新發(fā)展階段深化營商環(huán)境綜合改革的難點與創(chuàng)新空間

李廣文

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387；中共鹽城市委黨校 公共管理教研部，江蘇 鹽城 224007)

營商環(huán)境是各類市場主體生存發(fā)展的土壤，事關企業(yè)市場準入、開辦運營和長久發(fā)展等切身利益。黨的十八大以來，從新一輪行政審批制度改革啟動、深化商事制度改革到“放管服”改革整體發(fā)力，優(yōu)化營商環(huán)境改革呈現(xiàn)出從增量遞進到存量突破的穩(wěn)健發(fā)展態(tài)勢。自2017年國務院提出“營商環(huán)境就是生產力”的發(fā)展定位后，我國積極對標世界銀行營商環(huán)境評價指標體系，積極打造公平營商環(huán)境建設“高地”，營商環(huán)境全球排名從2018年第78位升至2020年第31位，連續(xù)兩年成為全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經濟體之一。截至2021年底，我國市場主體數(shù)量從2012年的5500萬戶快速增加到1.54億戶，年均凈增長超過1000萬戶。

優(yōu)化營商環(huán)境是一場深刻的制度變革與創(chuàng)新，圍繞營商環(huán)境的競爭已構成了國際競爭力的重要指標，成為觀察一國經濟政策風向的重要窗口?！笆奈濉睍r期，面對國內外更加復雜嚴峻的形勢，深度釋放國內超大規(guī)模市場新優(yōu)勢，完善統(tǒng)一開放的“大市場”體系，為各類所有制企業(yè)打造一視同仁、公平競爭的市場環(huán)境，需要不斷深化營商環(huán)境領域重點議題認識，把握我國優(yōu)化營商環(huán)境的重點和難點問題，尋求優(yōu)化營商環(huán)境的中國方案，為實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展注入新動力。

一、全面認識世界銀行《營商環(huán)境報告》及其評價指標體系的適用性

自2003年以來，世界銀行連續(xù)發(fā)布年度《營商環(huán)境報告》，依據(jù)該行專家組編制的“營商環(huán)境評價指標體系”對以國家和重點地區(qū)為基本單位的全球經濟體進行量化排名。經過多年實踐，該項目已形成通過10項一級指標衡量全球190個經濟體的內資中小企業(yè)營商便利化程度，評估范圍涵蓋從創(chuàng)業(yè)準入、獲得場地、日常經營、獲得融資到破產注銷的全生命周期。這種基于第三方評價和量化排名的研究報告不僅為政策制定者采取行動提供了重要參考，也讓利益攸關方能夠更準確地評估意向經濟體經濟和社會發(fā)展情況，對改善各國營商環(huán)境起到了深遠影響。依托強大的專業(yè)研究團隊，世界銀行營商環(huán)境評價指標體系已成為當今世界有重大影響力國家績效評價指標之一，備受各國政府重視。但由于世界銀行營商環(huán)境評價體系存在多方面的局限性，在實施過程中出現(xiàn)了不容回避的缺憾。

第一，世界銀行營商環(huán)境評價指標體系的理論假設有待商榷。營商環(huán)境評估來源于西方學者對“完善的法律體系及其有效執(zhí)行可以帶來良好的經濟發(fā)展績效”的篤信。在中國式現(xiàn)代化發(fā)展進程中，經濟發(fā)展的主導動力來自于改革開放以來中央政府放權改革激活了地方政府推動經濟發(fā)展的主動性，并在“官場+市場”[1]的行為邏輯支配下得以擴散，從而推動經濟發(fā)展以趕超式方式實現(xiàn)跨越，并一舉成為當今世界第二大經濟體。也就是說，我國經濟發(fā)展績效雖然也同樣離不開法治化市場體系建設的重要支撐，但法治建設在國家治理實踐中更多是予以事后合法性確認而非事前法律指引，且商事法律制度中的諸多權利要素及其實現(xiàn)方式同西方國家大相徑庭。西方“法律-經濟”之間的因果關系并不能有效解釋中國經濟發(fā)展的客觀現(xiàn)實。

