論行政控權(quán)的技術(shù)路徑＊

錢(qián)大軍，孟葆玥

（1.吉林大學(xué)司法數(shù)據(jù)應(yīng)用研究中心暨法學(xué)院，長(zhǎng)春 130012；2.吉林大學(xué)法學(xué)院，長(zhǎng)春 130012）

“規(guī)范公權(quán)力，提高政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法”①馬懷德：《法治政府建設(shè)：挑戰(zhàn)與任務(wù)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。的要求使得控制政府權(quán)力成為法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。雖然自2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）始，我國(guó)正式開(kāi)啟了制度層面的法治政府建設(shè)，隨后又通過(guò)2010年10月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《法治政府意見(jiàn)》）和2015年12月發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要（2015—2020年）》）著重構(gòu)造了法治政府建設(shè)中的實(shí)體行政權(quán)結(jié)構(gòu)和邊界，但有關(guān)具體行政決策和行政執(zhí)法中的違法預(yù)防、糾錯(cuò)機(jī)制仍然是建設(shè)中的短板。受制于外部監(jiān)督的實(shí)效，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控權(quán)一直是規(guī)范公權(quán)力的重要面向。行政自制理論對(duì)行政控權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了比較系統(tǒng)的總結(jié)。根據(jù)行政自制理論，既有行政控權(quán)機(jī)制并沒(méi)有對(duì)行政人員非法用權(quán)的現(xiàn)象給予有效規(guī)制，行政控權(quán)的功能預(yù)期難以得到充分實(shí)現(xiàn)。因而，應(yīng)當(dāng)尋找具有可操作性的控權(quán)方式和技術(shù)來(lái)彌補(bǔ)既有控權(quán)機(jī)制的不足，規(guī)制非法用權(quán)現(xiàn)象。技術(shù)路徑的中立性和客觀性能夠很好地排除非正當(dāng)因素的干擾，可以成為規(guī)制行政人員非法用權(quán)的有效手段。因此，探索技術(shù)在行政控權(quán)中的應(yīng)用頗具實(shí)踐價(jià)值，這也是實(shí)現(xiàn)行政控權(quán)的重要路徑。

一、選擇技術(shù)路徑的理由

之所以在權(quán)力治理中選擇技術(shù)路徑，是因?yàn)槠淠軌蜓a(bǔ)足既有行政控權(quán)機(jī)制中的短板。技術(shù)的中立性、客觀性特質(zhì)及其所具備的外部保障條件，使得技術(shù)路徑能夠有效解決權(quán)力控制的難題，確保公共權(quán)力按照預(yù)期運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)法治政府建設(shè)的順利展開(kāi)。

（一）既有行政控權(quán)機(jī)制的短板

西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家按照孟德斯鳩提出的分權(quán)原則建立了立法、行政、司法三權(quán)分立的權(quán)力制衡體系。分權(quán)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的有效手段。我國(guó)法治建設(shè)同樣關(guān)注對(duì)行政權(quán)的制約，例如憲法中明確規(guī)定了政府由人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)、通過(guò)體制改革加強(qiáng)司法對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約。但在實(shí)踐中人大與司法體制對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用有限。②就我國(guó)的人大監(jiān)督來(lái)說(shuō)，從現(xiàn)行的執(zhí)法檢查方法看，多數(shù)僅限于召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)匯報(bào)、看典型，很少觸及執(zhí)法中的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。從檢查的內(nèi)容看，往往側(cè)重于法律實(shí)施的組織和宣傳工作，而調(diào)查路線的選擇、需要走訪的對(duì)象以及監(jiān)督內(nèi)容的安排都取決于人大工作部門(mén)事先的安排。針對(duì)具體行政行為的直接監(jiān)督方面，真正承擔(dān)起實(shí)質(zhì)監(jiān)督的方式是人大代表直接就某一行政行為向政府主管部門(mén)進(jìn)行質(zhì)詢，但這又難以就整個(gè)行政權(quán)形成統(tǒng)一的利益訴求，導(dǎo)致利益訴求個(gè)別化。在司法監(jiān)督方面，缺少對(duì)抽象行政行為的司法審查使得僅僅對(duì)具體行政行為的監(jiān)督碎片化，同時(shí)人財(cái)物受制于龐大行政體系的現(xiàn)狀并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)改變，司法對(duì)行政的監(jiān)督功能仍然受限。參見(jiàn)孟憲艮：《人大監(jiān)督制度運(yùn)行失靈的原因與對(duì)策分析》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。行政權(quán)力運(yùn)行的權(quán)威性、廣泛性及隨行政職能擴(kuò)張而不斷膨脹的行政自由裁量空間，使得分散于人大和司法的法治監(jiān)督難以形成專業(yè)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完整框架，從而難以對(duì)整個(gè)行政行為進(jìn)行全面監(jiān)督。參見(jiàn)蔡林慧：《試論中國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的困境與對(duì)策》，《政治學(xué)研究》2012年第5期。在此背景下，為回應(yīng)法治政府建設(shè)對(duì)規(guī)范公權(quán)力的要求，來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的控權(quán)措施不斷涌現(xiàn)，行政控權(quán)成為我國(guó)法治政府建設(shè)中的一個(gè)重要面向。③這些措施主要體現(xiàn)在來(lái)自上層政府的控權(quán)政策和下層政府的微觀實(shí)踐。前者如《實(shí)施綱要》《法治政府意見(jiàn)》《實(shí)施綱要（2015-2020年）》這三大政策文件，后者可見(jiàn)于具體到某一職能部門(mén)處理具體事項(xiàng)的微觀流程等。崔卓蘭將這種行政系統(tǒng)自我控權(quán)的實(shí)踐系統(tǒng)化地總結(jié)為行政自制理論。所謂行政自制，“是指行政主體針對(duì)自身存在的違法或者不當(dāng)行為所作的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、遏止及糾錯(cuò)等一系列的下設(shè)機(jī)制，其首要功能是彌補(bǔ)單純的外部控制模式的諸多不足，進(jìn)一步編織好規(guī)范行政權(quán)力的法治之網(wǎng)。行政自制蘊(yùn)含行政主體對(duì)相對(duì)人及社會(huì)組織的尊重之意，在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系方面保持克制。也只有行政主體與相對(duì)人及社會(huì)組織之間存在平等的法律關(guān)系，行政主體才不得不對(duì)相對(duì)人及社會(huì)組織加以認(rèn)真對(duì)待?！雹艽拮刻m、丁偉峰：《治理理念與行政自制》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第3期。因此，為避免分析對(duì)象的散亂并對(duì)行政控權(quán)形成較為全面的認(rèn)知，本文將借助“行政自制”這一概念來(lái)對(duì)行政控權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行分析。

