加強(qiáng)和規(guī)范政府性基金預(yù)算管理的對策建議

文/黃立斌（廣西醫(yī)科大學(xué)附屬武鳴醫(yī)院）

近兩年來受新冠疫情影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟直接影響了財政稅收，組織財政收入壓力也越來越大，這就需要在財政資金管理方面樹立過緊日子意識，加強(qiáng)預(yù)算管理統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化預(yù)算約束力，主動適應(yīng)新變化；基于預(yù)算工具對政府性基金開展管理工作，不僅可以進(jìn)一步提高政府部門的治理能力，更能充分地發(fā)揮財政資金主導(dǎo)作用，還能夠很好支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文在理論分析、數(shù)據(jù)調(diào)研以后，以廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金預(yù)算管理實施現(xiàn)狀為依據(jù)，針對如何提高政府性基金統(tǒng)籌效率和使用效益提出相應(yīng)的建議。

一、當(dāng)前廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金管理概況

（一）政府性基金規(guī)模

2021年廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金收入182105萬元，相當(dāng)于當(dāng)年城區(qū)財政收入，其中國有土地使用權(quán)出讓收入172127萬元，占政府性基金收入比重的94．52%。2021年廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金支出188920萬元，相當(dāng)于同期城區(qū)財政支出的40．39%。

（二）政府性基金預(yù)算管理基本情況

1．加強(qiáng)政府性基金預(yù)算規(guī)范管理

基于財政部針對政府性基金出臺的一系列管理辦法，以及預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，將其全額納入財政綜合預(yù)算，由城區(qū)人民政府對預(yù)算程序開展初步審定，報城區(qū)人代會或者城區(qū)人大常務(wù)委員會審查批準(zhǔn)[1]。落實政府性基金預(yù)決算公開制度，經(jīng)城區(qū)人代會或者城區(qū)人大常務(wù)委員會批準(zhǔn)的年度政府性基金預(yù)算計劃、預(yù)算執(zhí)行反饋報告、預(yù)算調(diào)整申請報告和決算報告等，形成標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算信息表在公開平臺對外公示，接受社會各部門及基層民眾的監(jiān)督；各部門政府性基金預(yù)算、決算報告等也需要在城區(qū)財政部門審核批復(fù)以后，執(zhí)行公開流程。

2．加強(qiáng)政府性基金預(yù)算編制管理

從國家角度、自治區(qū)角度、市政府角度分別針對政府性基金預(yù)算管理提出了制度性要求，例如：廣西南寧市武鳴區(qū)早在2008年就開始執(zhí)行獨立編撰預(yù)算計劃的規(guī)定，在編制過程中始終堅持“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，且執(zhí)行一般公共預(yù)算規(guī)定，在財政審核背景下開展資金劃撥與使用等工作。具體預(yù)算的制定需考慮所處的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等的變動和調(diào)整，政府性基金支出預(yù)算按照事業(yè)發(fā)展需求與收入可能統(tǒng)籌安排，預(yù)算項目和指標(biāo)細(xì)化到責(zé)任中心、部門、崗位、項目當(dāng)中，在責(zé)任機(jī)制下構(gòu)建收支可控的預(yù)算管理體系。

3．實現(xiàn)對政府性基金預(yù)算收入與預(yù)算支出的有效控制

執(zhí)行單位在具體征收環(huán)節(jié)必須要提前確定征收對象、征收范圍與征收標(biāo)準(zhǔn)，落實“以票管收，統(tǒng)籌調(diào)劑”，在征收手段上執(zhí)行“先繳費后辦證”管理制度。針對近年來土地出讓市場低迷的現(xiàn)狀，廣西南寧市武鳴區(qū)積極研究分析，加快推進(jìn)土地招拍掛出讓和組織國有土地使用權(quán)出讓收入解繳入庫，2020年、2021年分別組織國有土地出讓收入19．61億元、17．21億元；同時加大歷年欠繳款項催繳力度，在形勢嚴(yán)峻的情況下確保國有土地出讓收入不明顯滑坡。二是加強(qiáng)支出管理。政府性基金支出按規(guī)定的用途安排，遵循“先收后支”原則，加強(qiáng)資金審批程序，嚴(yán)格按預(yù)算和支出進(jìn)度撥款；在財力緊缺的情況下，動態(tài)分析資金性質(zhì)、安排使用范圍。