第二，世界銀行營商環(huán)境評價體系所指向的改革目標存在適應性悖論。世界銀行關于優(yōu)化營商環(huán)境的主旨思路是要求政府提供清晰、透明、高效的監(jiān)管規(guī)則，減少對企業(yè)發(fā)展設置的不必要障礙，隱含了“少的監(jiān)管就是好監(jiān)管”的改革目標。這同1989年國際貨幣基金組織、世界銀行和美國政府主導推出的“華盛頓共識”的改革方案中的政府職責定位具有歷史延續(xù)性。誠然，西方主要發(fā)達國家在“監(jiān)管型政府”建設方面積累了寶貴歷史經驗，有力推動了規(guī)范、自主、理性的市場經濟體系建設。反觀我國市場經濟發(fā)展現(xiàn)實，由于社會主義市場經濟脫胎于計劃經濟體制，在大市場體制建設、知識產權保護、企業(yè)主體責任履行、規(guī)范數(shù)字經濟發(fā)展等方面的問題較為明顯，特別是低端市場存量難以在短期內清理。在推動經濟高質量發(fā)展進程中，需要政府實施更大的監(jiān)管力度和科學的監(jiān)管資源配置。

第三，世界銀行營商環(huán)境評價指標體系實施應用中存在明顯的限度約束。一是評價范圍的有限性。營商環(huán)境評價主要關注中小企業(yè)在當?shù)亟洜I過程中所對應的商事立法與監(jiān)管環(huán)境，重點評估市場主體符合政府監(jiān)管要求所需的時間、成本和具體手段，并未涵蓋宏觀經濟穩(wěn)定性、金融體系發(fā)展、市場規(guī)模等相關內容，甚至不少評價指標被有意縮小。二是樣本城市選擇的特殊性。營商環(huán)境評價以對一個國家中幾個最大商業(yè)城市的評估來推論該國營商環(huán)境便利度。由于樣本量較少，難以反映法律法規(guī)在一國不同地區(qū)、不同城市執(zhí)行的差異。三是評價方法論限制較多。營商環(huán)境評價研究數(shù)據(jù)采集僅關注國內有限責任公司，并不反映其他企業(yè)數(shù)據(jù)；單個指標中的標準化案例場景指向一組特定問題，并不能涵蓋企業(yè)遇到的全部問題；營商環(huán)境評價通常假定企業(yè)家充分了解現(xiàn)有法律法規(guī)并自覺遵守，但現(xiàn)實中企業(yè)家可能需要花費大量的時間和精力去查找相應的法律法規(guī)。

二、重視我國營商環(huán)境領域存在的突出問題

優(yōu)化營商環(huán)境是對政府經濟治理能力的一次全方位考核，雖然過去幾年，各地區(qū)通過削減行政審批事項、對標考核指標、強化技術工具應用和政策組合供給等方式推動營商環(huán)境建設取得突破性成就，但國內改革中短期化、競技化、倦怠化行為引發(fā)的系列問題需要足夠重視。

第一，優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措精準度不高。自世界銀行發(fā)布《營商環(huán)境年度報告》以來，國內對營商環(huán)境有著較強的感知度和回應性，但一些地區(qū)對世界銀行營商環(huán)境評估理論和政策局限認識不夠深刻，可能潛在地導致改革方向出現(xiàn)了偏離。一方面，部分地區(qū)存在將營商環(huán)境概念泛化處理傾向，供給側改革呈現(xiàn)多點發(fā)力之勢，但聚焦度偏低，無法有效回應社會真實需求，造成企業(yè)和群眾獲得感不強；另一方面，地方政府以招商引資打造優(yōu)惠政策洼地的慣性思維一定程度上影響了營商環(huán)境改革的縱深推進，一些地區(qū)關注點往往集中在市場主體數(shù)量變化、投資規(guī)模增量、財稅收入增加值和區(qū)域排名變化等指標。此外，一些地方主責部門在推進營商環(huán)境優(yōu)化方面協(xié)同合作力度不夠，少數(shù)部門對相關考核要點認識存在盲區(qū)，工作中內生動力不足、改革措施落實不徹底、部門信息共享不充分。

