提升地方人大監(jiān)督能力：最新進展、主要問題、關(guān)鍵因素、重要途徑

張華民

[摘要]地方人大監(jiān)督能力面臨的主要問題是：人大監(jiān)督職能缺乏認(rèn)同，導(dǎo)致監(jiān)督意愿不強；人大自身建設(shè)存在缺失，導(dǎo)致監(jiān)督水平不高；關(guān)鍵程序設(shè)置易于虛化，導(dǎo)致監(jiān)督剛性不足；關(guān)鍵領(lǐng)域監(jiān)督存在缺位，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。通過對影響提升地方人大監(jiān)督能力的體制性因素包括地方人大與“一府兩院”的關(guān)系、地方人大與黨委的關(guān)系的分析，提出提升地方人大監(jiān)督能力的重要路徑。深化對人大監(jiān)督工作的認(rèn)識；完善實現(xiàn)人大監(jiān)督職能的自身建設(shè)；完善增強人大監(jiān)督效果的保障機制；利用現(xiàn)有權(quán)力強化監(jiān)督實效。

[關(guān)鍵詞]

地方人大；監(jiān)督；能力

中圖分類號：D624文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2017）06003307

加強社會主義民主政治建設(shè)，尤為重要的是堅持和完善人民代表大會制度，其中增強人大監(jiān)督職能是提升人大權(quán)威、發(fā)揮制度功能的重要內(nèi)容。黨的十八大明確提出，要“加強對‘ 一府兩院 的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出：“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”。為深入貫徹落實黨的重大決策部署，推動地方人民代表大會制度建設(shè)，

本文以提升地方人大監(jiān)督能力為切入點開展調(diào)查研究（對L市屬局級及以下不同層級的公職人員共256人開展了問卷調(diào)查，文中有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)即為此問卷調(diào)查結(jié)果），結(jié)合人大監(jiān)督現(xiàn)狀和發(fā)展要求對人大監(jiān)督理念、制度、機制進行分析，為完善地方人大制度、推進民主政治進程建言獻策。

一、人大監(jiān)督職能及地方人大監(jiān)督的最新進展

（一）人大監(jiān)督職能的內(nèi)涵及意義

人大監(jiān)督是指各級人大及其常委會依照憲法和法律，對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實行監(jiān)督，促進依法行政、公正司法。人大監(jiān)督是憲法和法律保障的人大及其常委會的一項重要職責(zé)，是國家發(fā)展社會主義民主、推進依法治國的重要舉措。人大監(jiān)督具有以下“四性”：其一，人大監(jiān)督是人民意志的體現(xiàn)，具有直接的人民性；其二，人大監(jiān)督是國家意志的體現(xiàn)，具有最高的權(quán)威性；其三，人大監(jiān)督按照法律規(guī)定實施，具有法律的強制性；其四，人大監(jiān)督依照法規(guī)程序進行，具有嚴(yán)格的規(guī)范性。

人大監(jiān)督權(quán)的行使對于國家的政治現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。首先，人大監(jiān)督是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)政治權(quán)力落到實處的需要。人大的監(jiān)督權(quán)，從根本上講是人民當(dāng)家作主和人民管理國家事務(wù)的重要形式和體現(xiàn)。其次，人大監(jiān)督是保障國家機器正常運轉(zhuǎn)的需要?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！盵1]（P101）要防止濫用權(quán)力，就要把權(quán)力“關(guān)進制度的籠子里”，強化人大監(jiān)督有利于防止權(quán)力濫用，促進國家機器正常運轉(zhuǎn)。再次，人大的監(jiān)督有利于保證憲法法律的遵行。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，人大及其常委會的法律監(jiān)督就是為了保證己經(jīng)制定的法律能夠遵守和執(zhí)行，并切實做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，是落實依法治國的重要保障。

