國外碳排放交易體系的價格控制及其借鑒

嵇 欣

一、我國碳排放交易體系的現(xiàn)狀

中國在全球碳減排格局中扮演著重要的角色。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2006年我國人均二氧化碳排放量為4.67噸，已高于同期世界平均水平。而且，我國二氧化碳排放量增長迅速:在1991—2000年間，中國人均二氧化碳的年增長率僅為1.95%;但2001—2009年間增長率迅速上升為7.98%，并且二氧化碳排放總量于2006年超越美國成為世界第一①2006年中國二氧化碳排放量為64.14億噸:美國為57.38億噸。。

我國作為碳排放大國和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)的發(fā)展中國家簽約國，在碳減排方面做出了相應的承諾:2009年11月，國務院常務會議提出，到2020年單位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40—45%;2011年12月，國務院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確指出到2015年全國單位GDP的二氧化碳排放比2010年下降17%的目標。由此可見，為了進一步推動我國工業(yè)的轉型升級和低碳發(fā)展，建立碳排放交易市場有著十分重要的意義。

在國際碳排放交易中，我國主要參與的是清潔發(fā)展機制 (CDM)，但由于CDM項目審核周期長、簽發(fā)率低且市場不確定性高的特點決定其難以成為推動我國碳市場發(fā)展的核心主軸。目前，我國的碳市場以自愿減排為主。

2008年起，北京、天津和上海建立了三個環(huán)境交易所。這些交易所除了為CDM項目提供信息與相關咨詢服務，還為自愿減排提供平臺，如北京提出的全國第一個自愿減排標準《熊貓標準》、上海的綠色世博自愿減排平臺和天津的企業(yè)自愿減排聯(lián)合行動。而我國強制性的碳排放交易體系還未正式實施，仍處于試點階段。2011年10月底，國家發(fā)改委下發(fā)了《關于開展碳排放交易試點工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7個省市開展碳排放權交易試點工作。其中，深圳于2013年6月18日啟動碳排放交易，成為中國首個正式啟動碳排放交易試點的城市;其他6個試點省市的碳排放交易試點也在積極籌備和陸續(xù)推進中。2012—2013年，各試點省市先后制定了各自的碳排放交易試點工作的實施方案或實施意見 (具體見表1)。

從表1中可以看出，大部分省市都已明確了強制減排的范圍、配額的分配方式 (即免費發(fā)放)、分配基準 (基于歷史排放水平)以及配額的抵消范圍 (即中國核證自愿減排量，CCER)，但關于政府是否可以預留一定比例配額、配額是否允許儲存或預借、是否需要設置價格限制等規(guī)定內(nèi)容相對很少。其中，只有北京提出可預留一定比例配額，但未明確具體比例;北京、上海、廣州規(guī)定碳排放配額可以儲存，但不允許預借;而沒有一個試點省市明確指出是否需要設置價格限制。雖然各試點省市都明確指出可以用CCER進行碳信用抵消，但對于配額抵消的具體項目范圍及限制比例并沒有明確規(guī)定，除了天津規(guī)定采用CCER進行抵消的比例不得超過年度排放量的10%。

本文認為，政府預留一定比例的配額、設置配額價格限制、配額的跨期使用、配額的抵消都在一定程度上可以減少價格波動過大所帶來的負面影響。因此，本文將對國外碳排放交易體系有關價格控制的政策設計進行較為系統(tǒng)地分析和比較，這對我國在7個省市進行碳排放交易試點以及今后建立全國性的碳排放交易體系有較大的借鑒意義。

