yù)算支出中位列前3 位的分別是教育支出、社會(huì)保障支出和農(nóng)林水事務(wù)支出，分別為36 337 億元、32 581 億元和23 904 億元。其中，教育支出同比增長(zhǎng)4.4%，社會(huì)保障和就業(yè)支出同比增長(zhǎng)10.9%，農(nóng)林水事務(wù)支出同比增長(zhǎng)4.4%。

可以看出近年來我國的各級(jí)財(cái)政支出均優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支出，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供有力的保障和支撐，從具體的支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)中得出以下幾方面。

一是保障糧食及畜產(chǎn)品有效供給，進(jìn)行農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、帶動(dòng)社會(huì)資本投資種業(yè)以及對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖戶進(jìn)行補(bǔ)貼等。

二是支持脫貧攻堅(jiān)，2016—2020 年每年增加支持資金200 億元。

三是支持深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力。

經(jīng)病理證實(shí)共10個(gè)甲狀腺癌，全部為乳頭狀癌；甲狀腺良性結(jié)節(jié)共80個(gè)，包括結(jié)節(jié)性甲狀腺腫46個(gè)，甲狀腺腺瘤34個(gè)。

四是加大農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)力度，2018 年以來，累計(jì)對(duì)農(nóng)村改水改廁3 000 多萬戶，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居的目標(biāo)。

五是建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，加強(qiáng)基層政府的經(jīng)費(fèi)保障，提高村集體經(jīng)濟(jì)收益。

2 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興中存在的主要問題

2.1 財(cái)政支出仍難以滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要

受新冠肺炎疫情的影響，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩，大部分企業(yè)盈利能力下降甚至倒閉，導(dǎo)致各級(jí)政府的財(cái)政收入有所縮減。2020 年全國一般公共預(yù)算收入為182 895 億元，同比下降了3.9%，且可用財(cái)力在保障“三保”等剛性支出后可用于支持發(fā)展的資金十分有限。較小的財(cái)政收入規(guī)模無法支撐鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下逐步攀升的財(cái)政支出，收支矛盾不斷加劇。此外，從各地方財(cái)政來看，目前很多地方的財(cái)政仍過度依賴土地和房地產(chǎn)的相關(guān)稅收。

2021 年以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，導(dǎo)致房地產(chǎn)建安行業(yè)及與之相關(guān)的稅收稅減，而且一些地方政府為推進(jìn)招商引資、落實(shí)重大項(xiàng)目，過度透支土地資源，依靠“土地財(cái)政”增加財(cái)政收入的方式已不可持續(xù)[1]。而從財(cái)政支出來看，財(cái)政支出的需求不斷增長(zhǎng)擴(kuò)大，尤其是基層政府“三?！敝С鰤毫Υ?，基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難?；鶎诱呢?cái)政資金在保障基本民生、工資和運(yùn)轉(zhuǎn)“三保”的剛性支出后，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金很有限[2]。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，在農(nóng)林水事務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的財(cái)政支出需求將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾突出，且將在較長(zhǎng)時(shí)期面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2.2 財(cái)政支農(nóng)體制關(guān)系仍未理順

從財(cái)政收入和支出分配來看，中央政府通過財(cái)政收入的轉(zhuǎn)移支付向下一級(jí)政府劃撥財(cái)政資金，但從目前實(shí)際運(yùn)行情況來看，省級(jí)以下政府稅收來源少，特別是對(duì)于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無集體企業(yè)和能夠納稅的企業(yè)，基本上沒有稅收收入。過多的財(cái)政層級(jí)會(huì)導(dǎo)致不同層級(jí)政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金支出上產(chǎn)生互相博弈和推諉的情況，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效率低下[3]。與此同時(shí)，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。從地方財(cái)政的收入來看，地方企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，納稅能力有限，導(dǎo)致地方財(cái)政收入很少。而在支出方面，地方財(cái)政承擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，特別是在鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)下，大部分的剛需支出均需要地方財(cái)政來承擔(dān)，地方政府承擔(dān)了大部分實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的支出，但對(duì)稅收的控制權(quán)力卻很小。最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的事權(quán)和財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)問題更加明顯，存在財(cái)政支出管理權(quán)弱、財(cái)權(quán)劃分不合理、基層地方政府財(cái)政支配收入減少等問題。基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，基層政府財(cái)政權(quán)力的缺失嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。

