住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道占用問題之法律規(guī)制*

天津師范大學(xué)法學(xué)院 譚雁雙，李沂航

一、住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道占用問題之現(xiàn)狀

雖然現(xiàn)階段我國法律對于消防通道的定義并未明確，但根據(jù)實踐中的應(yīng)用以及《消防法》中對消防車通道的一系列規(guī)定，我國對于消防通道的認(rèn)定主要限定于能夠使消防車通過以達(dá)到救援目的的消防車通道。在消防通道占用情況日益突出的形勢下，我國《消防法》對消防車通道的占用進(jìn)行了規(guī)定：“任何單位、個人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。”但是在現(xiàn)實生活中，消防通道被占用的情況仍然時有發(fā)生，并呈現(xiàn)出以下特點。

第一，消防通道占用現(xiàn)象呈普遍性，小區(qū)私家車隨意占用消防車通道的亂象叢生，各地因消防車通道被違停車輛堵塞而影響撲火救援的事件屢見不鮮，“通道不通”成為城市治理的難點。在全國各地造成重大人員傷亡的火災(zāi)事故中，80%以上有消防通道占用的情況，近十年我國發(fā)生的群死群傷火災(zāi)中，近半數(shù)是由于消防通道阻塞造成。第二，消防通道占用后果呈嚴(yán)重性。首先，消防車通道是實施滅火救援的“生命通道”，是外界救援力量第一時間到達(dá)現(xiàn)場的重要通道。設(shè)置消防通道的目的在于保障群眾生命財產(chǎn)安全，如果被貨物、車輛等占用，一旦發(fā)生火災(zāi)事故，人員得不到及時疏散和撤離，很容易發(fā)生群死群傷事故。其次，消防車和消防人員無法進(jìn)入，拖延了滅火時間，不僅會使個人的人身、財產(chǎn)安全面臨嚴(yán)重威脅，也可能令國家、集體財產(chǎn)遭受重大損失，導(dǎo)致?lián)p害后果的擴(kuò)大。第三，消防通道占用責(zé)任模糊。在涉及消防通道被占用的民事訴訟賠償案件中，責(zé)任主體主要涉及失火人、占道車主、物業(yè)、其他業(yè)主及公安機(jī)關(guān)，而多方主體往往出現(xiàn)推脫塞責(zé)情況，“踢皮球”現(xiàn)象無法得到妥善解決，權(quán)責(zé)難以確定明晰。

二、住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道占用問題的現(xiàn)有應(yīng)對困難

（一）行政部門外部監(jiān)管空缺

行政部門的監(jiān)管缺失是住宅小區(qū)自主管理趨勢的必然結(jié)果。因行政手段具有強(qiáng)制性特征，如果行政部門將住宅小區(qū)內(nèi)部的消防通道治理納入監(jiān)管范圍，會使其管理范圍過于寬泛，不利于社區(qū)內(nèi)部的和諧發(fā)展。

從法律層面上看，我國《消防法》規(guī)定：“住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)。”即物業(yè)服務(wù)企業(yè)對于消防通道具有維護(hù)作用，明確了住宅小區(qū)內(nèi)消防通道的特殊性，響應(yīng)了行政部門大量放權(quán)以推動住宅小區(qū)內(nèi)部自我管理能力完善的趨勢，避免行政部門對住宅小區(qū)內(nèi)部管理進(jìn)行過多干涉。

但具體到實踐層面，行政部門的放權(quán)使得其對住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道的“監(jiān)”與“管”幾乎處于空白，致使消防通道占用問題無法得到及時性與強(qiáng)制性解決，形成較大的治理難題。首先，從行政部門的監(jiān)督層面上看，現(xiàn)有行政部門的監(jiān)督范圍大多限于市政范圍內(nèi)公共區(qū)域的消防通道，除部分嚴(yán)重影響消防車通過并造成社會不良影響的情形外，行政部門對住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道的占用情況無法直接介入管理，導(dǎo)致通過行政手段對住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道的管理還存在著較大的實踐困難。在此現(xiàn)狀下，行政部門無法進(jìn)行事前信息掌握，即其無法對住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道的寬度及消防車的通過度進(jìn)行事前評估，使得行政部門對于因消防通道被占用影響事故救援的現(xiàn)象只能采取事后處理的辦法，難以有效保障事故發(fā)生后的居民生命、財產(chǎn)安全。其次，從行政部門的管理層面上看，行政部門無法直接通過行政手段予以管制，致使現(xiàn)有應(yīng)對政策所期望達(dá)到的效果被大幅削減，難以直接傳達(dá)到居民本身。