表1 2013—2015年試點期我國7個省市碳排放交易體系制度設計

續(xù)表

二、國外碳排放交易體系的價格控制

總量限制與交易 (cap－and－trade)的相關研究可以追溯到20世紀60年代。Crocker①Crocker T.D.The Structuring of Atmospheric Pollution Control Systems.In:Wolozin H.(Ed.)，The Economics of Air Pollution.1966.New York:W.W.Norton and Company，Inc.和Dales(1968)②Dales J.Pollution，Property and Prices.1968.Toronto:University Press.各自提出了可轉讓的排污許可證，指出政策制定者只需要制定排放總量并據(jù)此來分配排污權，而且允許污染排放者交易許可證。根據(jù)科斯定理，在不存在交易成本的情況下，排污許可證是成本有效的，并且不會受到最初排污權分配的影響。Montgomery③Montgomery D.W.Markets in Licenses and Efficient Pollution Control Programs.Journal of Economic Theory，Vol.5，No.3，pp395－418.1972.證明了可轉讓的排污許可證在理論上是可以達到成本有效性，而且這與最初分配方式無關。排放權交易最早實施的國家是美國，早在1988年美國為了遵守《蒙特利爾議定書》而實施了總量限制與交易體系，通過控制CFCs排放來緩解臭氧層的破壞;1990年，美國通過了《清潔空氣法案修正案》，建立了SO2的排放交易體系;1999年，美國東北部12個州和哥倫比亞地區(qū)實施了區(qū)域性的NOx總量控制與交易體系④Hahn R.W.，Stavins R.N.Effect of Allowance Allocations on Cap－and－Trade System Performance.Journal of Law and Economics，Vol.54，No.4，pp.S267－S294.2011.。這些排放權交易的實行為碳排放交易體系的建立奠定了基礎。

英國是歐洲較早關注氣候變化并制定相關政策的國家，它于2000年發(fā)布了“氣候變化計劃(CCP)”并提出了排污權交易機制。2002年3月，英國建立了排放交易機制，這是世界上第一個溫室氣體排放權交易機制，它的實施為歐盟碳排放交易體系 (EU ETS)提供了經(jīng)驗。歐盟碳排放交易體系 (EU ETS)于2005年1月正式實施，涵蓋了歐盟的27個成員國和歐洲經(jīng)濟區(qū)3個國家 (挪威、冰島和列支敦士登)。英國為了協(xié)調其碳排放交易系統(tǒng)與EU ETS之間的關系，于2006年底結束英國排放交易體系。

EU ETS是目前最大的碳排放交易體系，因此它成為了許多學者的研究重點，其中也有不少學者對歐盟碳排放交易體系的政策設計進行歸納、總結和評價，如熊靈和齊紹洲⑤熊靈、齊紹洲:《歐盟碳排放交易體系的結構缺陷、制度變革及其影響》，《歐洲研究》2012年第1期。、彭峰和邵詩洋①彭峰、邵詩洋.:《歐盟碳排放交易制度:最新動向對中國之鏡鑒》，《中國地質大學學報 (社會科學版)》2012年第5期。、Grubb and Neuhoff②Grubb M.and Neuhoff K.Allocation and Competitiveness in the EU Emissions Trading Scheme:Policy Overview.Climate Policy，Vol.6，No.1，2006，PP.7－30.、?hman et al.③?hman M.，Burtraw D.，Kruger J.，Zetterberg L.A Ten－year Rule to Guide the Allocation of EU Emission Allowances.Energy Policy，Vol.35，No.3，2007，PP.1718－1730.、Clò④Clò S，The Effectiveness of the EU Emissions Trading Scheme.Climate Policy.Vol.9，No.3，2009，PP.227－241.等。但對于在歐盟碳排放交易體系之外的國家的研究較少。另外，EU ETS涵蓋了30個國家，政策設計不僅要權衡經(jīng)濟發(fā)展與減少溫室氣體排放之間的關系，還涉及各國的政治利益，鑒于此特殊性，本文認為國家性或區(qū)域性的碳排放交易體系對我國更有借鑒意義。近年來，多個國家性、區(qū)域性和城市的碳排放交易體系已經(jīng)建立或將要實施，如新西蘭于2008年建立的碳排放交易體系、2009年正式實施的區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)、日本東京都2010年建立的總量限制與交易體系、2012年澳大利亞實施的碳價格機制(CPM)、2013年正式啟動的西部氣候倡議 (WCI)、2015年韓國將要實施的碳排放交易體系等。這些碳排放交易體系在一定程度上借鑒了EU ETS的經(jīng)驗，并考慮到國家、地區(qū)或城市自身的特點，制定了相關的價格控制制度。