第二，營商環(huán)境質量呈現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡態(tài)勢。國內營商環(huán)境建設成效受區(qū)域經濟影響較大。大城市依托其完善的基礎設施、高度活躍的市場要素和強勁的政府改革創(chuàng)新動力等因素，在優(yōu)化營商環(huán)境的諸多領域探索出了較多有益實踐經驗。相比之下，中小城市優(yōu)化營商環(huán)境則面臨自主能力不足的困境。一些縣域在基礎設施條件、交通物流成本、資源供給能力、產業(yè)鏈完整性和專業(yè)技術人才總量等方面效果欠佳，存在進一步加劇區(qū)域發(fā)展差距的風險。與此同時，東部沿海地區(qū)一些城市依托相對充足的財政投入率先在“放管服”改革中取得突破，中西部地區(qū)眾多城市則往往是因為財政能力缺乏，相關領域改革政策難以落到實處。

第三，中小微企業(yè)不公平待遇問題依然突出。從現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，國內中小微市場主體已超過1.3億戶(中小企業(yè)、個體工商戶和其他類型市場主體)，占市場主體比重超過90%。在城鎮(zhèn)就業(yè)、科技創(chuàng)新、穩(wěn)定稅收等方面發(fā)揮重要“蓄水池”作用。但現(xiàn)實中，中小微企業(yè)在要素獲取、政府采購、財稅補貼等方面的不公正問題較為明顯。新冠肺炎疫情以來，近半數(shù)中小微企業(yè)面臨市場需求不足和租金、原料、雇工方面的成本上升壓力，稅費壓力和償貸壓力有所攀升。隨著疫情好轉，租金成本減免和穩(wěn)崗就業(yè)補貼政策在一些地方逐漸退出，且存在企業(yè)規(guī)模越小享受到的支持政策越少現(xiàn)象，一定程度上制約了企業(yè)未來發(fā)展信心。在深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境過程中，各級部門涉企政策供給較多，體系亂、概念雜，整合力度不夠，造成中小微企業(yè)申請優(yōu)惠政策手續(xù)繁雜，增加了企業(yè)制度性交易成本。

第四，市場活動中事中事后監(jiān)管存在明顯短板。各地區(qū)在大力深化商事制度改革中通過創(chuàng)新“容缺受理”方式實現(xiàn)市場主體登記注冊、低風險行業(yè)準入更快捷，但也存在對容缺承諾事項缺乏制度化事后核驗機制。部分商事登記部門和行業(yè)審批部門也未將未履行容缺受理承諾義務的申請人信息及時推送到市場主體信用信息庫。一些地區(qū)存在諸如冒用身份證辦理營業(yè)執(zhí)照、“皮包公司”有名無實、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照住所與實際經營場所不一致等問題，“寬進”后“嚴管”的壓力與日俱增。一些省份實施相對集中行政許可權改革后，市場主體設立許可權劃轉行政審批局，市場主體準入審批信息和事中事后監(jiān)管信息之間出現(xiàn)制度性分割，雖然行政審批局通過審管信息互動平臺將市場主體注冊信息及時推送給監(jiān)管部門，但審批部門推送的多為一般性信息，對流程性、專業(yè)性信息溝通不足，未得到監(jiān)管部門及時回應，審管部門之間存在“雙向告知”不到位。[2]