行政自制將行政控權(quán)實(shí)踐歸納為三方面，即自制法規(guī)建設(shè)、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部壓力的引入。就自制法規(guī)建設(shè)來(lái)說(shuō)，首先，其厘清了行政權(quán)運(yùn)行所產(chǎn)生的法律關(guān)系?！耙粚雨P(guān)系是行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系，主要是行政機(jī)關(guān)之間的上下級(jí)關(guān)系和橫向的協(xié)助和監(jiān)督關(guān)系，如行政許可法和政府采購(gòu)法中的批準(zhǔn)和監(jiān)審關(guān)系。第二層關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系，這在行政監(jiān)察法、公務(wù)員法和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例中有詳細(xì)的規(guī)定。第三層關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與自然人、法人或其他組織之間的間接關(guān)系，即行政自制所調(diào)整的行政關(guān)系對(duì)私人產(chǎn)生間接的、反射性的利益影響?！雹俅拮刻m、于立深：《行政自制與中國(guó)行政法治發(fā)展》，《法學(xué)研究》2010年第1期。其次，在行政權(quán)運(yùn)行三種法律關(guān)系的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地制定程序性規(guī)則。其中，綱領(lǐng)性規(guī)則主要規(guī)定了行政自制的正當(dāng)性依據(jù)；辦事規(guī)則主要是在政府部門(mén)原本工作規(guī)則的基礎(chǔ)上再次進(jìn)行分工細(xì)化；公文規(guī)則主要是對(duì)政府部門(mén)對(duì)外和對(duì)內(nèi)的發(fā)文形式進(jìn)行規(guī)范；自我約束規(guī)則主要是具體執(zhí)法程序、信息公開(kāi)等對(duì)行政權(quán)進(jìn)行直接約束的規(guī)則；行政裁量基準(zhǔn)制度規(guī)則主要指從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立一套區(qū)別于外部判斷機(jī)制的裁量依據(jù)，并據(jù)此形成一套嚴(yán)密科學(xué)的判斷機(jī)制。

就行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)說(shuō)，其借鑒權(quán)力分立原理將行政權(quán)更加細(xì)致地劃分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。這樣，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事權(quán)劃分明確的前提下，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督“相輔相成、相互制約的一種權(quán)力配置模式，構(gòu)建既相互分離制約、又能協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的行政機(jī)制”。②崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。

就外部壓力引入來(lái)說(shuō)，行政自制雖然是以行政內(nèi)部視角來(lái)闡述行政控權(quán)機(jī)制的，但是在控權(quán)機(jī)制形成的動(dòng)力源上，其將行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督壓力視為促使行政權(quán)主動(dòng)進(jìn)行自我規(guī)制的外生動(dòng)力。當(dāng)外部監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)大到一定程度，真正能夠?qū)π姓?quán)進(jìn)行有效制約并產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的行政責(zé)任時(shí)，潛在的責(zé)任壓力將促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)地依托自身組織優(yōu)勢(shì)，通過(guò)人事、財(cái)政、晉升激勵(lì)等多元方式進(jìn)行控權(quán)。

然而，這三類自制機(jī)制在抽象制度層面推進(jìn)行政控權(quán)時(shí)，忽視了具體行政過(guò)程中行政人員不當(dāng)、非法用權(quán)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的影響。這直接降低了行政自制控權(quán)的實(shí)效性，原因主要為行政機(jī)關(guān)“難以自制”“不愿自制”和行政關(guān)系的人格化。

具體來(lái)說(shuō)，第一，“難以自制”和“不愿自制”的問(wèn)題。周雪光曾從組織學(xué)的角度分析過(guò)上下級(jí)政府之間（特別是上級(jí)政府與基層政府之間）在政策制定和執(zhí)行中存在的一個(gè)悖論：政府部門(mén)活動(dòng)的特點(diǎn)之一是上級(jí)政府部門(mén)通過(guò)行政指令（或政策）機(jī)制來(lái)指導(dǎo)規(guī)定下級(jí)部門(mén)的工作部署以實(shí)施其組織目標(biāo)，而在國(guó)家政策統(tǒng)一性的前提下，執(zhí)行靈活性是下級(jí)政府一個(gè)不可缺少的運(yùn)行機(jī)制。這種執(zhí)行靈活性的主要表現(xiàn)形式之一便是“中央政策是合理的，但是它涉及某些群體的利益，因此這些群體通過(guò)執(zhí)行過(guò)程中的靈活性操作加以歪曲，以達(dá)到維護(hù)本群體私利目的”。③周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2017年版，第206-207頁(yè)。這一悖論導(dǎo)致了上級(jí)政府“難以自制”和下級(jí)政府“不愿自制”的問(wèn)題。就上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，即使其愿意就提高行政法治化進(jìn)行自我規(guī)制，制定自制規(guī)章、下達(dá)政策和指令，但受制于下級(jí)政府的執(zhí)行靈活性，易形成“上有政策，下有對(duì)策”的局面，導(dǎo)致行政控權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)下級(jí)政府來(lái)說(shuō)，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的自制要求就排除了靈活執(zhí)行政策指令的可能性，這將直接導(dǎo)致下級(jí)政府無(wú)法通過(guò)執(zhí)行靈活性來(lái)有效完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和維護(hù)自身的利益。因此，在這一悖論下，下級(jí)政府尤其是與公民最頻繁發(fā)生直接行政關(guān)系的基層政府根本不愿自制。既有控權(quán)機(jī)制并沒(méi)有針對(duì)這一問(wèn)題提出具有可操作性的解決路徑。