表2 國外碳排放交易體系的價格控制措施

(一)政府預留配額

從表2中可以看出，加入西部氣候倡議 (WCI)的加利福尼亞州和魁北克省采取了政府預留一定比例的措施，他們設立了價格控制儲備 (Price Containment Reserve，PCR)。以加利福尼亞州為例，當企業(yè)面臨或預期碳價過高時，可以從政府那里以固定價格購買配額，但需要注意的是儲備配額只出售給有履約責任的企業(yè)。2013—2014年提供儲備的配額比例為1%，2015—2017年為4%，2018—2020年為7%;并規(guī)定2013年的儲備配額價格分為三類，即每單位40美元、45美元、50美元，每年以5%的速度增長，每類的配額數(shù)量均等⑤⑥CARB.California Cap on Greenhouse Gas Emission and Market－based Compliance Mechanisms.http://www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/ct_rf_april2013.pdf.California Air Resources Board.2013.?？笨耸〉膬r格控制儲備制度與加利福尼亞州的類似。

另外，新西蘭的碳排放交易體系比較特殊，在過渡時期沒有設置碳排放總量的上限，因此配額的供給是無限量的;當企業(yè)碳排放量超過免費配額時，可以從政府那里以固定價格25新西蘭元購買配額，也可以從市場上購買配額來完成其履約責任⑦New Zealand Climate Change Information.http://www.climatechange.govt.nz/，2012.。

(二)設置價格限制

從表2中可以看出，澳大利亞、RGGI、WCI都設置了價格限制，共同的特點是設置最低價格的配額分配方式是以拍賣為主 (如澳大利亞和RGGI)或是一部分配額采取拍賣方式 (如加利福尼亞州和魁北克省)。澳大利亞為了防止碳價格過度波動，建立一系列碳價格機制。在固定價格時期 (2012—2015年)，政府會提供無限量的澳大利亞碳配額，以固定價格出售給有履約責任的企業(yè) (每年按實價遞增2.5%)，2012—2013年的價格為23澳元，2013—2014年的價格為24.15澳元，2014—2015年為25.40澳元。但在固定價格時期，這部分配額是不能交易也不能儲存的，可以說這相當于是對有履約責任的企業(yè)征收碳稅。而在可變價格時期 (從2015年7月開始)，碳排放交易體系才正式實施，最低價格設在15澳元 (每年按實價遞增4%)，最高價格設在20澳元 (每年按實價遞增5%)①Australia Government Clean Energy Regulator.Carbon Pricing Mechanism.http://www.cleanenergyregulator.gov.au/Carbon－Pricing－Mechanism/About－the－Mechanism/Pages/default.aspx，2013－01－15.。RGGI、加利福尼亞州和魁北克省都對拍賣的配額價格設置了最低價 (price floor)。

(三)配額的跨期使用

配額的儲存與借用是配額的跨期分配問題，配額使用在時間上的靈活性會減少成本，降低價格波動和經(jīng)濟干擾的負面影響。一般來說，幾乎所有的國家都允許儲存配額，但并不允許無限儲存 (具體見表3)。例如，加利福尼亞州和魁北克省都允許儲存配額，但受到持有配額的上限限制。有少數(shù)國家允許預借配額，但有較嚴格的限制。例如，韓國規(guī)定只允許在同一個承諾期內(nèi)借用配額②Korea Environment Institute.Emission Trading Scheme for Low－Carbon Green Growth in Korea.http://unfccc.int/files/bodies/awg－lca/application/pdf/20120517_korea_1117.pdf，2012－05－17.;澳大利亞規(guī)定可以用下一年的配額來繳回今年的排放配額單位，但最多不得超過今年需要繳回配額數(shù)量的5%③Australia Government Clean Energy Regulator.Carbon Pricing Mechanism.http://www.cleanenergyregulator.gov.au/Carbon－Pricing－Mechanism/About－the－Mechanism/Pages/default.aspx，2013－01－15.。