（二）住宅小區(qū)內(nèi)部治理混亂

1.法律對權(quán)責(zé)劃分規(guī)定模糊

由于現(xiàn)有法律對于住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道的責(zé)任主體規(guī)定較為概括，責(zé)任范圍模糊不清，致使各主體相互推責(zé)、疏于管理的現(xiàn)象普遍存在。

首先，從消防安全的角度出發(fā)，我國《消防法》明確規(guī)定了物業(yè)服務(wù)企業(yè)對消防通道進(jìn)行維護(hù)，但對于物業(yè)的“維護(hù)”責(zé)任如何定義，以及在何種范圍內(nèi)“維護(hù)”，《消防法》并未予以進(jìn)一步明確。其次，基于住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道的特殊性，從《民法典》中也能找到有關(guān)住宅小區(qū)內(nèi)消防通道的規(guī)定。《民法典》對道路的規(guī)定為：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但是屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外?！奔闯鞔_被列入城鎮(zhèn)公共道路的，住宅小區(qū)內(nèi)部的消防道路為業(yè)主共有部分，業(yè)主根據(jù)《民法典》建筑物區(qū)分所有權(quán)中的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對共有部分享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，即可推導(dǎo)出住宅小區(qū)內(nèi)部的消防通道屬于全體業(yè)主共同管理的部分，業(yè)主對其享有權(quán)利并承擔(dān)共同管理的義務(wù)。但是對于“管理”一詞的定義及具體的權(quán)利范圍，《民法典》未進(jìn)一步規(guī)定。因此，兩部法律的不同規(guī)定使得物業(yè)與業(yè)主都成了消防通道的負(fù)責(zé)人，但因為對于物業(yè)與業(yè)主的權(quán)責(zé)規(guī)定過于概括，又給了物業(yè)與業(yè)主雙方的責(zé)任推卸空間，使得住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道治理責(zé)任難以劃分。

2.實踐中小區(qū)內(nèi)部治理能力欠缺

在行政部門大量放權(quán)的現(xiàn)狀下，住宅小區(qū)的內(nèi)部管理成為趨勢，這也對住宅小區(qū)內(nèi)部各主體的治理與協(xié)調(diào)能力提出考驗。從實踐來看，現(xiàn)階段各主體之間關(guān)系張力不均衡，業(yè)主忽視共同管理，物業(yè)能力不足，二者互不理解，矛盾加劇，導(dǎo)致消防通道被占用問題的無法得到解決。

第一，住宅小區(qū)內(nèi)部的消防通道需在業(yè)主的共同管理下發(fā)揮作用，但業(yè)主的共同管理意識淡薄，致使住宅小區(qū)共同管理體系中的業(yè)主大會與業(yè)主委員會成為空殼。在住宅小區(qū)的共同管理體系中，業(yè)主大會為代表業(yè)主集體利益的組織，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)主委員會承載了自主管理社區(qū)的基層治理的主要內(nèi)容。但實踐中業(yè)主過分強(qiáng)調(diào)自身利益，對占用現(xiàn)象采取漠視態(tài)度，其無法及時將占用情況告知占道業(yè)主，放任占用現(xiàn)象的存在；或不主動將占用情況報告于業(yè)主大會，致使業(yè)主委員會無法及時作出行動，發(fā)揮不了維護(hù)業(yè)主共同利益的作用。即業(yè)主本身不主動將信息反饋給代表私利的當(dāng)事方和代表公益的業(yè)主大會一方，斷絕了消防通道占用現(xiàn)象的根源性治理。