（二）地方人大監(jiān)督職能的最新進展

1.在監(jiān)督內(nèi)容方面，更加突出主題和重點。由于地方人大監(jiān)督工作涉及“一府兩院”的方方面面，而地方人大在人力、物力和財力上有限，因而選擇監(jiān)督主題、突出監(jiān)督重點、抓“主要矛盾”就成了地方人大監(jiān)督工作的重要策略。近年來，L市人大圍繞市委中心工作、群眾關(guān)心的熱點難點問題，有針對性地選定監(jiān)督議題。為保障市委重大決策部署的落實，市人大常委會就大型體育賽事、國有資產(chǎn)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式改革、科技體制改革、生態(tài)文明建設(shè)等工作開展監(jiān)督。針對社會普遍關(guān)注的熱點難點問題，就食品藥品安全、保障性住房、雨污分流、道路交通安全、城鄉(xiāng)居民收入、物業(yè)管理、養(yǎng)老、未成年人保護、法律援助等工作開展監(jiān)督，推動解決了一些事關(guān)群眾利益的實際問題。此外，L市人大常委會還對地方性法規(guī)進行修訂，進一步明確重大事項的范圍和內(nèi)容；制定新的地方性法規(guī)，重點加強對市級財政預(yù)算決算的審查監(jiān)督。

2.在監(jiān)督形式方面，不斷創(chuàng)新方式方法。開展專題詢問，強化監(jiān)督效力。針對社會關(guān)注的重大問題，綜合運用專題詢問等監(jiān)督方式，加大監(jiān)督力度。近年來，L市人大在審議市政府關(guān)于保障性住房建設(shè)、供應(yīng)、分配、管理工作的報告時，組織住建、民政、財政、衛(wèi)生、教育等多個政府部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場接受常委會組成人員的專題詢問，就保障房片區(qū)功能定位、配套設(shè)施交付、管理經(jīng)費保障、保障房退出機制等方面的問題做出詳細說明，督促市政府及時出臺了關(guān)于保障房片區(qū)配套建設(shè)和社區(qū)管理的意見。同時，加強對人大及其常委會任命人員的監(jiān)督，通過了《關(guān)于市政府工作部門主要負(fù)責(zé)人向市人大常委會報告履職情況的實施辦法》；發(fā)揮人大代表的監(jiān)督作用，制定《市人大代表小組定向定點視察和檢查工作規(guī)程》。

3.在監(jiān)督效果方面，逐步兼顧會前、會中和會后。為了增強監(jiān)督效果，L市人大逐步完善了會前、會中和會后的“全流程”監(jiān)督。會前監(jiān)督主要強調(diào)常委會組成人員的監(jiān)督議題要進行充分地調(diào)研視察，要找準(zhǔn)問題、深入調(diào)研、吃透情況，形成高質(zhì)量的工作報告。會中監(jiān)督強調(diào)審議過程的完整性和審議意見的科學(xué)性。審議過程中用制度規(guī)范審議行為，保障充足的審議時間，提高審議質(zhì)量；形成審議意見時強調(diào)意見的準(zhǔn)確性、合理性和可操作性，便于“一府兩院”整改落實。會后監(jiān)督重在強化審議意見的監(jiān)督落實，制定了《市人大常委會審議意見書督辦辦法》，延伸監(jiān)督鏈條，形成一套較為完整的審議意見書辦理監(jiān)督程序。

4.在監(jiān)督手段方面，充分利用信息和網(wǎng)絡(luò)。近年來，L市人大注重加強信息化建設(shè)，搭建更加公平開放的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺。改進完善L市人大網(wǎng)站、微博、微信“三位一體”的信息化綜合平臺。打造透明人大，及時、準(zhǔn)確、全面地公開人大各項工作，保障人民群眾的知情權(quán)。L市人大經(jīng)常性地開展在線調(diào)查，積極構(gòu)筑民意表達的網(wǎng)絡(luò)空間，廣泛聽取民意、匯聚吸納民智。在人大-常委會會議之前，選擇重點議題，開展熱點網(wǎng)談，組織人大代表與網(wǎng)民在線互動，同時，及時歸納整理群眾通過網(wǎng)絡(luò)提出的意見建議，為常委會審議提供了有益參考，使人大監(jiān)督工作更公開、更“接地氣”。endprint