二、政府性基金預(yù)算管理中存在的問題及成因

（一）政府性基金預(yù)算編制簡單粗放

（1）預(yù)算編制不夠細(xì)化。在編制方法上，由于沒有明確的適用范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，實際管理中部分支出難以有效歸納，缺乏準(zhǔn)確、詳細(xì)的項目名稱。

（2）支出標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行難有效落地。由于準(zhǔn)確核定政府性基金收入征收過程中產(chǎn)生成本的難度較大，往往是基于以往的標(biāo)準(zhǔn)、模式等來確定，因而在實際支出成本確定上存在較多可操作性，不能根據(jù)各個部門職能和業(yè)務(wù)特點安排適合的支出標(biāo)準(zhǔn)，難以適應(yīng)新形勢新發(fā)展要求。

（3）年初預(yù)算、追加預(yù)算只列項目，不涉及具體執(zhí)行單位，而且基金收入預(yù)算未附相關(guān)的測算依據(jù)或依據(jù)不充分，在實際安排支出時不利于財政部門的監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行及分析難度大。

分析發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行單位的管理層人員在思想意識上對加強(qiáng)政府性基金預(yù)算管理的重視程度不夠，其預(yù)算管理工作也主要集中在一般公共預(yù)算方面；同時，政府性基金管理在預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在著基礎(chǔ)信息資料少、數(shù)據(jù)支撐不足等問題，固定預(yù)算編制方法比較常見[2]。

政府性基金收入管理機(jī)制不健全。近年來廣西南寧市武鳴區(qū)政府性基金收入增長幅度較大，其中最主要的來源是土地使用權(quán)出讓項目，但隨著國家金融政策變化和加強(qiáng)對房地產(chǎn)、土地資源宏觀調(diào)控，政府性基金收入增長壓力明顯加大。同時，預(yù)算管理部門難以全面掌握和控制影響預(yù)算編制的因素，對政府性基金收支預(yù)測不夠合理，不利于各項支出的安排。此外，實踐中部分項目缺乏健全的管理機(jī)制，資金配置不夠合理，存在一些項目多頭歸集、一些項目資金配置過于分散的情況，項目收益不大，且常和其他資金管理混淆；財政內(nèi)部在資金管理上沒有形成統(tǒng)一監(jiān)管合力[3]。

該問題出現(xiàn)的主要原因有：缺乏合理、科學(xué)的法制法規(guī)作依據(jù)，預(yù)算編制流程、方法、模式等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，政府性基金收支預(yù)測缺乏依據(jù)，實際預(yù)算編制缺乏完整的數(shù)據(jù)作支撐。另一方面，部分政府性基金的征收、管理和使用部門不統(tǒng)一，各部門責(zé)任主體意識不強(qiáng)，重視程度不高。

（二）政府性基金支出管理約束性不強(qiáng)

雖然要求采用“收支兩條線”方法進(jìn)行管理，但實踐中還未完全實現(xiàn)收支分離，收支未有效脫鉤，基本上還維持“誰多收傾斜誰使用”的分配格局。預(yù)算安排時對項目缺乏可行性分析及具體評估，預(yù)算執(zhí)行剛性不夠，在執(zhí)行中不斷追加、調(diào)整或增加支出項目，沖擊了預(yù)算的嚴(yán)肅性，削弱了基金預(yù)算的約束力和權(quán)威性。同時，由于基金?？顚Ｓ?，部分項目支出結(jié)余較多，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡。