2.3 財(cái)政資金使用缺乏精準(zhǔn)性

近年來，從中央到地方通過實(shí)施一系列財(cái)政政策支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，提升農(nóng)村低收入群體的收入水平和生活條件、教育水平和基本生活保障等，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但財(cái)政政策的供給精準(zhǔn)性仍不強(qiáng)，有限的財(cái)政支出并未全部精準(zhǔn)地投放到最需要政策扶持的群體中。比如在精準(zhǔn)扶貧階段，各級(jí)政府向貧困地區(qū)的貧困農(nóng)戶投入了大量的支持資金，并制定了一系列支持貧困農(nóng)戶和貧困村發(fā)展的各類優(yōu)惠政策，支持農(nóng)戶發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、合作社等，提升貧困戶的收入，逐步實(shí)現(xiàn)脫貧和鄉(xiāng)村振興。由于對(duì)貧困戶的識(shí)別不精準(zhǔn)、平均主義等現(xiàn)象，使真正需要財(cái)政資金扶持的弱勢(shì)群體得不到幫助，導(dǎo)致財(cái)政政策供給偏移。此外，部分地方政府仍存在面子工程等現(xiàn)象，將有限的資金用于形象工程，而并沒有投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境改善等鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵領(lǐng)域中。在鄉(xiāng)村振興實(shí)施階段，針對(duì)弱勢(shì)群體財(cái)政政策供給精準(zhǔn)性不強(qiáng)的問題將更為突出，使財(cái)政資金向鄉(xiāng)村振興的供給不精準(zhǔn)、使用效率降低。

2.4 財(cái)政資金重投入輕管理

雖然近年來各級(jí)政府為脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大在農(nóng)林水事務(wù)、農(nóng)村居民基本社會(huì)保障等方面的財(cái)政支出力度，但從其效應(yīng)來看并未達(dá)到預(yù)期的效果，其財(cái)政政策供給的有效性仍缺乏。

一是對(duì)財(cái)政資金缺乏精細(xì)化的管理，如對(duì)帶動(dòng)貧困人群共同富裕的相關(guān)項(xiàng)目只注重前期立項(xiàng)，而不重視維護(hù)、管理、運(yùn)營和收益分配。

二是對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管不力，特別是在弱勢(shì)群體脫貧、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)財(cái)政資金使用過程中，存在利用虛假、空殼項(xiàng)目套取財(cái)政資金的現(xiàn)象。部分農(nóng)戶依托政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，申請(qǐng)到資金扶持后，挪用財(cái)政資金的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金流失。

三是投入到農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)、改善農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的資金缺乏較為嚴(yán)格的追蹤和監(jiān)管，導(dǎo)致財(cái)政資金外流，使本就有限的財(cái)政支出未達(dá)到應(yīng)有的效果。

3 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的對(duì)策建議

3.1 多渠道多途徑擴(kuò)大各級(jí)財(cái)政收入來源

堅(jiān)持發(fā)展理念，大力培植壯大稅源。把全面培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能作為根本途徑，培植壯大財(cái)源。

一是培植壯大工業(yè)財(cái)源，進(jìn)一步拓展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興財(cái)源，培植一批高技術(shù)含量、高產(chǎn)品附加值、高稅收貢獻(xiàn)率的企業(yè)。

二是大力優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持，在資金、資源、政策等要素方面加大投入和供給，堅(jiān)決扶助潛力企業(yè)做大做強(qiáng)，涵養(yǎng)財(cái)源。支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做大做強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)基層財(cái)政收入。

三是結(jié)合消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅等國家重大稅制改革，積極拓展財(cái)源。

四是繼續(xù)實(shí)施國有企業(yè)的改革，改善私有企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本進(jìn)入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、金融及教育等領(lǐng)域，為鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供財(cái)政政策支持。

五是防范化解各級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁違規(guī)舉債增加隱性債務(wù)，嚴(yán)禁超財(cái)力上新項(xiàng)目、鋪攤子，降低各級(jí)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