二、提升地方人大監(jiān)督能力面臨的主要問題

（一）監(jiān)督職能缺乏認(rèn)同，監(jiān)督意愿不強

監(jiān)督行為要具備剛性和實效性，要求監(jiān)督人所監(jiān)督的事項正是其自身的直接權(quán)益所在。也就是說，面對自己切身權(quán)益，監(jiān)督人的監(jiān)督行為具有最直接的動力和愿望，這就是剛性監(jiān)督天然存在的屬性。西方國家的議會之所以能對行政權(quán)和司法權(quán)形成比較有效的監(jiān)督，一個重要原因是議會監(jiān)督政府權(quán)力的原動力來自社會各階層維護自身利益的內(nèi)在需要。西方的議員多是職業(yè)化的，不少議員由選民直接選舉產(chǎn)生，且其議員身份和工作是完全公開的。公眾完全可以根據(jù)議員的公開活動，來對議員進行評判。議員要想獲得更高級別的社會公職，就需要把議員工作做得更好，尤其是監(jiān)督好政府。這種直接存在利益需求構(gòu)成了議會監(jiān)督強有力的源動力。

我國地方人大監(jiān)督比較缺乏來自社會自身對權(quán)力監(jiān)督的原動力。我國地方各級人大常委會的組成人員，不少是地方黨政機關(guān)調(diào)過來的臨近退休的同志。很多同志有“退居二線”的思想，加之他們與原單位同志有著多年的同事關(guān)系，使得在行使人大監(jiān)督職權(quán)時存在“不愿監(jiān)督”的情況。因為不管他們的人大監(jiān)督工作做得如何，都很難影響他們的社會公職。有的同志的確是基于黨性和為人民服務(wù)的初衷認(rèn)真從事監(jiān)督工作，但這不足以為整個群體的監(jiān)督工作提供強有力的動力和意愿。問卷調(diào)查表明，當(dāng)問及“您認(rèn)為影響人大常委會監(jiān)督意愿不足的主要因素有哪些”時，58%的人選擇“個人‘退居二線的想法”這一選項，在所有選項中所占比例最高（見圖1）。

（二）人大自身建設(shè)存在缺失，監(jiān)督水平不高

地方人大要順利實現(xiàn)對“一府兩院”的監(jiān)督，必須具備相應(yīng)的認(rèn)知能力。比如，看問題的廣視野，把握情況的準(zhǔn)確度，民意基礎(chǔ)的深厚性，考慮問題的周延性，人大提出的意見和建議可行性和實效性。但實踐表明，與“一府兩院”相比，地方人大并不具備這樣的優(yōu)勢。

地方人大對某一事項進行監(jiān)督，往往是在常委會會議審議之前，開展專項調(diào)研或視察，聽取“一府兩院”及有關(guān)部門的工作匯報，選擇性實地察看和走訪群眾了解情況，然后開會討論匯總，做出相應(yīng)評價、提出若干問題及建議和措施?？梢姡胤饺舜蟊O(jiān)督的路徑、方式具有一定的隨機性、片面性和局限性，對監(jiān)督事項的把握很容易停留在表象思維和經(jīng)驗常識上，難以達到對事物的概念把握，對所監(jiān)督的事項通常難以有更長遠的見識。人大常委會提出的審議意見也很難具有更強的深刻性和獨到性。

“一府兩院”及有關(guān)部門由于本職工作和業(yè)務(wù)開展的需要，直接與工作對象和服務(wù)對象相聯(lián)系，它們了解和掌握情況、積累資料的方式是直接的、持續(xù)的，他們對本部門的工作情況非常清楚，同時對工作對象和服務(wù)對象的情況的理解也比人大更熟悉、更全面。以感性認(rèn)識為基礎(chǔ)，他們對事情的看法可能更深刻、更長遠，解決問題的方法也許更合理。

地方人大工作在政治性、政策性和專業(yè)性方面都有較高要求，而隨著知識更新加快和人大工作任務(wù)日益繁重，對常委會成員的知識和能力要求越來越高，人大工作難度越來越大。我國人大代表并未實現(xiàn)專職化，人大常委會組成人員專業(yè)化程度也不夠高，一定程度上影響了人大監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（三）關(guān)鍵程序設(shè)置易于虛化，監(jiān)督剛性不足

一方面，與地方人大監(jiān)督相關(guān)的法律和制度規(guī)定不夠明確具體，對現(xiàn)實操作的指導(dǎo)性較弱。例如《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）對地方各級人大常委會的監(jiān)督權(quán)進行了相關(guān)規(guī)定，但《監(jiān)督法》中的某些規(guī)定并不十分明確，