第二，行政關(guān)系的人格化問(wèn)題。行政自制所依賴的一個(gè)條件是官僚制度的非人格化，但是官僚制度非人格化的理想狀態(tài)卻被行政關(guān)系人格化的現(xiàn)實(shí)打破。④周雪光認(rèn)為，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，組織內(nèi)部和組織間的交往很大程度上通過(guò)非正式關(guān)系——人緣化及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)——經(jīng)營(yíng)運(yùn)作；各級(jí)政府官員花大力氣經(jīng)營(yíng)與上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)同事以及各個(gè)合作單位之間的非正式關(guān)系和特殊性關(guān)系。參見(jiàn)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，第215頁(yè)。行政自制將在科層組織中難以回避的人格化問(wèn)題交由內(nèi)部行政倫理來(lái)解決，其認(rèn)為，通過(guò)對(duì)行政人員進(jìn)行定期的專業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)倫理教育，能夠使行政人員在參與行政權(quán)運(yùn)行的過(guò)程中普遍持有為公眾服務(wù)的義務(wù)感，進(jìn)而不會(huì)脫離自制機(jī)制對(duì)行政施加個(gè)人的影響。①崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。但問(wèn)題是，行政人員為什么要主動(dòng)限制自己行使的權(quán)力？雖然行政自制給出了法規(guī)建設(shè)等依據(jù)，但就權(quán)力本性來(lái)講，行政權(quán)的行使者仍然會(huì)盡可能回避制度約束，因而依靠倫理自覺(jué)是難以實(shí)現(xiàn)功能預(yù)期的。首先，行政組織結(jié)構(gòu)與激勵(lì)機(jī)制無(wú)法去除權(quán)力行使中的人格化因素。行政自制理論認(rèn)為，行政自制相較于外部監(jiān)督之所以具有優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)自身在科層結(jié)構(gòu)下的強(qiáng)大組織能力和效率性，上級(jí)行政首長(zhǎng)可以通過(guò)人、財(cái)、物等行政管理激勵(lì)來(lái)促使自制機(jī)制的形成和下級(jí)機(jī)關(guān)、行政人員對(duì)自制機(jī)制的嚴(yán)格遵循。然而，完美的科層結(jié)構(gòu)只存在于理想狀態(tài)中，處于科層體制中的行政人員及其行為也并非都是理性的。因此，科層結(jié)構(gòu)與激勵(lì)機(jī)制并不能保證行政人員完全按照法律、決策和倫理行事，行政自制也難以解決“不愿自制”的難題，當(dāng)然也不能擺脫對(duì)行政人員的過(guò)度依賴。其次，內(nèi)部權(quán)力分立也不能擺脫人格因素的影響。在行政權(quán)三分的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，理想狀態(tài)是決策、執(zhí)行和監(jiān)督各司其職、互不相屬。然而在三分制的正式?jīng)Q策程式外，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在一種隱性決策程序。某一事項(xiàng)在進(jìn)入正式?jīng)Q策程序之前，已經(jīng)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批示或“打招呼”的方式對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行定調(diào)，之后的正式?jīng)Q策程序便流于形式，成為對(duì)先前隱性決策結(jié)果進(jìn)行形式合法化的補(bǔ)充。相應(yīng)地，執(zhí)行和監(jiān)督也難以發(fā)揮其原有的分立作用，甚至?xí)龣?quán)合一，共同為這一決策結(jié)果保駕護(hù)航。如此，即使在某一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了行政權(quán)三分機(jī)制，也面臨流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。而從行政監(jiān)督的角度看，“行政首長(zhǎng)在本行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)享有最終的行政決策權(quán)，就此承擔(dān)責(zé)任。合法性審查作為重大行政決策過(guò)程中的一種內(nèi)部輔助性的程序設(shè)計(jì)，僅具有‘建議權(quán)’的價(jià)值屬性，應(yīng)當(dāng)服務(wù)、服從于憲法所設(shè)定的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因此，合法性審查不能對(duì)行政首長(zhǎng)行使重大行政決策權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的剝奪效應(yīng)?！雹谕蹂\杰：《重大行政決策合法性審查與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的沖突與彌合》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期?？梢?jiàn)，雖然行政權(quán)三分在形式上可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立，但決策權(quán)一般由行政首長(zhǎng)控制，監(jiān)督權(quán)無(wú)法獲得與決策權(quán)的平等地位，難以起到實(shí)質(zhì)分立的作用。最后，影響領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的行政法治評(píng)估、行政績(jī)效往往會(huì)限制行政自制的實(shí)現(xiàn)。法治評(píng)估作為我國(guó)衡量法治政府建設(shè)成效的主要制度，通過(guò)行政績(jī)效指數(shù)、行政違法指數(shù)、內(nèi)部糾錯(cuò)指數(shù)等多要素來(lái)評(píng)估行政法治化程度。一方面，行政自制注重內(nèi)部監(jiān)督，從行政自制角度看，內(nèi)部糾錯(cuò)上升則法治指數(shù)上升，但內(nèi)部糾錯(cuò)上升又意味著行政違法的多發(fā)，致使在另一要素上拉低了政府法治指數(shù)。另一方面，行政自制在法治政府建設(shè)中的作用是保障行政權(quán)依法行使?，F(xiàn)實(shí)中，某一行政目標(biāo)的達(dá)成往往可能會(huì)違反行政自制，這便產(chǎn)生了行政績(jī)效與行政自制的沖突問(wèn)題。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這幾類評(píng)估要素的沖突結(jié)果都會(huì)歸于行政首長(zhǎng)，在此過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果最優(yōu)，行政首長(zhǎng)很容易利用職權(quán)進(jìn)行干預(yù)。正如學(xué)者所言：“基于科層式運(yùn)作的法治評(píng)估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而采用的方法和手段。這種‘工具主義’的法治評(píng)估認(rèn)知圖示，使得法治評(píng)估很容易被當(dāng)作政府自己的‘化妝品’，而其本來(lái)作為社會(huì)對(duì)政府的一種監(jiān)督和壓力則被消解掉。”③姜永偉：《法治評(píng)估的科層式運(yùn)作及其檢視——一個(gè)組織社會(huì)學(xué)的分析》，《法學(xué)》2020年第2期。因此，行政自制實(shí)際上仍然沒(méi)有對(duì)如何解決行政關(guān)系人格化問(wèn)題提出可行的方案。

（二）技術(shù)路徑的優(yōu)勢(shì)與可行性

法治國(guó)家的形成與依法行政的堅(jiān)守往往需要長(zhǎng)時(shí)間的建構(gòu)與累積，而科學(xué)技術(shù)卻可以提供法治建設(shè)的加速機(jī)制，即通過(guò)技術(shù)來(lái)迅速解決法治建設(shè)的難題。技術(shù)路徑的價(jià)值主要來(lái)源于兩方面，即技術(shù)路徑的優(yōu)勢(shì)和技術(shù)路徑建設(shè)的可行性。第一，技術(shù)路徑的優(yōu)勢(shì)。技術(shù)路徑減少了行政自制對(duì)行政人員的依賴性，降低行政關(guān)系人格化程度，進(jìn)而解決“難以自制”和“不愿自制”的難題。嚴(yán)密明確的制度是行政控權(quán)建設(shè)的根本保證，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。④崔卓蘭、盧護(hù)鋒：《行政自制之生成與構(gòu)建探討》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第1期。但在行政控權(quán)建設(shè)中僅僅進(jìn)行靜態(tài)的制度建構(gòu)也存在弊端，那便是制度執(zhí)行和落實(shí)對(duì)行政人員的過(guò)度依賴，最終導(dǎo)致決策和執(zhí)法的不可控。在一個(gè)龐大的行政組織中，制度制定者與執(zhí)行者的分離使得上級(jí)政府難以對(duì)下級(jí)政府和具體行政人員的決策、執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)管。即使上級(jí)政府制定了明確的自我規(guī)制制度，但對(duì)于具體行政過(guò)程中決策和執(zhí)法是否遵循了該制度難以了解和控制，這也是行政控權(quán)的難點(diǎn)。因而，如果將行政控權(quán)完全視為繁復(fù)的制度設(shè)計(jì)，而忽視了制度在微觀層面的落實(shí)保障，勢(shì)必難以達(dá)到行政控權(quán)的預(yù)期目標(biāo)。技術(shù)路徑通過(guò)中立性和客觀性的技術(shù)手段形成了對(duì)行政權(quán)的算法規(guī)制，彌補(bǔ)了制度落實(shí)中對(duì)行政人員過(guò)度依賴這一缺陷?！八惴ㄒ?guī)制是規(guī)制某一領(lǐng)域行為的決策系統(tǒng)，利用從無(wú)數(shù)與受規(guī)制環(huán)境相關(guān)的動(dòng)態(tài)組件中（實(shí)時(shí)和持續(xù)）產(chǎn)生和直接收集數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的計(jì)算生成，借此達(dá)成管控風(fēng)險(xiǎn)、改變行為、確認(rèn)和自動(dòng)優(yōu)化系統(tǒng)操作，以便實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)?！雹伲塾ⅲ輨P倫·楊、馬丁·洛奇著，林少偉等譯：《馴服算法——數(shù)字歧視與算法規(guī)制》，上海人民出版社2020年版，第4-5頁(yè)。首先，技術(shù)路徑極大地降低了行政人員在行政資料數(shù)據(jù)獲取中的作用，其通過(guò)技術(shù)方式將行政決策和行政執(zhí)法過(guò)程中的資料數(shù)據(jù)記錄、保留下來(lái)，保證了資料數(shù)據(jù)的客觀性，使得行政決策和行政執(zhí)法的過(guò)程能夠被再次呈現(xiàn)。同時(shí)，技術(shù)對(duì)行政資料數(shù)據(jù)的保留極大地增強(qiáng)了行政過(guò)程的可視化程度，形成了對(duì)決策者和執(zhí)法者的決策與執(zhí)法行為的強(qiáng)力監(jiān)管。其次，算法系統(tǒng)通過(guò)對(duì)行政資料數(shù)據(jù)的優(yōu)化處理，逐漸代替行政人員依靠專業(yè)知識(shí)所作的判斷。將明確、無(wú)爭(zhēng)議事項(xiàng)和常規(guī)事項(xiàng)的決策納入算法決策系統(tǒng)中進(jìn)行固定，排除其他行政人員對(duì)該事項(xiàng)的決策權(quán)；在其他事項(xiàng)的決策中，算法系統(tǒng)能夠根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果形成決策的參考值，防止因權(quán)力濫用而形成過(guò)度偏離參考值的決策結(jié)果。由于算法決策結(jié)果的固定性和明確性，當(dāng)算法決策結(jié)果延伸到行政執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法行為受算法決策結(jié)果的規(guī)制也就具備了明確性，從而限制了過(guò)度裁量等權(quán)力恣意現(xiàn)象?！皬闹卫硇軄?lái)看，以數(shù)字和評(píng)估作為基石的量化治理方式具有可預(yù)測(cè)性、可協(xié)調(diào)性以及非人際化優(yōu)勢(shì)，有助于增加問(wèn)責(zé)度、透明度和效率性。”②張欣：《算法行政的架構(gòu)原理、本質(zhì)特征與法治化路徑：兼論〈個(gè)人信息保護(hù)法（草案）〉》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021 年第1期。