出現(xiàn)以上問題的主要原因是：只是從形式上將政府性基金納入預(yù)算管理體系，但在具體實踐中沒做好充分準(zhǔn)備工作，項目收支未分離，甚至一些執(zhí)收執(zhí)法部門認(rèn)為征收基金收入可以作為本部門補(bǔ)充資金，強(qiáng)烈要求用來補(bǔ)充部門經(jīng)費或項目開支。同時，基金預(yù)算收支預(yù)測準(zhǔn)確率不高，編制不夠科學(xué)合理，預(yù)算執(zhí)行未達(dá)到預(yù)期，出現(xiàn)基金預(yù)算結(jié)余數(shù)額較大，其容易催生突擊花預(yù)算的問題。

基金預(yù)算與一般公共財政預(yù)算之間銜接不協(xié)調(diào)。在財政十分緊張的情況下，政府性基金統(tǒng)籌力度不足，調(diào)入一般公共財政預(yù)算不夠合理，未能統(tǒng)籌一般公共預(yù)算中基建項目資金，政府性基金使用效益不高。

出現(xiàn)以上問題的主要原因是：目前還沒有建立起四本預(yù)算完整的預(yù)算體系，特別是政府性基金預(yù)算與公共財政一般預(yù)算沒能很好地相互支持互補(bǔ)和統(tǒng)籌安排；同時，財政對各類資金的統(tǒng)籌調(diào)配能力和管理監(jiān)督水平不夠。

三、加強(qiáng)和規(guī)范政府性基金預(yù)算管理的對策建議

（一）統(tǒng)一思想基礎(chǔ)，提高對基金預(yù)算管理重要性的認(rèn)識

進(jìn)一步強(qiáng)化對預(yù)算管理工作的重視，將預(yù)算管理融入政府性基金管理體系中，合理利用好預(yù)算工具、方法，統(tǒng)籌規(guī)劃基金的使用，科學(xué)編制基金預(yù)算；在推進(jìn)政府預(yù)算體系不斷完善的過程中，強(qiáng)調(diào)財政部門對各項資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，將有限的資源投入到國家戰(zhàn)略導(dǎo)向、政策支持的重點建設(shè)項目當(dāng)中。因此，地方各級財政部門要夯實思想基礎(chǔ)，充分認(rèn)識到基金管理與預(yù)算管理高度融合的重要性，依據(jù)政策文件指導(dǎo)，合理安排下一階段的財政工作；同時，將基金預(yù)算與財政預(yù)算放在同等位置，結(jié)合部門情況制定基金預(yù)算管理流程與操作規(guī)范，主動采取有效的措施，加強(qiáng)基金預(yù)算管理。

（二）健全政府性基金管理機(jī)制體系

（1）完善政策管理制度。根據(jù)財政部和廣西政府性基金預(yù)算管理相關(guān)政策規(guī)定，針對“政府性基金預(yù)算管理”編制地方性的制度辦法，尤其要在文件內(nèi)容中體現(xiàn)基金征收管理、使用管理等規(guī)范，從源頭上加強(qiáng)對政府性基金收支行為的約束和控制，確定預(yù)算編制覆蓋范疇。同時，充實預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料，在兼顧政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場環(huán)境和資金運行環(huán)境的基礎(chǔ)上開展預(yù)算編制工作。

（2）實現(xiàn)一般性公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保保障支出預(yù)算和政府性基金預(yù)算協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照綜合預(yù)算管理的要求，加強(qiáng)各類預(yù)算之間的協(xié)調(diào)與銜接，根據(jù)功能和定位協(xié)調(diào)好項目支出與專項支出對資金的需求，并由執(zhí)行部門做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，依據(jù)預(yù)算計劃對有限的資金開展分配工作，增強(qiáng)單位資金整合能力，并通過資金集中投入實現(xiàn)資金價值和效益最大化[4]。

