新時代新農(nóng)村農(nóng)民建房管理和規(guī)劃指引初探

文/王應(yīng)林（涇縣自然資源和規(guī)劃局）

2017年，黨的十九大報告中首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。2018年，中央出臺的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出，“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求……”；“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)?！青l(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善；鄉(xiāng)風(fēng)文明達到新高度，鄉(xiāng)村治理體系更加完善；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)”[1]。那么，在國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，各地區(qū)如何因時因地制宜，研究符合當(dāng)?shù)貙嶋H的農(nóng)民建房規(guī)劃指引，從而助力鄉(xiāng)村振興，已成為各地區(qū)面臨的一項重要任務(wù)。這項任務(wù)決不能輕視，堅決避免存在農(nóng)村建房是農(nóng)民個人的事，放之任之的誤區(qū)。

雖然本文探討新時代新農(nóng)村農(nóng)民建房規(guī)劃指引針對的是涇縣，但是其他皖南山區(qū)縣，規(guī)范和管理農(nóng)民建房的過程中，肯定會遇到與我縣類似問題，因此本文的探討具有一定的現(xiàn)實研究意義。

一、農(nóng)村農(nóng)民建房現(xiàn)狀及存在的問題

（1）依法依規(guī)管理難度大。職能機構(gòu)、人員和資金的不足，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)類法規(guī)的宣傳很不適應(yīng)村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要；農(nóng)民建房依法建設(shè)的意識淡薄，普遍以為有宅基地就合法了，就動工建設(shè)。2017年，我縣根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，由縣住建委將《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，但由于上述原因，幾年來農(nóng)民建房依法依程序辦理占比低。

（2）農(nóng)村宅基地資源浪費大。我縣農(nóng)村普遍存在一戶有多處宅基地現(xiàn)象，大多數(shù)農(nóng)戶有兩處或以上的宅基地。很多農(nóng)民建成新樓后，原來的老房子閑置或用來堆放閑置過時的生產(chǎn)工具、柴草雜物等，甚至圈養(yǎng)家禽家畜。雖說在辦理宅基地手續(xù)時，約定必須拆除舊房退還宅基地，而且《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十九條規(guī)定，限期拆除違法建筑，并退還非法侵占的土地，拒不履行的可向人民法院申請強制執(zhí)行[2]，但這項工作開展難度和阻力巨大。

（3）農(nóng)房安全隱患大，規(guī)范設(shè)計少。住在農(nóng)村的人都知道，農(nóng)民建房大多數(shù)無正規(guī)設(shè)計圖紙，懂砂漿、混凝土標(biāo)號、標(biāo)準(zhǔn)鋼筋制作和配比很少,使用劣質(zhì)建材更是令人擔(dān)心的隱患。絕大多數(shù)“包頭工”無施工資質(zhì)，按房主的要求干，憑自己的“土辦法”干，存在很大的人員、建筑安全和質(zhì)量隱患，存在監(jiān)管真空，沒有引入保險制度，包頭工很難承擔(dān)責(zé)任和后果，會產(chǎn)生矛盾和糾紛，嚴(yán)重影響基層穩(wěn)定。

（4）基層行政執(zhí)法難度大?！督ㄖā冯m然對建筑的各方面做了很多規(guī)定，但在第八章第八十三條指出：“搶險救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”[3]。法律上不全面、不完善，基層政府在工作中沒有可憑借的執(zhí)法依據(jù)，造成基層依法行政、執(zhí)法工作困難。從全縣歷年的情況來看，做出明確處罰的農(nóng)村違章建筑不到2%，但大部還是群眾反復(fù)舉報，或違法用地被下發(fā)衛(wèi)片而自上而下要求處罰的。

（5）原有村莊規(guī)劃執(zhí)行難度較大。近幾年，鄉(xiāng)村振興如火如荼推進，但由于一些村莊規(guī)劃前期并沒有經(jīng)過詳實實地踏勘、走訪和調(diào)研，起點雖高、標(biāo)準(zhǔn)也不低，但貪大求全不太符合鄉(xiāng)村振興工作實際，在工作中無法實行；有的規(guī)劃雖然符合村情，但要損害大多村民的當(dāng)前利益，可操作性不強，阻力重重，困難不小。