第二，技術(shù)路徑建設(shè)的可行性。傳統(tǒng)控權(quán)機(jī)制大都倚賴制度的完善和行政人員對(duì)制度的自覺(jué)遵守，這種軟機(jī)制的形成需要一個(gè)漫長(zhǎng)的建構(gòu)過(guò)程。而技術(shù)路徑建設(shè)更側(cè)重于軟硬件設(shè)施的普及而非行政人員自身素質(zhì)的形成。一旦行政機(jī)關(guān)引入技術(shù)路徑控權(quán)，技術(shù)強(qiáng)大的規(guī)制能力將迅速在行政中顯現(xiàn)。因而，相較于傳統(tǒng)控權(quán)機(jī)制建設(shè)，技術(shù)路徑的顯著優(yōu)勢(shì)便是技術(shù)可以作為一種便捷、可操作性的工具迅速在行政中應(yīng)用。信息科技的發(fā)展消除了技術(shù)在行政權(quán)運(yùn)行中應(yīng)用的諸多難題，諸如數(shù)據(jù)的傳輸與保留、算法對(duì)數(shù)據(jù)處理的效率等。同時(shí)，隨著我國(guó)政府對(duì)行政信息化、科技化的重視，對(duì)行政技術(shù)應(yīng)用的財(cái)政投入不斷加大，為技術(shù)路徑建設(shè)提供了物質(zhì)保障。技術(shù)應(yīng)用旨在程序意義上對(duì)行政權(quán)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制，并不改變行政決策和行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)，行政決策和行政執(zhí)法無(wú)須為適應(yīng)技術(shù)路徑消耗大量時(shí)間。此外，技術(shù)應(yīng)用在各地試點(diǎn)也取得了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，因而當(dāng)技術(shù)路徑在行政中大規(guī)模鋪開(kāi)時(shí)，預(yù)期不會(huì)遇到較大的阻礙，從而保證了技術(shù)路徑建設(shè)可以在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)段內(nèi)完成。

本身帶有中立性和客觀性的技術(shù)在具體行政過(guò)程中成為防止行政人員權(quán)力恣意的重要制度方式，可以有效解決政府“難以自制”“不愿自制”和行政關(guān)系人格化的問(wèn)題，幫助行政自制形成功能發(fā)揮路徑的閉環(huán)。同時(shí)，隨著現(xiàn)代信息科技的發(fā)展，技術(shù)應(yīng)用具備了現(xiàn)實(shí)的可能性，保證了技術(shù)路徑功能預(yù)期能夠順利轉(zhuǎn)化為客觀功能。因此，技術(shù)可以成為在短時(shí)間內(nèi)解決政府控權(quán)難題的可選途徑。

二、技術(shù)路徑的運(yùn)作機(jī)制

行政控權(quán)的技術(shù)路徑之所以能夠?yàn)槿藗兘邮?，就在于其通過(guò)技術(shù)制度設(shè)計(jì)與運(yùn)轉(zhuǎn)能夠確定地實(shí)現(xiàn)控權(quán)的功能預(yù)期。技術(shù)路徑的運(yùn)作機(jī)制主要表現(xiàn)為對(duì)行政決策、行政執(zhí)法的規(guī)制和催生行政機(jī)關(guān)自制動(dòng)力。技術(shù)路徑對(duì)行政監(jiān)督的影響內(nèi)化在行政決策和行政執(zhí)法中，而行政決策和行政執(zhí)法又是行政權(quán)運(yùn)行的主要形式；同時(shí)，自制動(dòng)力是推動(dòng)行政控權(quán)功能得到實(shí)現(xiàn)的保障。