“自由裁量權(quán)”比較大。例如，第九條確定議題的規(guī)定，就有“集中反映”、“集中提出”、“普遍關(guān)注”，在操作中不好把握。某些地方性的法規(guī)和文件也存在不夠明確的問題。如L市“關(guān)于增強人大監(jiān)督剛性和監(jiān)督實效的意見”中第5條“涉及全局和重大民生問題、社會關(guān)注度高的重點議題的審議意見”，在表達中仍然有不明確之處，如何確定“社會關(guān)注度高的重點議題”，需要較為明確可行的操作程序。另一方面，《監(jiān)督法》規(guī)定的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督權(quán)力和手段，易于流于法規(guī)程序，難以在實踐中得到很好落實。專題詢問作為最近幾年來運用較多的監(jiān)督手段，雖然在一定程度上增強了人大監(jiān)督效果，但同樣存在柔性監(jiān)督形式大于內(nèi)容的問題。近年來，L市人大開展專題詢問十余次，有的詢問現(xiàn)場進行電視錄播或直播，一定程度上擴大了影響力，增強了人大監(jiān)督效果。不過，從實際操作看，市人大及其常委會相關(guān)工作委員會在專題詢問前，與被詢問部門已有充分溝通，主要問題事先都已有所準(zhǔn)備，這樣雖然有利于加強部門溝通交流，

但弱化了監(jiān)督剛性。此外，聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等常規(guī)監(jiān)督手段，雖然有明確的程序規(guī)定和設(shè)置，但事實證明，這些監(jiān)督手段在實踐中同樣存在監(jiān)督乏力問題，容易流于形式和虛化。問卷調(diào)查中，56%的人認(rèn)為人大對地方政府工作報告的審議流于形式，44%的人認(rèn)為人大對檢察機關(guān)工作報告的審議流于形式，47.7%的人認(rèn)為人大對審判機關(guān)工作報告的審議流于形式。

（四）關(guān)鍵領(lǐng)域監(jiān)督缺位，監(jiān)督效果不佳

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對地導(dǎo)致腐敗?！盵2]（P294）在實踐中，對于一些重大而關(guān)鍵性的領(lǐng)域，地方人大的監(jiān)督工作效果并不理想。其一是對重大事項監(jiān)督不力。對重大事項進行監(jiān)督是憲法和組織法賦予地方人大及其常委會的權(quán)力，但在實踐中，這一權(quán)力的行使缺乏具體有

效而可行的辦法。在不少重大事項的決定上，人大沒有及時發(fā)出聲音，對重大事項的監(jiān)督和影響力不強。少數(shù)事關(guān)全局的重大事項甚至存在不走法定程序、個別領(lǐng)導(dǎo)人說了算的問題，而人大對于這樣的問題并不能形成強有力的約束。問卷調(diào)查中，46.5%的人認(rèn)為目前人大常委會不能充分行使重大事項決定權(quán)。

三、影響提升地方人大監(jiān)督能力的關(guān)鍵因素

在制約地方人大監(jiān)督剛性和實效性的諸多因素中，體制性因素十分關(guān)鍵。問卷調(diào)查表明，當(dāng)問及“您認(rèn)為目前增強人大監(jiān)督剛性和實效性最大的障礙是什么”55.60%的人回答“國家現(xiàn)行的體制機制障礙”，所占比例遠高于其他選項（見圖2）。在諸多體制性因素中，人大與黨委、政府的關(guān)系又顯得更加重要，53.9%的人認(rèn)為黨委決定、政府執(zhí)行易使行政權(quán)繞開人大監(jiān)督。endprint

（一）地方人大與地方“一府兩院”的關(guān)系

我國憲法明確規(guī)定全國人大和地方人大是國家和地方最高權(quán)力機關(guān)，還規(guī)定“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，人大和“一府兩院”之間是決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。這是對地方人大地位的明確規(guī)定。但在實踐中，地方人大地位被定性為支持“一府兩院”的工作，這種“支持”在很多情況下被理解為人大贊成“一府兩院”的決定。這種觀點容易得到“一府兩院”及有關(guān)部門的接受和認(rèn)同，在實際工作中也能得到更多的理解與配合。在調(diào)查問卷中，當(dāng)問及“您認(rèn)為影響人大地位不高的主要因素有哪些”55%的人選擇“現(xiàn)實中人大被定性為‘支持黨委和政府工作的部門”這一選項，所占比例最高（見圖3）。