第五，營商環(huán)境制度建設統(tǒng)籌整合力度不足。過去幾年，各地區(qū)以提升本地營商環(huán)境評價得分為直接目的，主要聚焦技術性操作優(yōu)化，對于環(huán)境優(yōu)化長效制度建設關注度相對不足。例如，2018年5月，國務院辦公廳《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》提出“將工程項目審批時間壓減至120個工作日”的要求，但在實際工作中，各地區(qū)仍然更多依靠當?shù)仡I導強力推動，在“工程建設項目竣工聯(lián)合驗收中，一些地區(qū)消防、人防、園林等部門在建筑面積測算標準方面不一致，需要對已有設施進行多次修補調整才能通過各部門驗收”[3]，制度化、規(guī)范化和常態(tài)化工作機制仍需進一步強化。同時，為擴大改革宣傳效果，各地區(qū)工程建設項目審批辦理時間計算口徑大小不一，難以有效開展橫向比較。

第六，營商環(huán)境評價指標體系適用性有待完善。一些較早開展營商環(huán)境評價試點的地區(qū)囿于世界銀行營商評價指標體系框架，未及時結合本地區(qū)實際提出適應性的評價標準、操作規(guī)程與測算方案，很大程度上減損了營商環(huán)境評估的前景價值。為客觀反映地方政府在改善營商環(huán)境方面的成效，2018年以來，國家發(fā)展和改革委員會會同有關部門從衡量企業(yè)全生命周期、反映城市投資吸引力、體現(xiàn)城市高質量發(fā)展水平等維度構建了18個營商環(huán)境評價一級指標體系，目前已累計完成98個城市營商環(huán)境評價工作，但在評價主體、評價指標、評價對象等方面仍精細化程度不高。具體來看，“營商環(huán)境評價數(shù)據(jù)采集較多采用線下問卷的方式填報，存在專業(yè)性不足、準確性較低、行政成本過高等問題”[4]?，F(xiàn)有指標體系存在一套指標考核不同層級政府的弊端，不利于全面準確把握各地區(qū)改革增量變化。

三、立足我國國情打造優(yōu)化營商環(huán)境的中國方案

優(yōu)化營商環(huán)境是一項需要久久為功、接續(xù)發(fā)力的重大經濟體制和行政體制改革。2022年以來，國內經濟由結構性復蘇向全面復蘇轉換，經濟增長的內生動力逐步增強，但局部散點疫情變化和外部環(huán)境仍存在諸多不確定性，經濟恢復的基礎尚不牢固。在此復雜情形下，通過深化營商環(huán)境綜合改革全力推動經濟發(fā)展，保持宏觀政策的連續(xù)性、有效性和可持續(xù)性，努力促進經濟運行在合理區(qū)間尤為緊迫。

第一，推動“有為政府”和“有效市場”融合互嵌。圍繞市場主體在經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件構建“有為政府”和“有效市場”間共棲共生關系。按照建設高標準市場經濟體制的要求，進一步完善產權保護制度，在商業(yè)秘密、專利、著作權、商標等領域加大執(zhí)法力度。全面落實公平競爭審查制度，堅決破除由政策限制、特許經營、政府直接參與市場競爭等形成的各類行政壟斷現(xiàn)象。樹立“有所為”“有所不為”理念，既要避免地方政府“有求必應”思維下將市場主體經營過程中的所有問題都歸屬于營商環(huán)境范疇的現(xiàn)象，也要避免各類幫扶手段的差異化造成市場主體間新的不平等問題。持續(xù)強化營商政務環(huán)境建設，對政務服務事項、辦事指南、服務流程、服務平臺、監(jiān)督評價等實施全方位標準化管理，實現(xiàn)同一政務服務事項在同等條件下同標準受理、無差別辦理。