（一）技術(shù)路徑對(duì)行政決策的規(guī)制

技術(shù)路徑對(duì)行政決策的規(guī)制主要體現(xiàn)在決策過(guò)程和決策程序分化兩方面。第一，在行政決策中，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用可以更細(xì)致地對(duì)行政決策進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)決策規(guī)則的真正落實(shí)，有效對(duì)行政決策程序進(jìn)行規(guī)范。首先，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用規(guī)范了決策的整體流程。傳統(tǒng)決策過(guò)程的呈現(xiàn)主要是紙質(zhì)材料的組合，相應(yīng)地，傳統(tǒng)行政決策的形式合法性也主要是通過(guò)紙質(zhì)材料所記錄的決策人員、決策意見(jiàn)、決策會(huì)議紀(jì)要、簽字以及決策法定流程中各環(huán)節(jié)的審核意見(jiàn)和簽字來(lái)證成。由于難以確定紙質(zhì)材料的形成時(shí)間，此種情況下，非正式?jīng)Q策結(jié)果經(jīng)常在決策程序開(kāi)始前就已經(jīng)完成，甚至根本沒(méi)有啟動(dòng)決策程序，只是在事后補(bǔ)辦紙質(zhì)材料以完善“程序”。電子決策系統(tǒng)區(qū)別于傳統(tǒng)決策形式，它將全部決策環(huán)節(jié)置于一個(gè)統(tǒng)一的電子系統(tǒng)中，決策的每個(gè)環(huán)節(jié)必須通過(guò)電子系統(tǒng)提交完成。這樣，在決策的形成中，決策流程是否完備有了明確的客觀記錄，決策意見(jiàn)的形成時(shí)間具體固定，避免了隱性決策中的人格化影響。電子決策系統(tǒng)對(duì)每一決策事項(xiàng)的客觀記錄，使得行政決策在事后的監(jiān)察監(jiān)督和追責(zé)認(rèn)定中有了明確的依據(jù)，形成了一種對(duì)人格化決策的威懾。其次，電子決策系統(tǒng)的應(yīng)用還能起到規(guī)范具體決策環(huán)節(jié)的作用。例如，在系統(tǒng)交叉技術(shù)的數(shù)據(jù)對(duì)比中，發(fā)現(xiàn)了大量虛假參與決策會(huì)議的行為。在數(shù)據(jù)對(duì)比中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)中同一工作人員在同一時(shí)間既在行政機(jī)關(guān)內(nèi)參與了行政決策會(huì)議，又處于執(zhí)勤系統(tǒng)中的出差狀態(tài)。技術(shù)應(yīng)用使得在傳統(tǒng)決策形式中難以發(fā)現(xiàn)的違法行為得以顯現(xiàn)，這也成為證明該行政決策違反法定程序的有力證據(jù)。因此，技術(shù)路徑在行政決策中發(fā)現(xiàn)既存問(wèn)題的同時(shí)也對(duì)后續(xù)決策進(jìn)行了規(guī)范。

第二，電子決策系統(tǒng)可以對(duì)決策程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)分化和匿名化。傳統(tǒng)決策各程序之間在名義上雖然也是分化的，但各流程之間統(tǒng)一的決策組織和統(tǒng)籌安排仍然需要特定人員進(jìn)行信息傳達(dá)和材料傳遞，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的程序分化和各流程運(yùn)作的匿名化。對(duì)比傳統(tǒng)決策，電子決策系統(tǒng)通過(guò)對(duì)決策環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一的流程安排和時(shí)間統(tǒng)籌，使參與決策的各職能部門(mén)和決策環(huán)節(jié)之間的材料交接、信息傳達(dá)均在自身的系統(tǒng)權(quán)限中完成，極大地減少了決策中特定人員的作用，真正實(shí)現(xiàn)了程序分化。再者，電子決策系統(tǒng)對(duì)決策程序的實(shí)質(zhì)分化也促進(jìn)了決策的匿名化。在傳統(tǒng)決策中，意見(jiàn)材料、審批材料在各部門(mén)之間的流轉(zhuǎn)使得各部門(mén)意見(jiàn)甚至具體到意見(jiàn)提出人員很容易確定，使其易受人格化影響難以給出真實(shí)決策意見(jiàn)。而實(shí)質(zhì)的程序分化使得決策職能部門(mén)和決策人員在電子決策系統(tǒng)中只能看到專屬自身權(quán)限內(nèi)的決策內(nèi)容，對(duì)其他環(huán)節(jié)的決策意見(jiàn)和決策人信息并不知曉，從而大大降低了人格化對(duì)決策的影響。同時(shí)，在難以獲取其他環(huán)節(jié)意見(jiàn)和整體決策導(dǎo)向等信息時(shí)，各環(huán)節(jié)的決策者即使想通過(guò)違法決策獲取不正當(dāng)利益，也難以保證決策意見(jiàn)在其他環(huán)節(jié)獲得支持，因而各環(huán)節(jié)的決策者對(duì)自身職權(quán)行使的最大保護(hù)便是依法決策，這也促進(jìn)了行政決策的法治化。

（二）技術(shù)路徑對(duì)行政執(zhí)法的規(guī)制

技術(shù)路徑對(duì)于行政執(zhí)法的規(guī)制主要通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程的即時(shí)記錄來(lái)實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法的即時(shí)記錄主要解決了兩個(gè)問(wèn)題，即行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的不當(dāng)裁量問(wèn)題和行政執(zhí)法監(jiān)督難的問(wèn)題。

第一，技術(shù)路徑對(duì)執(zhí)法不當(dāng)裁量的限制。在行政執(zhí)法過(guò)程中，存在大量行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)的行為，尤其在涉及行政處罰時(shí)，受熟人關(guān)系和自身利益的影響，執(zhí)法人員經(jīng)?？桃鉁p輕或加重處罰力度。特別在處罰依據(jù)不明確的裁量領(lǐng)域，可以說(shuō)行政執(zhí)法人員主導(dǎo)了執(zhí)法全過(guò)程，擁有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)力。行政執(zhí)法領(lǐng)域的即時(shí)記錄技術(shù)要求行政執(zhí)法人員通過(guò)專門(mén)的電子設(shè)備嚴(yán)格記錄執(zhí)法開(kāi)始到執(zhí)法結(jié)束的全過(guò)程。執(zhí)法記錄的完整性構(gòu)成了執(zhí)法正當(dāng)性的重要依據(jù)。與傳統(tǒng)執(zhí)法中的錄音錄像方式相比，即時(shí)記錄技術(shù)有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，其可以大大削弱執(zhí)法人員對(duì)電子記錄的操作權(quán)限。首先，在傳統(tǒng)錄音錄像中，執(zhí)法人員可以決定開(kāi)始錄音錄像的時(shí)間或僅對(duì)特定的關(guān)鍵行為進(jìn)行記錄。在執(zhí)法結(jié)束后，唯一的電子記錄仍然在執(zhí)法人員的掌握中，受不正當(dāng)因素影響，執(zhí)法人員可能會(huì)對(duì)錄音錄像進(jìn)行剪輯甚至銷毀。即時(shí)記錄技術(shù)通過(guò)聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳輸，電子設(shè)備所記錄的音像數(shù)據(jù)會(huì)同時(shí)傳輸并保留到上級(jí)系統(tǒng)中，行政執(zhí)法人員僅有開(kāi)啟與關(guān)閉電子記錄設(shè)備的權(quán)限，無(wú)法對(duì)已經(jīng)記錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行修改。同時(shí)，在即時(shí)記錄技術(shù)的應(yīng)用中，由于執(zhí)法人員僅有開(kāi)啟和關(guān)閉的權(quán)限，當(dāng)執(zhí)法人員不開(kāi)啟或延遲開(kāi)啟、提前關(guān)閉電子設(shè)備來(lái)對(duì)其執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行非正當(dāng)干預(yù)時(shí)，責(zé)任認(rèn)定又是極其清晰明確的。以《行政處罰法》第16條為例，其作為支撐綜合執(zhí)法改革的法律依據(jù)僅針對(duì)行政處罰權(quán)的集中作出了規(guī)定，對(duì)執(zhí)法權(quán)外延所涉及的行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)等卻未提及。即使一些地方性法規(guī)或規(guī)章在對(duì)綜合行政執(zhí)法的界定中附帶提及了后兩種執(zhí)法權(quán)，不過(guò)僅是對(duì)改革后重組的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行確定，仍舊難以對(duì)職權(quán)界限予以明確。在由此產(chǎn)生的巨大模糊地帶中，尤其在追求效率的運(yùn)動(dòng)式治理中，出現(xiàn)了大量的無(wú)明確合法依據(jù)濫用行政強(qiáng)制和行政檢查的情形，而且頂格處罰、從重處罰又是兩種權(quán)力運(yùn)用的常見(jiàn)結(jié)果。①楊丹：《綜合行政執(zhí)法改革的理念、法治功能與法律限制》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第4期。即時(shí)記錄技術(shù)在綜合行政執(zhí)法中的應(yīng)用，使綜合執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部在執(zhí)法時(shí)產(chǎn)生了以職權(quán)為依據(jù)的分工，雖然多部門(mén)共同完成同一執(zhí)法活動(dòng)，但強(qiáng)制與檢查必須通過(guò)隊(duì)伍內(nèi)部有明確授權(quán)的職能部門(mén)進(jìn)行，而不是多部門(mén)的職能共享。因而，即時(shí)記錄技術(shù)在行政執(zhí)法中的應(yīng)用，有效地限制了執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的不當(dāng)裁量，保證了執(zhí)法過(guò)程的客觀性和真實(shí)性。據(jù)此形成的責(zé)任認(rèn)定明確清晰，也形成了對(duì)行政職權(quán)濫用的威懾。