表3 國外碳排放交易體系的配額儲存與借用的規(guī)定

(四)配額的抵消

碳排放交易體系中，即是否可以使用國際減排單位 (如CERs、ERUs、RMUs等)或國內(nèi)的其他減排信用單位等來抵消需要繳回的配額量。

在實踐中，大部分國家對國際減排單位、國內(nèi)其他減排單位的使用都有所限制 (具體見表4)，這主要分為兩類:一是既可以使用國際減排單位，也可以使用國內(nèi)的其他減排單位。例如，澳大利亞在固定價格時期不允許使用國際減排單位，但可以使用澳大利亞碳信用單位 (ACCUs)進行抵消，最多不得超過履約責任的5%;在可變價格時期，可以用國際減排單位進行抵消，但不能超過到2020年履約責任的50%，對ACCUs的使用沒有限制④Australia Government Clean Energy Regulator.Carbon Pricing Mechanism.http://www.cleanenergyregulator.gov.au/Carbon－Pricing－Mechanism/About－the－Mechanism/Pages/default.aspx，2013－01－15.。二是只可以使用國內(nèi)的其他減排單位進行抵減。例如，RGGI規(guī)定五種類別的項目⑤RGGI規(guī)定的五種可以獲得二氧化碳抵消的項目分別為垃圾填埋的甲烷捕獲和銷毀項目、六氟化硫減排項目、造林抵消項目、最終能源效率抵消項目、避免農(nóng)業(yè)肥料管理中的甲烷排放的抵消項目。可以獲得二氧化碳抵消信用，但最多只能使用配額的3.3%來進行抵消①RGGI.http://www.rggi.org/docs/RGGI_Fact_Sheet.pdf.Regional Greenhouse Gas Initiative.2012.。加利福尼亞州的抵消信用有四個來源②加利福尼亞州的抵消信用來源:(1)承諾抵消信用，由加利福尼亞大氣資源委員會 (CARB)批準的四個抵消協(xié)議(即美國森林項目、牲畜項目、消耗臭氧物質項目、城市森林項目);(2)早期行動抵消信用，由CARB批準的自愿減排項目;(3)基于部門的抵消信用，在核實的發(fā)展中國家或一些自己的行政轄區(qū)內(nèi)的信用項目 (包括REDD)，在第一承諾期不得超過2%，第二和第三承諾期不得超過4%，在2013—2020年期間排放總量不得超過97.7MtCO2e;(4)其他管理項目頒發(fā)的承諾抵消信用。，即承諾抵消信用、早期行動抵消信用、基于部門的抵消信用、其他管理項目頒發(fā)的承諾抵消項目，這些抵消信用在每個承諾期中使用不得超過配額的8%，排放總量不得超過2.18億噸二氧化碳③CARB.California Cap on Greenhouse Gas Emission and Market－based Compliance Mechanisms.http://www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/ct_rf_april2013.pdf.California Air Resources Board.2013.。日本東京都的碳排放交易體系可以使用的抵消信用主要包括:(1)在東京都內(nèi)的中小設施通過節(jié)能措施獲得的減排單位，對此類抵消信用的使用沒有限制;(2)東京都以外的大型設施通過節(jié)約能源措施所獲得的減排量 (與能源相關的二氧化碳減排量)，對此類減排單位的購買不得超過基準年排放量的1/3;(3)可再生能源證書④⑤TMG.Tokyo Cap－and－Trade Program:Japan's First Mandatory Emissions Trading Scheme.http://www.kankyo.metro.tokyo.jp/en/attachement/Tokyo－cap_and_trade_program－march_2010_TMG.pdf.Bureau of the Environment Tokyo Metropolitan Government.2010.。

表4 國際碳排放交易體系的配額抵消

三、討論與啟示

綜上所述，無論是政府預留一定比例的配額、設置價格限制，還是配額的跨期使用、配額的抵消，都是為了防止碳價格波動過大，我們可以從以下兩個不同的角度來理解這些碳價格控制措施。