第二，高度重視市場主體權益保障機制建設。嚴格落實市場主體經營自主權、財產權、平等使用各類生產要素、平等適用各類涉企法律政策、平等參與市場競爭等基本權益。全面梳理匯集各類支持企業(yè)發(fā)展及穩(wěn)定經濟運行的稅收減免政策、降費緩繳費、財政貼息、財政補助、金融支持政策。盡快修訂出臺《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》，針對中小企業(yè)不同特點精準施策。鼓勵支持地方政府通過設立行業(yè)發(fā)展基金、企業(yè)資金池、推行貸款利息浮動機制等措施解決民營企業(yè)融資困境。探索設立針對民營及中小微企業(yè)的信用評級，對行業(yè)領先或優(yōu)質民營企業(yè)提供擔保及貸款優(yōu)惠政策。鼓勵各地區(qū)建立“免申即享”惠企政策兌現(xiàn)平臺，實現(xiàn)符合條件的企業(yè)無需跑腿申請就可以直接享受相關政策。落實政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展相關政策措施，強化各級采購人主體責任，通過面向中小企業(yè)的價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等支持措施，進一步提升中小企業(yè)市場競爭力。加快推進公共法律服務體系建設，完善多元化糾紛解決機制，為市場主體提供高效、便捷的糾紛解決途徑。

第三，加快實現(xiàn)政府市場監(jiān)管現(xiàn)代化轉型。在我國“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的總體框架內，行政審批制度改革和商事制度改革均取得重要突破，但是市場監(jiān)管改革尚未有實質性破題，市場監(jiān)管成為制約經濟高質量發(fā)展的短板。要立足國內市場形勢變化，圍繞市場準入暢通、市場開放有序、市場競爭充分、市場秩序規(guī)范，打造開放有序的統(tǒng)一市場體系。一是一體化推進事前準入和事中事后監(jiān)管。依據(jù)行政相對人申請事項社會風險等級確定事前審批合宜方式。暢通審批-監(jiān)管信息傳遞通道，科學合理劃分審批與監(jiān)管職權范圍，強化監(jiān)管規(guī)則建設，實現(xiàn)市場監(jiān)管權責相符和規(guī)范運行。二是適應監(jiān)管環(huán)境變化豐富監(jiān)管方式選擇。完善同“雙隨機、一公開”監(jiān)管相匹配的精細化監(jiān)管事項清單和責任機制，穩(wěn)步實施重點監(jiān)管主體和事項分類改革，注重信用監(jiān)管信息來源的規(guī)范性和懲戒措施的實效性。本著鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的原則，對新經濟領域中市場主體采取建議、輔導、提醒、規(guī)勸和約談等非強制性柔性監(jiān)管方式。堅持以數(shù)字化、智能化為技術支撐，依托智慧監(jiān)管系統(tǒng)對監(jiān)管對象實施實時“無感監(jiān)管”。三是重視保護和促進市場公平競爭。維護公平競爭政策的基礎地位，統(tǒng)籌把握好發(fā)展和安全、效率和公平、活力和秩序的關系，更加注重法治思維，強化公平競爭法治化舉措。強化反壟斷的監(jiān)管職責，鼓勵各行業(yè)的新興企業(yè)在市場競爭中找到立足之地。四是推動實現(xiàn)市場綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的有效銜接合作。按照“誰主管、誰牽頭”的要求，依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺，突出“能聯(lián)盡聯(lián)、應聯(lián)盡聯(lián)”的原則，對多部門事項進行歸并整合，及時組織開展聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。