第二，技術(shù)路徑對(duì)執(zhí)法監(jiān)督難的解決。行政執(zhí)法的傳統(tǒng)監(jiān)督方式主要是執(zhí)法結(jié)束后由執(zhí)法對(duì)象發(fā)起的行政復(fù)議和行政訴訟等事后的間接監(jiān)督方式。如前所述，由于執(zhí)法材料受執(zhí)法人員控制，事后監(jiān)督難以對(duì)之前執(zhí)法過(guò)程有一個(gè)全面客觀的了解。在行政內(nèi)部監(jiān)督中，雖然行政自制給出了決策、執(zhí)法和監(jiān)督的行政權(quán)三分制度，但由于難以排除行政關(guān)系人格化問(wèn)題，致使內(nèi)部監(jiān)督名不副實(shí)?！皟?nèi)部監(jiān)督主要由政府和各職能部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，法制工作機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)上已經(jīng)承載了包括法制宣傳、咨詢、機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的擬定、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等在內(nèi)的很多職能，工作量繁重。而且，在最近的發(fā)展中，一些地方部門(mén)的法制工作機(jī)構(gòu)很大程度上還參與了重大行政執(zhí)法決定環(huán)節(jié)，后期若再由其續(xù)行監(jiān)督權(quán)，則不具有程序上的正當(dāng)性。即時(shí)記錄等技術(shù)的應(yīng)用促使執(zhí)法機(jī)關(guān)建立了內(nèi)部信息共享平臺(tái)，在行政執(zhí)法的同一時(shí)間，執(zhí)法過(guò)程通過(guò)實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)傳輸呈現(xiàn)在了監(jiān)督平臺(tái)，減少了執(zhí)法與監(jiān)督之間的關(guān)卡，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法的動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)監(jiān)督?！雹谔畦玻骸墩撔姓?zhí)法內(nèi)部監(jiān)督體系的創(chuàng)新與完善》，《學(xué)術(shù)研究》2020第3期。同時(shí)，由于即時(shí)監(jiān)督需要保證點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、人對(duì)人的直接監(jiān)督，其反向促進(jìn)了行政權(quán)三分制制度的實(shí)現(xiàn)，促使行政機(jī)關(guān)設(shè)置專門(mén)負(fù)責(zé)即時(shí)記錄監(jiān)督的人員和部門(mén)。此外，即時(shí)記錄等技術(shù)能夠防止上層行政權(quán)力對(duì)執(zhí)法、監(jiān)管數(shù)據(jù)的干預(yù)。即時(shí)記錄等技術(shù)中擁有視頻編碼的功能，獨(dú)立于執(zhí)法與監(jiān)管的上層權(quán)限。如果對(duì)即時(shí)記錄的影音數(shù)據(jù)進(jìn)行更改，必定會(huì)破壞視頻編碼的完整性，因而其有效地排除了其他非正當(dāng)因素對(duì)即時(shí)記錄的干擾。這一技術(shù)運(yùn)用在地方實(shí)踐中獲得了效果良好的反饋，例如，“從珠海城管執(zhí)法的數(shù)字監(jiān)管到深圳城市管理智慧中心的打造，包括南沙正在探索的行政執(zhí)法信息平臺(tái)和監(jiān)督平臺(tái)的投入使用，通過(guò)智慧監(jiān)管實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法的無(wú)縫銜接，從而打造無(wú)漏洞和無(wú)死角監(jiān)管”。③曹鎏：《法治政府建設(shè)的多維面向》，《人民論壇》2020年第5期。