（3）建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在財政部門內(nèi)部、財政部門和預(yù)算主管部門之間、預(yù)算主管部門與部門之間，利用權(quán)責(zé)劃分建立相互制衡、相互制約的管理格局，明確各自分工，并增強(qiáng)彼此間的信息交互，形成工作合力。

（三）完善政府性基金預(yù)算編制

（1）規(guī)范基金預(yù)算編制規(guī)程。按照“二上、二下”的程序編制基金預(yù)算，明確工作環(huán)節(jié)、內(nèi)容、時限和職責(zé)分工，確?；痤A(yù)算編制的科學(xué)展開。

（2）規(guī)范收入預(yù)算編制。落實減稅降費政策，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)。各執(zhí)收單位要完善收費基金清單管理，深入解讀當(dāng)期國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策，分析市場經(jīng)濟(jì)的變動，在考慮外部環(huán)境變動的基礎(chǔ)上，綜合參考以往年度基金預(yù)算編制、執(zhí)行以及考核情況，對本年度政府性基金收入進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，經(jīng)過單位上下多次溝通后，合理編制預(yù)算目標(biāo)，并依據(jù)收入詳細(xì)科目將其細(xì)化、分解。

（3）細(xì)化支出預(yù)算編制。以零基預(yù)算編制方法為基礎(chǔ)，按照“以收定支、專款專用”基本原則，在支出以前結(jié)合本年度投資計劃和地方重點建設(shè)領(lǐng)域預(yù)測投資規(guī)模。在這一過程中要注意針對重點項目制定預(yù)算編制流程，并要求各預(yù)算單位嚴(yán)格依據(jù)預(yù)測結(jié)果和預(yù)算指標(biāo)確定資金使用范圍、用途和財務(wù)制度制作支出預(yù)算表，將各項支出以項目的形式納入預(yù)算項目庫，未納入的，一律不得安排預(yù)算；要注重績效，精打細(xì)算，提前開展項目效益性、可行性、必要性分析，做好前期準(zhǔn)備工作，簡化評審流程，提高預(yù)算指標(biāo)的審批效率，以便更好地切合項目開展，避免錯失投資、發(fā)展良機(jī)。編制年度預(yù)算時，財政部門要統(tǒng)籌處理好基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的協(xié)調(diào)安排問題，加強(qiáng)對基金預(yù)算的審核，凡是基金預(yù)算足額安排的項目，原則上不再從一般公共預(yù)算安排經(jīng)費。

（4）強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)源頭管理。按規(guī)定批復(fù)至各單位的預(yù)算績效目標(biāo)原則上不予調(diào)整，預(yù)算執(zhí)行中確需調(diào)整的，按預(yù)算績效目標(biāo)管理程序要求報批調(diào)整；年度預(yù)算執(zhí)行中，申請預(yù)算追加和調(diào)整時，及時補(bǔ)編、調(diào)整相應(yīng)預(yù)算績效目標(biāo)及績效指標(biāo)；對于二次分配資金，細(xì)化到具體項目后按照規(guī)定及時補(bǔ)編項目績效目標(biāo)，報財政部門審核、批復(fù)后在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中錄入。