但如果簡單地變監(jiān)督為支持，就使地方人大的監(jiān)督職能變?yōu)閳?zhí)行的附屬性職能，必然虛化和弱化人大監(jiān)督職能。雖然從根本上來說，“一府兩院”和人大都是為廣大人民的利益服務(wù)的，但在具體工作中地方“一府兩院”和地方人大存在意見分歧是正常而有益的。在實際工作中把地方人大定性為支持“一府兩院”的工作，弱化了人大表達異議、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的功能和作用。

在工作思路上，地方“一府兩院”與地方人大有不同的側(cè)重。從路線、方針、政策上來說，我國的地方政府和地方人大都堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義道路、堅持為人民服務(wù)的根本宗旨，但在具體工作思路上，地方政府和地方人大并不完全相同，這些差異使得兩套班子有不同的工作重點，一定程度上容易形成矛盾。首先是效率與程序正義問題。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會取得了飛速發(fā)展，這與政府決策和行政的高效率分不開。為了抓住難得的國際國內(nèi)機遇，奮起超越發(fā)達國家，保持決策和行政的高效率十分必要。但在政府決策和行政過程中，單方面強調(diào)高效率，忽視了實質(zhì)的程序正義，決策和監(jiān)督的程序往往流于形式，甚至有時候連簡單的形式也會省略，以為這樣更能保證“效率優(yōu)先”。重視效率、輕視程序的工作思維，往往導(dǎo)致對人大監(jiān)督工作的輕視，因為人大監(jiān)督就是要使政府決策和行政符合實質(zhì)上的程序正義，表面看會影響政府的辦事效率。片面重視效率優(yōu)先、輕視程序正義的工作思維是人大監(jiān)督往往落不到實處的一個重要因素。

其次是政府信息向人大公開的問題。依照我國法律和相關(guān)規(guī)定，政府信息應(yīng)向人大公開，并接受人大監(jiān)督。然而，信息公開的主導(dǎo)權(quán)在于政府，何種信息向人大公開、公開到何種程度，基本由政府決定，地方人大成了完全被動的信息接受者。這樣的關(guān)系使得地方政府有條件并傾向于“選擇性”地向地方人大公開信息，許多重大事項或者考慮到效率、或者考慮到領(lǐng)導(dǎo)的意志、或者考慮到某些人的利益，政府并未向人大完全公開信息。在信息不充分的情況下，人大監(jiān)督難以達到預(yù)期的效果。

（二）地方人大與地方黨委的關(guān)系

在我國，黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主，而人民當(dāng)家作主根本上是通過人大來實現(xiàn)，所以黨領(lǐng)導(dǎo)人大。但黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)不是工作上的直接領(lǐng)導(dǎo)，黨不能代替人大行使國家權(quán)力；黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，是要通過政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治工作、向政權(quán)機關(guān)推薦重要干部等來實現(xiàn)。在地方人大與地方黨委之間，這種領(lǐng)導(dǎo)方式和直接領(lǐng)導(dǎo)人大工作，雖然理論上有著重要區(qū)別，但往往只有“程度”上的區(qū)別。這個“度”很難把握，地方黨委對地方人大的領(lǐng)導(dǎo)很容易變成對具體工作上的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委的意志要通過地方人大上升到國家意志，地方人大的職能則側(cè)重于為地方黨委決策提供合法性，往往成為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人大的實際運作模式。在這樣的模式中，地方人大自身的意志和職能（尤其是監(jiān)督職能）易被壓縮，人大監(jiān)督的剛性和實效性易被弱化。

地方人大監(jiān)督的弱化還體現(xiàn)在人事任免問題上。依照我國法律，地方政府的主要組成人員由地方人大選舉產(chǎn)生，地方人大有權(quán)罷免自己選舉產(chǎn)生的官員。但我國實行的是“黨管干部”的原則，地方黨委通過組織部門負(fù)責(zé)干部任用和罷免，通過紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)對干部進行紀(jì)律檢查。黨管干部是實現(xiàn)黨對國家事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，維護和鞏固黨的執(zhí)政地位的重要組織保障，是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個重要方面。