3.2 優(yōu)先鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政支出

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國未來一段時(shí)期的重要戰(zhàn)略部署，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)圍繞鄉(xiāng)村振興20 字方針，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，構(gòu)建完善的財(cái)政政策，確保對(duì)鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。不斷完善鄉(xiāng)村振興投入的優(yōu)先保障機(jī)制，堅(jiān)持把鄉(xiāng)村振興及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展作為財(cái)政的優(yōu)先保障領(lǐng)域。將財(cái)政支出更大力度地向鄉(xiāng)村振興傾斜，形成財(cái)政、金融、社會(huì)力量等多元參與的格局，確保鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入力度持續(xù)增長(zhǎng)。同時(shí)，加大對(duì)鄉(xiāng)村振興薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的投入力度。財(cái)政支出繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從土地出讓收益中計(jì)提一定比例支持鄉(xiāng)村振興，并按照逐年增加10%的比例，力爭(zhēng)到2025 年土地出讓收入調(diào)整用于鄉(xiāng)村振興的比例達(dá)到50%。逐步建立健全財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興和全面小康的政策體系，著力構(gòu)建較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金投入機(jī)制，保持財(cái)政投入支持鄉(xiāng)村振興的力度總體穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍是農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，要擴(kuò)大財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入力度，大力培育農(nóng)村一二三產(chǎn)的整合發(fā)展，使農(nóng)戶能夠獲得較為穩(wěn)定的工資收入。同時(shí)，要加大支持財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的支持力度，培育農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)戶能夠就近進(jìn)行農(nóng)業(yè)和第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，提升其收入水平。不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村社會(huì)救助、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的支持力度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

3.3 逐步完善財(cái)政體制

一是根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體部署，合理界定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。由于地方政府稅收較少，而承擔(dān)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實(shí)施的支出較多，應(yīng)適當(dāng)提升中央和省級(jí)財(cái)政在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興剛性大額財(cái)政支出中的比例。在財(cái)政收入方面，適當(dāng)提高共享稅地方的分享比例，使地方能夠有足夠的財(cái)政收入支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。地方政府要不斷培育地方產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，獲得更多的地方財(cái)政收入，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

二是創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興的資金籌措機(jī)制，一方面要拓寬資金籌集來源渠道，不斷調(diào)整完善土地出讓收入的使用范圍，逐步提升用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。另一方面，不斷完善農(nóng)村的金融服務(wù)體系，發(fā)揮國家融資擔(dān)?；鹱饔茫ぐl(fā)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于“三農(nóng)”發(fā)展的動(dòng)力。鼓勵(lì)地方在法定債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行債券支持鄉(xiāng)村振興的各類項(xiàng)目，將地方政府資金優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)領(lǐng)域。

三是深化行政管理體制改革，精簡(jiǎn)財(cái)政層級(jí)，減少管理層次。按照鄉(xiāng)村振興總體目標(biāo)的設(shè)計(jì)，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，將政府的主要精力轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居等方面。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域，要適當(dāng)將財(cái)政支出權(quán)力下放，使基層政府有一定的自主權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行財(cái)政資金的支配。

3.4 保障財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策精準(zhǔn)有效

一是規(guī)范財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金的投入，因地制宜，結(jié)合各地區(qū)不同的實(shí)際情況合理安排財(cái)政資金支出使用規(guī)劃，并且將資金的使用計(jì)劃細(xì)分為每一組每一戶。統(tǒng)籌整合資金，切實(shí)將財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的資金用到實(shí)處。

二是加大對(duì)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金的監(jiān)管力度，將資金精準(zhǔn)投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展能力培育的項(xiàng)目中，將資金主要用于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)技能培訓(xùn)、培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施等方面。對(duì)項(xiàng)目資金的使用嚴(yán)格監(jiān)管，樹立“花錢必問效，無效必究責(zé)”的績(jī)效理念。構(gòu)建多部門聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)加大對(duì)專項(xiàng)資金、債券資金擠占挪用等問題的查處力度，加強(qiáng)對(duì)政府采購、投資評(píng)審等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管。對(duì)財(cái)政資金扶持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，要進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，防止農(nóng)戶依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目套取國家財(cái)政資金。切實(shí)提高資金使用效益，提升用于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的財(cái)政資金的使用效率。

4 結(jié)束語

目前，我國財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中存在財(cái)政支出難以滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要、財(cái)政支農(nóng)體制關(guān)系未理順、財(cái)政資金使用缺乏精準(zhǔn)性、財(cái)政資金重投入輕管理等問題。文章從多渠道多途徑擴(kuò)大各級(jí)財(cái)政收入來源、優(yōu)先鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政支出、逐步完善財(cái)政體制及保障財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策精準(zhǔn)有效等方面，提出了財(cái)政促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的對(duì)策建議，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。