（三）技術(shù)路徑催生的行政控權(quán)動(dòng)力

在對(duì)行政決策和行政執(zhí)法進(jìn)行規(guī)制之外，技術(shù)路徑還催生了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我控權(quán)的動(dòng)力。第一，技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)的內(nèi)部控權(quán)動(dòng)力。法治評(píng)估制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容是通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法情況的反饋來(lái)研判行政立法、行政決策的合法性和科學(xué)性。在法治評(píng)估制度的實(shí)際運(yùn)行中，由于法治評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象的混同，法治評(píng)估活動(dòng)仍然要依靠法治評(píng)估所監(jiān)督的具體行政機(jī)關(guān)來(lái)組織，而且評(píng)估對(duì)象的資料也要通過(guò)行政機(jī)關(guān)來(lái)提供，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)會(huì)將其置于自我的掌控之中而加大宣傳、推廣和應(yīng)用。④姚建宗、侯學(xué)賓：《中國(guó)“法治大躍進(jìn)”批判》，《法律科學(xué)》2016年第4期?！斑@種立法主體、執(zhí)法主體和評(píng)估主體集于一身的‘既做裁判又做運(yùn)動(dòng)員’的內(nèi)部評(píng)估模式有損行政立法后評(píng)估的客觀公正性，易滋生部門(mén)保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，使行政立法后評(píng)估的實(shí)際效果大打折扣?！雹蓓?xiàng)程舵、魏紅征：《多維視域的行政立法后評(píng)估：依據(jù)與進(jìn)路》，《行政論壇》2020年第2期。此外，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常將行政執(zhí)法的原始記錄進(jìn)行二次加工處理或者只是提供簡(jiǎn)要的執(zhí)法條目和執(zhí)法結(jié)果，甚至通過(guò)“操作數(shù)據(jù)，輔之以大量的專門(mén)術(shù)語(yǔ)來(lái)掩蓋被抽空的生活事實(shí)”，以此減少所受壓力。⑥姜永偉：《法治評(píng)估的科層式運(yùn)作及其檢視——一個(gè)組織社會(huì)學(xué)的分析》，《法學(xué)》2020年第2期。當(dāng)即時(shí)記錄技術(shù)應(yīng)用于行政執(zhí)法時(shí)，大量的原始執(zhí)法數(shù)據(jù)被全過(guò)程保存下來(lái)，使得法治評(píng)估所需真實(shí)數(shù)據(jù)能夠越過(guò)被評(píng)估對(duì)象直接通過(guò)技術(shù)系統(tǒng)獲取，排除了行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法數(shù)據(jù)的二次處理和數(shù)據(jù)置換。同時(shí)，執(zhí)法數(shù)據(jù)獲取的直接性和便捷性也使得跨部門(mén)評(píng)估真正具有了可操作性和技術(shù)保障，打破了某一行政機(jī)關(guān)集立法、評(píng)估和執(zhí)法于一身的情況。當(dāng)技術(shù)應(yīng)用真正使法治評(píng)估具有了可操作性和實(shí)質(zhì)規(guī)范性時(shí)，評(píng)估對(duì)象基于政績(jī)考核激勵(lì)和行政責(zé)任壓力，便會(huì)主動(dòng)對(duì)自身行為進(jìn)行規(guī)制，推進(jìn)行政控權(quán)。第二，技術(shù)路徑建設(shè)帶來(lái)的外部壓力。隨著即時(shí)記錄技術(shù)將完整的執(zhí)法數(shù)據(jù)客觀化和獨(dú)立保存，獲取證據(jù)的便捷也不斷加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制的實(shí)效，這在更宏觀的環(huán)境中將原先強(qiáng)勢(shì)的行政組織扁平化、去中心化，進(jìn)而對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了法治壓力。這種來(lái)自行政系統(tǒng)外部的法治壓力與行政系統(tǒng)內(nèi)部的法治壓力一道催生著行政控權(quán)的主動(dòng)性和自覺(jué)性，形成了這樣一種良性循環(huán)：技術(shù)路徑在行政控權(quán)中發(fā)揮的作用越強(qiáng)，外部監(jiān)督帶來(lái)的壓力就越大；外部監(jiān)督的壓力越大，又促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)技術(shù)路徑建設(shè)以推進(jìn)行政控權(quán)。技術(shù)路徑帶來(lái)的兩種壓力在促進(jìn)行政控權(quán)的同時(shí)，也作為行政倫理失效時(shí)的后備保障，契合了行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的理念，“思維理念、生成建構(gòu)和發(fā)展完善的源頭和動(dòng)力，來(lái)自行政系統(tǒng)的內(nèi)部。它是行政自律意識(shí)、自省精神、克制品格得到發(fā)揚(yáng)的產(chǎn)物，是行政機(jī)體內(nèi)發(fā)、能動(dòng)的自我組織、自我防控、自我更新的體現(xiàn)?！雹俅拮刻m、于立深：《行政自制與中國(guó)行政法治發(fā)展》，《法學(xué)研究》2010年第1期。

三、技術(shù)路徑的保障和限度

作為一種規(guī)制行政權(quán)的技術(shù)手段，技術(shù)路徑與其他行政控權(quán)機(jī)制一樣，其功能發(fā)揮有賴于自身所得到的組織支持與制度保障，否則諸多與之相關(guān)的制度、外在環(huán)境等系統(tǒng)因素便會(huì)對(duì)技術(shù)路徑進(jìn)行干擾和侵蝕。同時(shí)也需要考慮，技術(shù)路徑能否一勞永逸地解決行政控權(quán)問(wèn)題，是否為行政控權(quán)難題的最佳解決方案？如果不是，那么技術(shù)路徑的功能限度又在哪里？

（一）技術(shù)路徑功能發(fā)揮的保障

總體來(lái)看，應(yīng)從內(nèi)部多級(jí)別開(kāi)放系統(tǒng)、獨(dú)立的專門(mén)技術(shù)部門(mén)和形成技術(shù)路徑法規(guī)三種制度建設(shè)來(lái)保障技術(shù)路徑的功能發(fā)揮。

第一，建立內(nèi)部多級(jí)別開(kāi)放系統(tǒng)。技術(shù)路徑在行政權(quán)運(yùn)行中所發(fā)揮的規(guī)制作用有賴于系統(tǒng)對(duì)各行政環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌安排，同時(shí)行政權(quán)運(yùn)行的各環(huán)節(jié)也均通過(guò)技術(shù)手段儲(chǔ)存在系統(tǒng)之中。如果該系統(tǒng)的實(shí)際控制權(quán)限和技術(shù)記錄數(shù)據(jù)的處分權(quán)限仍然被技術(shù)規(guī)制的特定對(duì)象掌握，技術(shù)引入和技術(shù)路徑建設(shè)也將再次落入特定行政機(jī)關(guān)集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判”兩種角色于一身的窠臼，技術(shù)的中立性和客觀性必將受損。因此，為保障技術(shù)路徑功能的實(shí)質(zhì)發(fā)揮，應(yīng)針對(duì)技術(shù)系統(tǒng)權(quán)限問(wèn)題采取多級(jí)別開(kāi)放系統(tǒng)的設(shè)置。首先，應(yīng)當(dāng)保證特定行政機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)的應(yīng)用和系統(tǒng)的使用權(quán)限。技術(shù)路徑建設(shè)的起點(diǎn)便是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)應(yīng)用技術(shù)，所以應(yīng)當(dāng)首先保證技術(shù)應(yīng)用的一線部門(mén)和基層部門(mén)對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的獲取和使用，以幫助一線部門(mén)和基層部門(mén)對(duì)自身行政行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，同時(shí)也便于其發(fā)現(xiàn)自身行政決策和行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題。對(duì)處于一線的基層部門(mén)來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)權(quán)限僅限使用權(quán)而不應(yīng)涉及處分權(quán)。其次，在技術(shù)應(yīng)用的一線基層部門(mén)之外，其同級(jí)政府、上級(jí)政府以及垂直的上級(jí)職能部門(mén)均應(yīng)獲取系統(tǒng)權(quán)限，而且行政部門(mén)級(jí)別越高權(quán)限應(yīng)當(dāng)越大。尤其是涉及系統(tǒng)數(shù)據(jù)的處分權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在人員數(shù)量和所處級(jí)別方面進(jìn)行嚴(yán)格限制，以最大程度地避免系統(tǒng)數(shù)據(jù)處分權(quán)的濫用，阻礙技術(shù)路徑預(yù)期功能的實(shí)現(xiàn)。例如，在基層城市執(zhí)法機(jī)關(guān)的技術(shù)路徑建設(shè)中，除其自身?yè)碛邢到y(tǒng)權(quán)限以進(jìn)行自我規(guī)制外，縣（區(qū)）級(jí)政府應(yīng)當(dāng)擁有系統(tǒng)權(quán)限，使其設(shè)立的監(jiān)察部門(mén)能夠?qū)爡^(qū)各職能部門(mén)進(jìn)行行政監(jiān)督；市級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)限，以保證對(duì)其所轄下級(jí)政府及基層職能部門(mén)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)管。同時(shí)，市級(jí)城市執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)有系統(tǒng)權(quán)限，對(duì)下級(jí)職能部門(mén)實(shí)行技術(shù)監(jiān)管。以此類推，形成多級(jí)別的開(kāi)放系統(tǒng)。