（四）嚴(yán)格政府性基金預(yù)算執(zhí)行

（1）加強(qiáng)基金收入預(yù)算管理。作為基金的征收單位，為了保證收入及時與足額，在組織方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)征收執(zhí)行力度，按照相關(guān)規(guī)定實時動態(tài)跟蹤政府性基金的征收進(jìn)度，并編制收入預(yù)算報表，階段性分析和反饋收入預(yù)算執(zhí)行情況。（2）嚴(yán)格基金支出預(yù)算管理。在支出管理方面，如何平衡收入與支出的關(guān)系，將決定政府性基金預(yù)算管理是否能夠體現(xiàn)其平衡性、計劃性和效益性。鑒于此，執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合基金收繳入庫的進(jìn)度等信息編制支出預(yù)算方案；在執(zhí)行階段可以對支出預(yù)算進(jìn)行分解，按照年度、季度和月度等時間段分解成階段性計劃，落實到實際支出事項當(dāng)中。為了保證基金支出預(yù)算控制成效，還可以發(fā)揮財務(wù)管理的作用。例如：以財務(wù)管理制度為基礎(chǔ)，按照會計核算程序?qū)χС鍪马楅_展定期核算稽查工作，保證專項支出能夠依據(jù)初始用途規(guī)劃合理使用[5]。相關(guān)部門在支出活動中必須要嚴(yán)格遵循既定的規(guī)章制度，基于預(yù)算范疇和支出標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)政府性基金運行活動，嚴(yán)禁與其他事項混淆支出，也不得在未經(jīng)審批的情況下隨意更改用途。（3）對歷年結(jié)余資金較大基金項目，結(jié)合一般公共財政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)籌盤活使用；靈活應(yīng)用預(yù)算績效評價結(jié)果，考核各項目支出效率，及時調(diào)整項目資金配置，根據(jù)規(guī)劃削減、取消低效率的項目活動。同時，及時回收沉淀資金，重新統(tǒng)籌安排，提高資金使用效益和支出預(yù)算執(zhí)行的均衡性。

（五）強(qiáng)化政府性基金預(yù)算監(jiān)督管理

（1）加強(qiáng)部門監(jiān)督管理。加強(qiáng)政府性基金收支管理監(jiān)督檢查，審查部門預(yù)算執(zhí)行是否依據(jù)相關(guān)管理制度要求，政府性基金有無做到?？顚Ｓ?。財政部門、審計部門、物價部門等相互協(xié)作，相互配合，建立信息共享平臺，形成監(jiān)管合力，強(qiáng)化對政府性基金預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度。（2）開展績效評價監(jiān)督。做好當(dāng)年預(yù)算績效管理項目績效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控、績效自評和績效信息公開等。加強(qiáng)對政府性基金使用結(jié)果的績效評價，從預(yù)算執(zhí)行數(shù)量、質(zhì)量方面建立具體評價標(biāo)準(zhǔn)，建立健全財政基金預(yù)算績效評價體系；建立以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的基金使用配置機(jī)制，加強(qiáng)事前評審、事中監(jiān)督、事后檢查，聘請第三方機(jī)構(gòu)對各部門基金預(yù)算執(zhí)行情況考核評價，并進(jìn)行定期總結(jié)分析，督促各部門加強(qiáng)管理，不斷提高基金使用效率。（3）加大信息公開力度。明確各類信息的公開內(nèi)容和時間要求。依據(jù)規(guī)定，政府性基金總預(yù)決算數(shù)據(jù)需全部公開披露，政府性基金使用部門在批復(fù)部門預(yù)算后的20日內(nèi)，按照規(guī)范格式在本部門網(wǎng)站公開本部門的政府性基金的使用情況。同時，要進(jìn)一步加大政府性基金公開范圍，公開項目細(xì)化到經(jīng)常性支出、項目支出，既要按年度公開信息，也要有整個項目建設(shè)、管理、營運的信息；對專業(yè)性較強(qiáng)的名詞進(jìn)行解釋，并認(rèn)真做好說明解釋工作，以便加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范運行，接受社會各界的質(zhì)詢和監(jiān)督。

四、結(jié)語

綜上所述，在政策導(dǎo)向下，加強(qiáng)政府性基金管理有利于平衡財政收支，將有限的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會服務(wù)等項目當(dāng)中。鑒于此，相關(guān)單位部門應(yīng)當(dāng)以規(guī)范政府性基金支出行為、加強(qiáng)政府性基金預(yù)算管理為目標(biāo)，通過健全管理機(jī)制、完善預(yù)算編制、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、發(fā)揮監(jiān)督作用等方式，在單位中逐步形成政府性基金管理體系，促進(jìn)財政資金使用效率進(jìn)一步提高。