一方面，從控制價格的角度來看，政府在分配配額時預留一定比例的配額，并設置了不同等級的配額價格，可以理解為政府通過間接方式設置了碳價格上限。如果價格過高，有履約責任的企業(yè)可以從政府那里以固定價格購買配額，這在一定程度上緩解了價格過高所帶來的負面影響。但該方式并無法解決價格過低的問題，而且政府出售預留的配額所獲得的收入應該如何使用也需要進一步討論。而政府設置最高價和最低價是一種直接的方式來控制碳價格。但需要注意的是，目前設置最高價、最低價主要是針對配額拍賣，而且設置合理的最高價和最低價方面有較大的難度，尤其是最低價。最高價可以根據(jù)其他國家或區(qū)域已成立的碳排放交易體系的實踐經(jīng)驗來確定，而最低價設定的主要目的之一是為了讓企業(yè)有動力去投資碳減排技術，因此最低價需要根據(jù)不同行業(yè)特征來制定。

另一方面，從制度設計的靈活性角度來看，不同國家、區(qū)域或城市建立的碳排放交易體系對配額是否允許儲存和預借、配額的抵消范圍上有所差異。配額的儲存與預借是配額使用在時間上的靈活性，當有履約責任的企業(yè)碳排放小于政府分配的配額數(shù)量時，如果當期的配額價格較高或企業(yè)預期配額價格會下降，那么企業(yè)會考慮當期在市場上出售配額;如果當期的配額價格較低或企業(yè)預期配額價格會上升，那么企業(yè)會考慮將配額儲存至下一年使用或出售。而配額的抵消是地理范圍上的靈活性，也就是說有履約責任的企業(yè)向政府上繳的配額來源是多方面的，不僅包括免費獲得的配額或是在市場上購買的配額，還包括強制減排區(qū)域內(nèi)沒有履約責任的企業(yè)和強制減排區(qū)域外的碳配額或碳抵消信用。這主要是考慮到不同區(qū)域的溫室氣體減排成本有所差異。因此，當對某個區(qū)域設計碳排放交易體系時，來自其他區(qū)域的配額或碳抵消信用可以在何種程度上用來完成履約責任是十分重要的。但需要注意的是，在考慮靈活性的同時，需要限制其他區(qū)域的配額或碳抵消信用，否則難以控制本區(qū)域的二氧化碳排放總量，無法達到碳減排的目標。

價格控制是碳排放交易體系設計中的重要內(nèi)容之一，從上述國家、區(qū)域或城市已建立或將要建立的碳排放交易的制度設計以及相關的討論中，可以得出以下兩方面的啟示:

第一，預留一定比例的配額。由于我國的碳排放交易試點的配額分配方式是免費發(fā)放，直接設置最高價、最低價并不適用。而且由于正處于試點階段，制度設計還不成熟，政策的變動會導致碳價格的大幅度波動，給有履約責任的企業(yè)帶來不利影響。因此，可以考慮預留一定比例的配額來緩解碳價格過度波動的影響。當市場配額嚴重短缺、價格過高時，政府可以事先預留一定比例的配額通過固定價格將配額出售或拍賣給有履約責任的企業(yè);當市場配額過多、價格過低時，政府可以用出售或拍賣配額所獲得的收入回購部分配額。

第二，明確碳抵消項目的范圍和比例。目前我國在一些試點省市明確可以使用的配額抵消為中國核證自愿減排量 (CCER)，這可以鼓勵那些沒有加入碳排放交易體系的企業(yè)通過自愿減排的方式獲得減排單位，再賣給需要配額的企業(yè)，推動自愿減排的發(fā)展。另外，進一步細化和明確碳抵消項目的范圍，這些抵消信用需要經(jīng)試點省市核證才可以使用，這樣可以促進其他非試點省市的節(jié)能減排項目，擴大試點省市的輻射功能。

總之，我國碳排放交易體系正處于起步階段，相關的政策設計有待進一步完善。從短期來看，預留一定比例的配額、明確碳抵消項目的范圍和比例有利于緩解碳價格大幅度波動所帶來的不利影響。從長遠來看，如果我國能形成全國統(tǒng)一的強制性碳排放交易體系、并與國際碳排放交易體系連接，這不僅可以擴大碳市場、增加碳排放交易的流動性，而且我國在碳價格上也會有較大的話語權。