第二，設(shè)置獨(dú)立的專門(mén)技術(shù)部門(mén)。首先，在技術(shù)系統(tǒng)的應(yīng)用過(guò)程中，系統(tǒng)運(yùn)行的維護(hù)和功能升級(jí)需要依賴專業(yè)的技術(shù)人員，其在技術(shù)監(jiān)管的數(shù)據(jù)獲取、存留、提取和數(shù)據(jù)分析方面發(fā)揮著重要的作用。即使在高級(jí)別系統(tǒng)處分權(quán)的運(yùn)用中，也需要依賴技術(shù)人員完成一系列的技術(shù)性操作。為了防止非正當(dāng)因素對(duì)技術(shù)人員的影響，保證行政控權(quán)技術(shù)路徑的中立性和客觀性，應(yīng)建立由專門(mén)技術(shù)人員組成的專門(mén)技術(shù)部門(mén)。而且，技術(shù)部門(mén)應(yīng)獨(dú)立于其所服務(wù)的行政職能部門(mén)，由各職能部門(mén)的同級(jí)政府、上級(jí)政府或上級(jí)職能部門(mén)通過(guò)獨(dú)立的編制、財(cái)政直接管理。其次，技術(shù)人員和技術(shù)部門(mén)之外的行政人員和其他部門(mén)對(duì)于系統(tǒng)的運(yùn)行、系統(tǒng)數(shù)據(jù)的獲取、尤其是數(shù)據(jù)處分應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門(mén)的程序完成，保證技術(shù)應(yīng)用過(guò)程的透明并留痕。

第三，技術(shù)路徑建設(shè)的法律保障。現(xiàn)階段，行政機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)控權(quán)方式的引入和應(yīng)用并沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)推展。原因在于，首先，行政機(jī)關(guān)對(duì)控權(quán)技術(shù)引入和應(yīng)用的依據(jù)目前只存在于特定地方性立法和地方性法規(guī)中，其適用范圍有限。其次，行政機(jī)關(guān)各職能部門(mén)對(duì)所引入技術(shù)的功能預(yù)期側(cè)重不同，難以形成統(tǒng)一的技術(shù)建設(shè)需要。最后，受制于地方財(cái)政的差異狀況，財(cái)政預(yù)算難以保證對(duì)技術(shù)建設(shè)的有效推進(jìn)。因此，為保證技術(shù)路徑建設(shè)的整體推進(jìn)，應(yīng)在中央層面出臺(tái)統(tǒng)一的技術(shù)路徑建設(shè)規(guī)劃綱要和制定相應(yīng)的法律法規(guī)，為各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行技術(shù)路徑建設(shè)形成實(shí)體依據(jù)。地方政府也應(yīng)在中央的總體規(guī)劃下，根據(jù)自身行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，依據(jù)法律法規(guī)更加細(xì)致地對(duì)自身技術(shù)路徑建設(shè)進(jìn)行完善和升級(jí)。同時(shí)，在技術(shù)應(yīng)用的試點(diǎn)實(shí)踐層面，應(yīng)逐步形成“試點(diǎn)——修正——鋪開(kāi)”的有序銜接，避免過(guò)度追求技術(shù)引進(jìn)速度和形式，而忽視了技術(shù)路徑在行政控權(quán)中實(shí)際功能的發(fā)揮。

（二）技術(shù)路徑的功能限度

依托自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及技術(shù)與行政體制的契合度，技術(shù)路徑能夠迅速推進(jìn)行政控權(quán)，但同時(shí)也應(yīng)注意到技術(shù)路徑在行政控權(quán)中的功能限度。

第一，技術(shù)無(wú)法完全代替行政人員的判斷。一方面，技術(shù)路徑雖然可以有效限制行政人員的權(quán)力濫用，但要通過(guò)技術(shù)路徑完全覆蓋每一行政行為，便需要一個(gè)極其復(fù)雜的算法系統(tǒng)。即使信息科技發(fā)展為技術(shù)在行政中的應(yīng)用提供了有力的保障，但是目前仍然沒(méi)有一種算法能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。另一方面，技術(shù)路徑通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、模式化的流程來(lái)對(duì)行政人員和行政行為進(jìn)行控制。當(dāng)完全排除行政人員的主觀判斷，僅僅將行政人員視為技術(shù)路徑的執(zhí)行者時(shí)，在行政執(zhí)法行為中便會(huì)出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，特別是在特殊群體和特殊事件的處理過(guò)程中，必定會(huì)頻繁出現(xiàn)合法卻不合理的機(jī)械性決策和執(zhí)法。

第二，技術(shù)路徑監(jiān)管功能的有限性。首先，技術(shù)路徑功能發(fā)揮有賴于上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過(guò)多級(jí)別開(kāi)放系統(tǒng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的技術(shù)監(jiān)督。這意味著，在這一開(kāi)放的監(jiān)管系統(tǒng)中，最上層行政機(jī)關(guān)僅僅在技術(shù)路徑中形成了監(jiān)管者角色而不能被監(jiān)管。監(jiān)管主體的缺乏使得多級(jí)別開(kāi)放系統(tǒng)無(wú)法在最終的意義上得到實(shí)現(xiàn)。其次，技術(shù)部門(mén)依靠垂直管理的人事、財(cái)政預(yù)算形成的獨(dú)立性是相對(duì)的。技術(shù)部門(mén)可以通過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)各層級(jí)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)獲得人事管理與財(cái)政預(yù)算。但就最上層行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其本身是技術(shù)部門(mén)的設(shè)立者，同時(shí)也是技術(shù)部門(mén)人事與財(cái)政預(yù)算的管理者，導(dǎo)致技術(shù)部門(mén)的獨(dú)立性無(wú)法得到最終、確定的實(shí)現(xiàn)。這種功能限度意味著，即使技術(shù)路徑有效推進(jìn)了行政控權(quán)，行政人員在行政權(quán)運(yùn)行中的作用依舊不可或缺。行政人員既需要被技術(shù)路徑所規(guī)制，也需要對(duì)行政過(guò)程中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)反饋和處理，以保證行政控權(quán)不會(huì)脫離行政合理原則。而對(duì)于最上層行政機(jī)關(guān)的控權(quán)，在很大程度上也需要依靠行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺(jué)來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，技術(shù)路徑總是圍繞著特定目標(biāo)來(lái)進(jìn)行推進(jìn)的，而這些特定目標(biāo)則需要由更上層的制度設(shè)計(jì)來(lái)進(jìn)行設(shè)定。因而，技術(shù)路徑在行政控權(quán)中的定位是工具性、手段性的，其作為輔助實(shí)現(xiàn)行政控權(quán)制度的要求而存在。雖然技術(shù)路徑具備了高效的優(yōu)勢(shì)，但脫離制度作為基礎(chǔ)和目標(biāo)引導(dǎo)，技術(shù)路徑將無(wú)的放矢。

綜上所述，建立內(nèi)部多級(jí)別開(kāi)放系統(tǒng)、設(shè)置獨(dú)立的專門(mén)技術(shù)部門(mén)和形成技術(shù)路徑法規(guī)能夠有力地保障技術(shù)路徑的功能發(fā)揮。但是從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，行政控權(quán)的整體推進(jìn)還需要從根本上進(jìn)行科學(xué)、完備的制度建構(gòu)，同時(shí)注重提升行政人員的職業(yè)素養(yǎng)和倫理自覺(jué)。