地方人大依法任免干部，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)。從制度設(shè)計上看，“黨管干部”原則和“人大任免干部”原則，為干部任用設(shè)置了“雙重保險”。但在實踐中，“黨管干部”原則和“人大任免干部”原則的協(xié)同運作尚存在一些問題。首先，地方人大常委會組成人員都是領(lǐng)導(dǎo)干部，接受黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委對地方人大有組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，并且有權(quán)向地方人大推薦重要干部；其次，地方“一府兩院”的干部絕大多數(shù)都是黨員干部，依照黨的組織紀(jì)律，都必須首先接受黨的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，因而“黨管干部”原則優(yōu)先于“人大任免干部”原則。人們很容易把黨管干部原則絕對化，把地方人大依法任免干部當(dāng)成走程序。在實際操作中，那些“出問題”的干部首先是被紀(jì)委和政府監(jiān)察機關(guān)“雙規(guī)”，接受黨紀(jì)處分，然后才有可能被地方人大罷免；很少出現(xiàn)先由地方人大罷免官員，再由黨紀(jì)處分官員的情況。地方“黨管干部”原則實際上優(yōu)先于“人大任免干部”原則，這一現(xiàn)狀弱化了地方人大對干部的監(jiān)督。

四、提升地方人大監(jiān)督能力的重要路徑

（一）深化對地方人大監(jiān)督工作的認(rèn)識

正確認(rèn)識地方人大與地方“一府兩院”之間的關(guān)系。依據(jù)我國憲法，地方人大常委會與地方“一府兩院”之間的法律關(guān)系是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

1.從思想認(rèn)識上看，地方人大主要是通過對地方“一府兩院”工作的反思來達到對工作的認(rèn)同。不同的思維方式對應(yīng)不同的工作思路、產(chǎn)生不同的工作效果。地方人大監(jiān)督地方“一府兩院”的工作，其重要目的就在于依據(jù)規(guī)范發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、促進發(fā)展。這樣的目的決定了地方人大在監(jiān)督過程中必須秉持反思的思維方式，通過不斷分析、審視地方“一府兩院”的各項工作，發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤，促進政府權(quán)力依法依規(guī)行使。

反思的過程也是對制度、政策的科學(xué)性、合理性進行理性思考、促進完善的過程，不僅有利于推進政府工作的開展，也有利于對政府工作進行科學(xué)的評估。倘若地方人大監(jiān)督“一府兩院”的工作是本著對政府工作認(rèn)同的思維方式展開的，則二者認(rèn)識路徑相同、工作意向一致，人大監(jiān)督的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)就會淡化，人大與政府的權(quán)力邊界就會模糊，職能錯位、一團和氣的現(xiàn)象就必然產(chǎn)生，最終導(dǎo)致問題難以發(fā)現(xiàn)，錯誤難以糾正，監(jiān)督效果不佳甚至有名無實。當(dāng)然，這并非認(rèn)為地方人大對待地方“一府兩院”的工作只有反思、沒有認(rèn)同，而是從思想認(rèn)識上必須基于反思的思維方式去開展監(jiān)督工作，通過分析、審視政府工作來促進和完善政府工作，在此基礎(chǔ)上達成對政府工作的認(rèn)同，即通過反思求得認(rèn)同。endprint

2.從運作過程上看，地方人大主要是通過權(quán)力制約的手段達到支持地方“一府兩院”工作的目的。地方人大相對于地方“一府兩院”來說是地方重大事務(wù)的議事機構(gòu)，代表人民的利益和意志制定法規(guī)和規(guī)范性文件，“一府兩院”由地方人大產(chǎn)生、向地方人大負(fù)責(zé)、受地方人大監(jiān)督，同時也是地方人大決定事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)。地方人大在監(jiān)督地方“一府兩院”的工作時，主要任務(wù)是保證地方“一府兩院”的工作必須嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)和地方人大決定來進行，防止地方“一府兩院”偏離軌道、任意妄為。既然地方人大監(jiān)督的依據(jù)并非“一府兩院”本身的決定，地方人大的監(jiān)督是為了防止地方“一府兩院”的權(quán)力出現(xiàn)任性，這就必須強調(diào)二者之間權(quán)力的制約，制約有利于督促、有利于糾偏。把地方人大對地方“一府兩院”工作的監(jiān)督理解為支持的過程，即二者的權(quán)力同向、內(nèi)容互補、責(zé)任共擔(dān)，則地方人大對地方“一府兩院”工作的督促和糾偏的作用就很難實現(xiàn)，監(jiān)督也必將軟弱無力。這并非認(rèn)為地方人大與地方“一府兩院”之間沒有工作支持的關(guān)系，公權(quán)力的運行一切為了人民，地方人大對地方“一府兩院”的工作本質(zhì)上也是一種支持，只不過這種支持是目的，主要通過權(quán)力制約的形式和過程才能得以實現(xiàn)。