第二，現(xiàn)階段行政部門幾乎退出住宅小區(qū)的內(nèi)部治理，致使業(yè)主過度依賴物業(yè)，但物業(yè)本身的能力不足導(dǎo)致消防通道的占用現(xiàn)象始終得不到處理。一方面，物業(yè)公司的消防管理能力跟不上小區(qū)安全需要。占用消防通道行為具有反復(fù)性和不確定性，在夜間出現(xiàn)率極高，需要物業(yè)公司檢查巡查和督促提醒。但在實踐中，部分物業(yè)公司流動性大，服務(wù)人員更換頻繁，小區(qū)安全性大大降低。另一方面，物業(yè)公司的職責(zé)與權(quán)力不對等，原因在于物業(yè)公司沒有行政執(zhí)法權(quán)，也未被授予行政執(zhí)法權(quán)，對占道業(yè)主僅能通過公告、勸導(dǎo)等方式進(jìn)行制止，沒有法律手段進(jìn)行解決。對于業(yè)主仍然占用消防通道的，物業(yè)不能進(jìn)行處罰等行為，當(dāng)真正出現(xiàn)火災(zāi)事故時，也不能采取拖車等相關(guān)措施。

第三，業(yè)主方與物業(yè)方矛盾加劇，致使物業(yè)回避消防通道的占用問題，不利于消防通道的有效管理。實踐中在物業(yè)服務(wù)質(zhì)量存在瑕疵的情況下，物業(yè)服務(wù)企業(yè)并沒有違約行為，業(yè)主則會因主觀上的不滿情緒而拒交物業(yè)費(fèi)。而具體到消防通道的治理層面，部分物業(yè)沒有盡到維護(hù)小區(qū)正常交通秩序、確保消防通道暢通的管理職責(zé)，卻擔(dān)心因自己的態(tài)度影響次年物業(yè)費(fèi)的收取，而選擇在面對消防通道被占用的情形時“妥協(xié)讓步”，存在不愿管、不敢管的現(xiàn)象，制約了物業(yè)的行動。

三、住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道占用問題的解決路徑

（一）適當(dāng)納入行政部門的監(jiān)管責(zé)任

我國的行政部門正在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，但是并不意味著行政部門就此退出住宅小區(qū)的內(nèi)部治理。應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識行政部門的放權(quán)，明確行政部門的放權(quán)是為了更好地建設(shè)服務(wù)型政府，其服務(wù)作用與住宅小區(qū)的內(nèi)部監(jiān)管并不沖突。

首先應(yīng)適當(dāng)納入行政部門的監(jiān)督責(zé)任，使行政部門在事前監(jiān)督層面能夠介入住宅小區(qū)內(nèi)消防通道的審查，起到事前預(yù)防作用。在監(jiān)督過程中，需先明確行政部門的審查范圍。行政部門的事前監(jiān)督范圍不宜過寬，而應(yīng)限制在精確的、能夠為其及時掌握的范圍內(nèi)。具體而言，應(yīng)當(dāng)將消防安全評估中被認(rèn)定為存在重大消防安全隱患的小區(qū)，如直接與城市建設(shè)連接的，容易引發(fā)消防事故的住宅小區(qū)、消防安全無法得到保障的老舊小區(qū)以及消防通道寬度明顯無法使消防車順利通過的住宅小區(qū)等納入行政部門必須審查的范圍。這類小區(qū)的消防通道占用情況較為嚴(yán)重，消防通道的暢通難以實現(xiàn)，一旦發(fā)生消防安全事故，易造成人身財產(chǎn)安全的重大損失，需要通過行政部門的強(qiáng)制審查介入予以規(guī)制。而對于一些存在消防安全隱患但隱患較小的住宅小區(qū)，第三方組織可以作為一種較為專業(yè)并且更加具有親和力的形象來提供專業(yè)的消防技術(shù)服務(wù)，對消防工作進(jìn)行測評、鑒定和核定。行政部門便不需要將這類小區(qū)納入其必須審查的范圍。