二、農(nóng)村農(nóng)民建房管理深入推進的影響因素分析

（1）全縣村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后，規(guī)劃指導(dǎo)性薄弱。全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)127個行政村中（已除去14個社區(qū)），已經(jīng)完成中心村規(guī)劃67個，規(guī)劃率僅為53%。由于歷史的原因，在村莊四周隨意而建造成新房如舊房“雜亂無章”，村巷道“九曲回腸”，村內(nèi)交通繁雜狹窄、堵塞，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施無法按規(guī)劃進行建設(shè)，使村規(guī)劃變成“一紙空文”，如聾人耳朵“擺設(shè)”。

（2）基層政府監(jiān)管部門不健全，工作人員變動頻繁。首先，由于基層政府機構(gòu)改革，村鎮(zhèn)建設(shè)管理機構(gòu)撤并較頻繁，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對外已沒有了明確的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理專職機構(gòu)和人員，嚴(yán)重阻礙了全縣農(nóng)村農(nóng)民建房管理工作的正常開展；其次，大部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管工作人員調(diào)整頻繁、業(yè)務(wù)水平參差不齊，使基層政府的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管的專業(yè)性、持續(xù)性和權(quán)威性出現(xiàn)斷檔，對全縣農(nóng)村農(nóng)民自建房規(guī)范化、程序化和制度化管理有較大影響。

（3）農(nóng)民依法辦事觀念淡薄，違法占地時有發(fā)生。自從實行家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制以來，農(nóng)民對土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策理解不深，混淆了土地所有權(quán)、土地使用權(quán)的區(qū)別，自認(rèn)為村里生產(chǎn)隊分給自己的田地，只要自己愿意，想種田、挖塘、栽樹、建房，天王老子也管不了。另一個原因，我縣旅游資源豐富，隨著全域旅游規(guī)劃的實施，在熱門的旅游目的地一房難求，于是農(nóng)家樂、民宿、農(nóng)莊如雨后春筍般發(fā)展起來，這些熱門旅游勝地本來山水多、高差大、平地少，只能向本來稀少的耕地下手建房辦旅游。

（4）農(nóng)村無正規(guī)施工單位，技術(shù)人員更是稀有。農(nóng)村沒有施工資質(zhì)單位和技術(shù)人員，即使農(nóng)民有了設(shè)計圖紙，也沒有能看得懂圖的施工人員，“望圖興嘆”“無計可施”，就必須請有資質(zhì)的施工技術(shù)人員，但是，有資質(zhì)的施工技術(shù)人員大多數(shù)都在城里“包工程、掙大錢”，沒多少人愿意到農(nóng)村去找零散“小錢錢”。原因：一是農(nóng)民建房零星、分散、規(guī)模小，對于施工單位和施工人員來說成本高、變數(shù)多、場地小、利潤少；二是大部分農(nóng)民的建房地點交通不便、偏僻，地面高差大，做不到“三通一平”，施工單位的機械難以到達、難以施展。

三、新時代新農(nóng)村農(nóng)民建房管理的對策建議

（一）理順行政管理體制，加強農(nóng)民建房管理

（1）建立從縣到村的監(jiān)督管理平臺。縣政府出臺的《涇縣農(nóng)民建房管理辦法》，縣自規(guī)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和縣住建局應(yīng)設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)科，建立定期的協(xié)商和調(diào)度工作制度，具體負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村農(nóng)民建房管理工作[4]；基層政府應(yīng)配備專業(yè)管理人員，梯隊建設(shè)，堅持接茬管理。村“兩委”可在已有的村級土地協(xié)管員、網(wǎng)格員的機制基礎(chǔ)上，明確村“兩委”主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本村的農(nóng)民建房管理工作，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村應(yīng)該建立定期報告制度，建立日清月結(jié)的監(jiān)管臺賬，實行動態(tài)監(jiān)管。條件成熟可參照國土空間“一張圖”線上監(jiān)管模式，線上辦公，上傳照片和視頻，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民建房網(wǎng)絡(luò)動態(tài)監(jiān)管，提高辦事效率，服務(wù)基層群眾。

（2）加強法律法規(guī)宣傳力度。積極宣傳并貫徹落實今年的中共中央“一號文件”精神，重點宣傳落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線[5]。農(nóng)村農(nóng)民建房監(jiān)督管理涉及《行政許可法》《行政處罰法》《民法典》《土地法》《建筑法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等等有關(guān)法律法規(guī)，以及省內(nèi)出臺的村鎮(zhèn)建設(shè)政策和文件，因此這些法律法規(guī)和政策文件的宣傳和貫徹，必須堅持縣統(tǒng)籌主導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）具體實施，村（社區(qū)、街道）密切配合，落實網(wǎng)格化管理，實行長效宣傳，才能實現(xiàn)全縣“一盤棋”，做到“無死角”，達到“全覆蓋”，才能使農(nóng)民了解、記牢批地建房必要程序，樹牢嚴(yán)格程序?qū)徟囊庾R。