（二）加強地方人大監(jiān)督職能的自身建設(shè)

1.加強人才和能力方面的建設(shè)。盡量避免地方人大成為地方黨政機關(guān)干部“退居二線”的棲息地，相反要選擇年富力強、專業(yè)基礎(chǔ)扎實、勇于實干而又富有正義感的干部到地方人大常委會從事工作，改變地方人大常委會監(jiān)督意愿不足的現(xiàn)狀。此外，常委會可以多吸收能力較強的人大代表以及社會各界專家學(xué)者參與監(jiān)督工作，以增強常委會的監(jiān)督能力。

2.加快形成監(jiān)督權(quán)的評估機制。要在地方人大常委會工作中引進激勵與約束機制，制定明確的獎懲制度，增強常委會成員從事監(jiān)督工作的自主性。在問卷調(diào)查中，當(dāng)問及“您認(rèn)為影響人大常委會監(jiān)督能力不足的主要因素有哪些”時，回答“缺乏行使監(jiān)督權(quán)的評估機制，干多干少一個樣”這一選項的，占

58.6%，居各選項之首。這充分體現(xiàn)了公眾對這一問題的認(rèn)識（見圖4）。

（三）增強地方人大監(jiān)督效果的保障機制

1.處理好地方人大與地方黨委、政府的關(guān)系。強化地方人大在實際工作中的權(quán)威，要改善地方黨委的執(zhí)政方式，協(xié)調(diào)好地方黨委和地方人大在監(jiān)督工作中的關(guān)系，實現(xiàn)從黨通過“一府兩院”等執(zhí)行機關(guān)執(zhí)政，到通過國家權(quán)力機關(guān)執(zhí)政的歷史性轉(zhuǎn)變。

2.完善和強化相關(guān)制度和程序。要規(guī)范地方人大監(jiān)督的處置程序，規(guī)范形成決議決定、提出批評和改進意見以及撤銷、撤職和罷免的程序，力保這些程序的法律效力和權(quán)威，使地方人大的監(jiān)督工作有程序可依、有程序必依。

3.強化地方人大監(jiān)督的處置權(quán)。對于地方人大依法、依程序處置的事項，地方黨委經(jīng)核實后要維護其權(quán)威，并督促“一府兩院”遵照執(zhí)行。

還要細化處置形式及相關(guān)法律后果，使處置權(quán)有章可循。

（四）利用現(xiàn)有權(quán)力強化地方人大監(jiān)督實效

1.提高地方人大對干部人事監(jiān)督的權(quán)威。由于組織部門和紀(jì)檢部門對黨員干部進行任命和監(jiān)督，地方人大對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的監(jiān)督可以通過對部門監(jiān)督來實現(xiàn)。一是以代表組的形式對某一部門進行定點長期監(jiān)督。對目標(biāo)部門的選擇可以結(jié)合市委中心工作，結(jié)合群眾關(guān)心的熱點難點問題，監(jiān)督過程中要明確責(zé)任人。二是根據(jù)審計部門反映的問題，選擇重點監(jiān)督部門。與審計部門進行合作，在審計部門工作的基礎(chǔ)上，針對可能存在問題的部門進行重點監(jiān)督，強化監(jiān)督實效。三是借鑒“向人民匯報”政風(fēng)行風(fēng)評議的形式，完善“一府兩院”履職評議制度。

2.利用好地方人大的質(zhì)詢權(quán)。質(zhì)詢權(quán)是《監(jiān)督法》賦予地方人大常委會的具有較強剛性的權(quán)力，是地方人大常委會進行監(jiān)督的重要手段。對于影響重大的事項，地方人大常委會可以依照法律啟用質(zhì)詢程序。要進一步完善質(zhì)詢的制度設(shè)計，促進質(zhì)詢機制的規(guī)范化和程序化。

在質(zhì)詢的具體制度建設(shè)方面，要明確質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限，要明確責(zé)任追究制度。

參考文獻：

[1][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：北京出版社，2012.

[2][英]阿克頓.自由與權(quán)力[M].上海：譯林出版社，2011.

責(zé)任編輯：楊俊endprint