其次應(yīng)適當(dāng)納入行政部門的管理責(zé)任，使其能通過強(qiáng)制性的行政手段對占用住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道的行為進(jìn)行事后規(guī)制。同樣，在行政部門的具體管理中，需先明確行政部門的管理范圍。由于行政手段的強(qiáng)制性，行政部門的管理范圍不宜過寬，應(yīng)當(dāng)只限于嚴(yán)重阻礙消防車的正常通過的情形，包括在其必須審查的范圍內(nèi)的住宅小區(qū)存在的占用情形，還應(yīng)包括在其他一些存在安全隱患但是隱患較小的住宅小區(qū)中較為惡劣的占用行為。

（二）明確權(quán)責(zé)，相互理解

明確住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道被占用時業(yè)主與物業(yè)的權(quán)利義務(wù)，雙方需相互理解，互相信任。首先，業(yè)主基于建筑物區(qū)分所有權(quán)的復(fù)合型特征，由一人之私權(quán)發(fā)展到眾多人共同之私權(quán)，由一己之物獨(dú)立支配到共有物之共同管理，形成特定區(qū)域內(nèi)的公共關(guān)系。業(yè)主自身要逐漸擔(dān)負(fù)起自治責(zé)任，而非過度依賴物業(yè)，一味采取不作為的方式。在消防通道被占用時，業(yè)主應(yīng)摒棄漠視態(tài)度，主動發(fā)現(xiàn)，積極匯報，能夠注意到占用消防通道可能引發(fā)的安全隱患。其次，物業(yè)要明確其職能定位，不能因與業(yè)主方存在矛盾而選擇不作為。我國有關(guān)物業(yè)的職能體現(xiàn)于《物業(yè)管理條例》中，其被定義為物業(yè)服務(wù)企業(yè)，突出了物業(yè)“服務(wù)型”的特征。物業(yè)要對業(yè)主的意見進(jìn)行接納，對于業(yè)主不繳納物業(yè)費(fèi)等行為進(jìn)行及時的溝通與反思，對業(yè)主予以適當(dāng)理解，避免因兩者的割裂而導(dǎo)致消防通道被占用問題的解決一直擱置。

（三）構(gòu)建以業(yè)主、物業(yè)、居委會為支撐的三元治理體系

1.加強(qiáng)以業(yè)主監(jiān)督為基礎(chǔ)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

應(yīng)切實加強(qiáng)以業(yè)主監(jiān)督為基礎(chǔ)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，業(yè)主對小區(qū)內(nèi)部事務(wù)接觸最為直接，相比于物業(yè)，其對消防通道被占用的情況了解更加全面，對公共生活秩序的維護(hù)更為方便。當(dāng)業(yè)主發(fā)現(xiàn)消防通道被占用時，首先可選擇直接與占道車主聯(lián)系，或者通過其他方式，如在其業(yè)主群內(nèi)發(fā)布車主占用消防通道情況、將侵占消防通道的車輛拍照留存證據(jù)，對發(fā)現(xiàn)有多次占用、堵塞消防車通道行為的，可通過投訴熱線電話、政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)、舉報投訴微信小程序等途徑進(jìn)行舉報。如果業(yè)主難以與相關(guān)車主取得聯(lián)系，業(yè)主可選擇向物業(yè)匯報相關(guān)情況，或者將相關(guān)情況向業(yè)主大會進(jìn)行匯報，通過業(yè)主大會內(nèi)部的決策由業(yè)主委員會代為行動，以便與相關(guān)車主進(jìn)行溝通，實現(xiàn)對消防通道暢通的維護(hù)。