（3）加快縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃編制。堅持節(jié)約集約用地、布局合理、保護耕地的原則，強化村莊建設(shè)規(guī)劃對農(nóng)房建設(shè)的基礎(chǔ)性指導(dǎo)地位，農(nóng)房建設(shè)必須依村莊建設(shè)規(guī)劃實施。加快推進縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制管理工作，必須在2023年底將三級國土空間規(guī)劃成果運用到日常工作中，并積極推動《涇縣村莊規(guī)劃三年行動計劃實施方案（2021-2023年）》，按三類標(biāo)準(zhǔn)加快全縣村莊撤并，做好中心村和保留村的村莊規(guī)劃編制。依規(guī)布局建設(shè)農(nóng)房，嚴(yán)控建設(shè)用地增量，利用好存量[6]。

（4）落實村鎮(zhèn)建設(shè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。首先，縣政府職能部門與基層政府密切配合，加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村鎮(zhèn)建設(shè)管理專職人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其掌握基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃、建筑專業(yè)知識，且具有行政執(zhí)法證的才能上崗工作。其次，依托宣城涇縣職業(yè)技術(shù)學(xué)校平臺，為全縣培訓(xùn)基本施工技術(shù)人員（主要是泥工、木工、鋼筋工、模具工等工種），對學(xué)習(xí)考核成績合格，并獲得相關(guān)從業(yè)資格證的，到農(nóng)房建設(shè)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府辦理登記備案手續(xù)，實行崗證合一、持證上崗。

（5）加強農(nóng)民建房施工管理。縣住建局、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)，建立健全農(nóng)民建房竣工驗收、備案制度，落實農(nóng)民建房各方主體的質(zhì)量、安全責(zé)任，加強農(nóng)房施工質(zhì)量、安全監(jiān)管[7]。施工承包人應(yīng)嚴(yán)格按照設(shè)計圖紙、操作規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，確保施工質(zhì)量和安全。農(nóng)村建房戶和施工承包人應(yīng)根據(jù)合同約定負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場的安全管理，嚴(yán)防工傷事故發(fā)生。

（二）編制農(nóng)房規(guī)劃指引，加強技術(shù)引導(dǎo)服務(wù)

筆者從20世紀(jì)90年代開始就一直在皖南山區(qū)縣從事規(guī)劃及工程建設(shè)方面的工作，在廣泛了解農(nóng)村生活、農(nóng)房建設(shè)，并充分吸收行業(yè)內(nèi)關(guān)于本地新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)意見的基礎(chǔ)上，認(rèn)為可以規(guī)定縣新時代新農(nóng)村農(nóng)民建房一些原則和標(biāo)準(zhǔn)，適時出臺我縣農(nóng)民建房參考圖集和相關(guān)規(guī)劃指引。

1．新時代新農(nóng)村農(nóng)民建房基地分型原則

宅基地申請原則：農(nóng)民申請宅基地面積原則上分大、中、小戶三類情況審批。因特殊情況確需擴大宅基地面積的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后可適當(dāng)增加不超過40m2，但總面積最大不得超過規(guī)定面積。其中：

（1）小戶宅基地面積原則上不超過60m2，申請條件為：年滿60周歲的分散供養(yǎng)五保1人戶；年滿60周歲的孤寡1人戶；申請建房人有子女，且子女已分戶（以戶籍為準(zhǔn)）的農(nóng)村喪偶1人戶；

（2）中戶宅基地面積原則上不超過120m2，申請條件為：申請建房人有子女，且子女已分戶居住的夫妻2人戶；申請建房人同子女、父母或其他家庭成員（祖父母、外祖父母、叔、姑等）共同居住的2人戶；達法定結(jié)婚年齡未滿60周歲，有結(jié)婚及生兒育女剛需的單身且無子女1人戶。

（3）大戶宅基地面積原則上不超過160m2，申請條件為：已婚夫妻暫無子女，有生兒育女需求的夫妻2人戶；家庭成員達3人及以上的其他戶。

2．新時代新農(nóng)村農(nóng)民建房建設(shè)內(nèi)容強制要求

（1）建設(shè)兩層及以上農(nóng)民建房的，其房基占地面積不得超過審批面積的75%，建設(shè)高度按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（2）建筑層數(shù)層高要求：農(nóng)村村民建房住房層數(shù)不超過3層；單層建筑檐口高度不得超過4米，兩層建筑檐口高度不得超過7米，三層建筑檐口高度不得超過10米。