第四，高標準推動各地區(qū)開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點。綜合考慮經濟體量、市場主體數(shù)量、改革基礎條件等，鼓勵重點城市對接國際通行規(guī)則，圍繞企業(yè)和群眾呼聲高的重點領域先行先試，打造深化營商環(huán)境改革“領跑者”制度，形成具備較高示范帶動效應的綜合授權改革模式。一是深化投資審批制度改革，統(tǒng)籌推進用地、環(huán)評、節(jié)能、報建等領域改革銜接，持續(xù)提升投資建設便利度；二是適度調整政府采購供應商資格審查標準，破除對外地企業(yè)設置的隱性門檻；三是豐富電子證照應用場景，打通各領域制約數(shù)字證書兼容互認的數(shù)據(jù)壁壘；四是健全信用修復機制，重塑自身信用的合法途徑，更好保護市場主體合法權益；五是建立破產信息共享機制，規(guī)范破產企業(yè)財產處置流程。實施“雙創(chuàng)”升級工程，把營商環(huán)境評價納入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)報告，對初創(chuàng)型企業(yè)分類制定支持政策。健全完善優(yōu)化營商環(huán)境領域容錯糾錯機制，對探索中出現(xiàn)的失誤或者偏差，及時予以免責或者減輕責任。建立營商環(huán)境效益監(jiān)測機制及動態(tài)調整機制，設定調整閾值，實現(xiàn)營商環(huán)境領域改革措施及時響應地方和社會需求變化。

第五，構建適應新發(fā)展階段的營商環(huán)境制度體系。要從制度變革入手對重點領域的改革舉措進行系統(tǒng)集成，提升政策的穩(wěn)定性和透明度。制定和修改與企業(yè)投資相關的重大政策，應廣泛聽取企業(yè)意見和建議，保持各項政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。大力推進制度協(xié)同配套，率先從辦理破產、跨境貿易、獲得信貸、納稅等排名相對靠后領域入手，形成精細化治理方案。通盤考慮基本民事法律制度和基本商事法律制度改革，慎重平衡利弊得失。加強同國際規(guī)則與國際慣例對接，逐步建立與國際接軌的經濟運行方式、國際通用的行業(yè)規(guī)范標準、開放型的新興產業(yè)體系和高度開放的人文環(huán)境等。積極參與國際營商環(huán)境交流，努力獲得更多經貿規(guī)則制定權、商業(yè)議程設置權及輿論傳播主導權，提升我國參與全球經濟治理的話語權。強化法治化營商環(huán)境建設的重要保障作用，建立“‘綜合授權—地方先試—經驗上升—法規(guī)完善’的改革與修法緊密銜接、互為促進的常態(tài)化機制”[5]。

第六，健全完善中國特色營商環(huán)境評價指標體系。聚焦?jié)M足企業(yè)獲得感和鼓勵創(chuàng)新要求，組建由經濟學、管理學、政治學、法學等學科領域構成的專家團隊，深化對中國特色營商環(huán)境建設歷程的綜合研究。在借鑒世界銀行評價體系的基礎上，避免為迎合世界銀行營商環(huán)境評估中的“唯分數(shù)論”傾向，深入思考世界銀行營商環(huán)境評估中存在的缺陷，努力提升優(yōu)化營商環(huán)境評估方法的科學性。在量化評估指標體系之外，確立一套科學的營商環(huán)境綜合評價機制，實現(xiàn)量化評估和綜合評估相輔相成，同時兼顧個案剖析的代表性功能。在評價對象選擇方面，全面覆蓋有限責任公司、股份有限公司、個人獨資企業(yè)和其他類型市場主體。在完善評估內容方面，重點分析國內企業(yè)在經營過程中遭遇的微觀法治難題和現(xiàn)有政策工具的適用性。突出營商環(huán)境評價指標體系的開放和透明度，系統(tǒng)“推進方法論的可解釋性、操作方法的可復制性、數(shù)據(jù)的開放性和共享性”[6]。加強科技創(chuàng)新應用，積極探索建設營商環(huán)境在線監(jiān)管平臺，通過信息化的手段開展營商環(huán)境測評，借助一站式管理平臺，實現(xiàn)營商環(huán)境的數(shù)據(jù)歸集、實時評估、動態(tài)監(jiān)測、在線督查、生成報告、改進提升的全流程閉環(huán)管理。立足我國各級政府職責體系的差異性特點，建構符合中國特色社會主義市場經濟發(fā)展的多層級營商環(huán)境評價指標體系。