2.牢固業(yè)主與物業(yè)之間的信息互通機(jī)制

業(yè)主與物業(yè)之間的信息互通是雙向的，首先是業(yè)主主動將消防通道被占用的情況向物業(yè)匯報時，物業(yè)應(yīng)及時接收并記錄相關(guān)信息，然后與占道車主進(jìn)行聯(lián)系，即在此情形下，物業(yè)和業(yè)主直接完成了信息互通，不需介入業(yè)主共同管理機(jī)制的運(yùn)作，業(yè)主大會與其執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)主委員會不需介入。如果物業(yè)與相關(guān)車主難以達(dá)成一致意見，相關(guān)車主仍然惡劣占道，物業(yè)可以尋求代表業(yè)主集體利益的業(yè)主大會的幫助，此時的業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)積極主動地接收物業(yè)提供的有關(guān)信息，代表全體業(yè)主的利益向占道車主表達(dá)訴求，實現(xiàn)物業(yè)方難以達(dá)到的協(xié)調(diào)溝通，有效化解矛盾，實現(xiàn)消防通道的暢通。

3.強(qiáng)化居委會的保障功能

以前居民委員會是僅有的一個培養(yǎng)業(yè)主自治能力的部門，居民真正參與社區(qū)事務(wù)管理的機(jī)會很少，即便參與也局限于執(zhí)行任務(wù)，也就是在社區(qū)工作人員的宣傳教育下參與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成決定的工作。《民法典》規(guī)定，居民委員會應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助，幫助住宅小區(qū)進(jìn)行社區(qū)自治。所以在住宅小區(qū)內(nèi)部消防通道被占用時，居委會應(yīng)當(dāng)履行消防宣傳教育責(zé)任，推動業(yè)主共同管理機(jī)制的運(yùn)作，協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾化解，保障業(yè)主監(jiān)督機(jī)制、業(yè)主與物業(yè)之間的信息互通機(jī)制能夠有效運(yùn)行，保障消防通道被占用時社區(qū)治理能夠有序進(jìn)行。首先，居委會對保障業(yè)主對占用情況的主動發(fā)現(xiàn)和積極匯報具有重要意義。居委會可加強(qiáng)消防安全教育及消防安全隱患宣傳，積極發(fā)動小區(qū)業(yè)主主動發(fā)現(xiàn)并匯報身邊隱患，保障業(yè)主能夠注意占用消防通道的情況，知悉火災(zāi)隱患舉報投訴電話，有效遏制占用消防通道行為的發(fā)生。其次，居委會對保障業(yè)主共同管理機(jī)制的運(yùn)行具有重要意義。居委會幫助業(yè)主進(jìn)行業(yè)主大會與業(yè)主委員會的行動組織，提高社區(qū)內(nèi)部自治能力。在消防通道被占用時，居委會要積極組織動員業(yè)主的內(nèi)部監(jiān)督，增強(qiáng)業(yè)主參與社區(qū)治理的熱情，推動業(yè)主共同管理機(jī)制的運(yùn)作，并在存在較大運(yùn)作困難時能夠主動介入解決，協(xié)調(diào)內(nèi)部治理，保障業(yè)主發(fā)現(xiàn)消防通道占用情況時，能夠及時作出相關(guān)決定。第三，居委會對保障業(yè)主與物業(yè)之間的糾紛化解具有重要意義。居委會在物業(yè)與業(yè)主因消防通道占用問題存在較大矛盾時，需及時進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，從第三方的角度提供合理幫助，保障業(yè)主與物業(yè)之間能夠?qū)崿F(xiàn)消防通道占用情況的信息傳遞，保障信息互通機(jī)制能夠有效運(yùn)行，避免因雙方矛盾而致業(yè)主或物業(yè)方疏于對占用情況的應(yīng)對。

四、結(jié)語

打通消防通道不僅是小區(qū)的內(nèi)部問題，更關(guān)涉城市的公共安全，直接關(guān)系人民群眾的生命財產(chǎn)安全。要通過適當(dāng)納入行政部門的監(jiān)管責(zé)任，在法律上明晰各主體的權(quán)責(zé)劃分，構(gòu)建協(xié)調(diào)共治的三元治理體系，形成全民參與消防的良好局面，在多維度的規(guī)制措施中有效遏制占用消防通道的不法行為，不斷增強(qiáng)居民的獲得感，提升社會治理能力。