（3）建筑總面積控制：每戶住房控制在300平方米以內(nèi)。其中城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民建房人均建筑面積控制在55平方米以內(nèi)，戶建筑面積按人口數(shù)累計不足150平方米的可按150平方米建設(shè)，總建筑面積控制在230平方米內(nèi)。

（4）聯(lián)戶建房要求：聯(lián)戶建房戶均住房占地面積不得超過120平方米、用地面積不得超過160平方米、戶均建筑面積不超過300平方米，層數(shù)控制在三層以下，檐口高度不超過10米。宜采取不超過兩戶聯(lián)排形式，總用地面積不得大于320平方米，總建筑面積不得超過600平方米，統(tǒng)一做好道路、給排水、綠化等相關(guān)附屬設(shè)施。

（5）確需建筑用地面積達到160平方米的，需以設(shè)計方案經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府同意后實施。

（6）避免建房崇洋媚外，禁止大規(guī)模使用羅馬柱，形成統(tǒng)一的中國古典村落風(fēng)貌。

3．新時代新農(nóng)村農(nóng)民建房建筑設(shè)計參考指標(biāo)

建筑設(shè)計參考指標(biāo)一：

（1）設(shè)計理念：建筑底部為外裝飾小青磚，上部為白墻,頂部為青灰色瓦片，呈現(xiàn)現(xiàn)代新徽派建筑外立面，整體偏穩(wěn)重簡潔的設(shè)計也符合當(dāng)?shù)孛窬拥娘L(fēng)格。

（2）建筑設(shè)計：平面功能，架空層為功能個性空間，是室內(nèi)外空間的過渡空間，供雨天室內(nèi)娛樂、夏天乘涼的場所。整體構(gòu)型方正，功能分區(qū)明確，布局合理，且面積大小適宜。

（3）立面設(shè)計：立面設(shè)計用白色、灰色涂料和灰色線腳做變化，并使用傳統(tǒng)的坡屋頂。

（4）主要經(jīng)濟指標(biāo)：占地面積95平方米/戶、單體/2開間、3層、總建筑面積230平方米、檐口高度10米。

建筑設(shè)計參考指標(biāo)二：

（1）設(shè)計理念：房屋外部的裝飾部分用褐色、黑色等顏色，與白墻、灰瓦相映，色調(diào)雅素明凈，引入現(xiàn)代新徽派建筑理念，處理好人、建筑、環(huán)境三者的關(guān)系，與周圍自然環(huán)境結(jié)合起來，形成景色如畫的風(fēng)貌。

（2）建筑設(shè)計：1．平面功能：一層主要以家挺接待客人、娛樂活動、家庭聚餐為主要活動內(nèi)容進行布置，且將老人房設(shè)計在一層，方便老人進出。

（3）立面設(shè)計：立面以大面積白色涂料加上小范圍的開窗為主，不失現(xiàn)代簡約的感覺。

（4）主要經(jīng)濟指標(biāo)：占地面積120平方米/戶、單體/2開、層數(shù)3層、總建筑面積260平方米、檐口高度4米、土建造價估算32．5至45萬元。

注釋

[1]國務(wù)院．《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》.發(fā)布時間：2018-02-04.國 務(wù) 院 網(wǎng) 站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。

[2]安徽省人民政府.《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》.發(fā)布時間：2015-06-02.安徽省人民政府網(wǎng)站，https://www.ah.gov.cn/szf/zfgb/8108011.html。

[3]住建部.《中華人民共和國建筑法》.發(fā)布時間：2011-04-22.住建部網(wǎng)站，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/flfg/alv/201104/20110425_224095.html。

[4]涇縣人民政府．《涇縣農(nóng)民建房管理辦法》.發(fā)布時間：2020-08-03.涇縣人民政府網(wǎng)站,http://www.ahjx.gov.cn/OpennessContent/show/1955390.html。

[5]國務(wù)院.《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》.發(fā)布時間：2022-02-22.國務(wù)院網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/2022-02/22/content_5675035.htm。

[6]涇縣人民政府．《涇縣村莊規(guī)劃三年行動計劃實施方案（2021-2023年）》．發(fā)布時間：2021-12-20.涇縣人民政府網(wǎng)站，http://www.ahjx.gov.cn/OpennessContent/show/2343185.html。

[7]國務(wù)院.《建設(shè)工程質(zhì)量管理條 例》.發(fā) 布 時 間：2000-01-30.國 務(wù) 院 網(wǎng) 站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574380.htm。