新形勢下食品市場監(jiān)管風險隱患與對策

文/郭淑霞 （長治市市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊）

新經(jīng)濟形勢下，社會主要矛盾已出現(xiàn)顯著改變，在國民經(jīng)濟發(fā)展水平全面提升的當下，人民群眾對美好生活的期許也逐漸反映到對食品安全與日俱增的關(guān)注度上。近年來，國內(nèi)食品安全問題頻發(fā)，嚴重影響政府公信力。各類食品安全事件的發(fā)生，不僅損害人民身心健康，而且導(dǎo)致人民群眾對國內(nèi)食品安全監(jiān)管信任度下降。因此，食品安全不僅是社會高度關(guān)注的熱點問題，也是政府民生工作的核心內(nèi)容。

一、食品安全監(jiān)管概述

（一）食品及食品安全

根據(jù)食品安全法相關(guān)文件，廣義上的食品包括供人食用、飲用的成品與原料，以及按照傳統(tǒng)除以治療為目的的既是食品又是中藥材的物品。食品安全則指食品無毒無害，對人體健康不會造成危害，充分符合應(yīng)有營養(yǎng)要求的食品[1]。

（二）市場監(jiān)管

市場監(jiān)管工作，指擁有市場管理職能的機構(gòu)與組織例如政府，嚴格遵循國家政策法規(guī)對市場主體及其交易行為開展監(jiān)督管控，嚴格的市場監(jiān)管可以糾正食品市場安全亂象。市場監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)其職責權(quán)利履行日常監(jiān)管工作，并對監(jiān)管成效負責[2]。

（三）食品安全監(jiān)管體制

食品市場監(jiān)管的主要目的在于保證居民飲食的健康、衛(wèi)生，主要由各地方相關(guān)職能單位負責。就經(jīng)濟學(xué)角度而言，食品市場與其他類型宏觀市場相同，面臨著嚴峻的競爭壓力。政府部門需對市場資源進行合理配置，對食品市場結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，引導(dǎo)各企業(yè)、個體經(jīng)營者等實現(xiàn)良性競爭，不以犧牲食品質(zhì)量為代價來創(chuàng)造利潤。就社會學(xué)角度而言，食品是人們賴以生存的物質(zhì)，其安全程度直接與生命安全息息相關(guān)，因此政府部門需通過強制性手段，進一步強化其監(jiān)管力度，保障監(jiān)管成效。

就法律學(xué)角度而言，食品安全監(jiān)管嚴格遵循國家相關(guān)政策法規(guī)推進，具體監(jiān)管主體部門為衛(wèi)生監(jiān)督、市場監(jiān)管等政府機構(gòu)。

設(shè)立食品安全監(jiān)管機構(gòu)、健全監(jiān)管制度等是為了解決日常生活中遇到的食品安全問題，健全的體制是保障監(jiān)管工作落實的基礎(chǔ)所在。在食品監(jiān)管工作開展進程中，往往存在監(jiān)管職能誰承擔、監(jiān)管手段如何落實等問題，這些問題與民眾生活緊密關(guān)聯(lián)，且亟待解決，只有健全的市場監(jiān)管機制才能為人們提供更多的保障。

二、食品市場監(jiān)管風險隱患存在的成因

（一）經(jīng)營者及生產(chǎn)者主體責任未落實

現(xiàn)階段，從事食品生產(chǎn)、銷售等職業(yè)的人員較為復(fù)雜，既有專業(yè)食品生產(chǎn)技術(shù)人員，也有不懂食品健康的普通勞作者，尤其是大量食品小作坊、小攤販從業(yè)者，在實際的經(jīng)營生產(chǎn)過程中，不了解食品安全的真正含義，也不清楚合規(guī)的衛(wèi)生標準，其在生產(chǎn)、制造食品時存在諸多安全隱患。雖然現(xiàn)階段為有效解決食品安全問題，出臺了一系列政策法規(guī)，食品抽檢力度也在逐漸提升，抽檢范圍不止涵蓋大型餐飲店及超市，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)村部的小餐飲店、小雜食店等。但實踐中，執(zhí)法效率和質(zhì)量往往難有效提升，一方面是由于被監(jiān)管的主體，尤其是村鎮(zhèn)地方的食品從業(yè)人員，陽奉陰違，檢查的時候會認真遵照食品安全要求，而在不檢查的時候往往還是以如何多賺錢為主，食品安全質(zhì)量得不到保障。甚至在部分地區(qū)，執(zhí)法人員還面臨著被檢查人員不理解、不配合的狀況。另外，還存在被檢查人員對于食品安全防護重視程度不足，逃避主體責任，目光短淺，將自身關(guān)注重點放在眼前的短期利益之上，忽視了長期利益，在食品生產(chǎn)過程中，存在違法添加、制假售假等問題。對于執(zhí)法人員工作開展不配合，甚至存在一定的抵觸情緒，這些都導(dǎo)致執(zhí)法人員工作開展難度較大，無法有效提升食品安全監(jiān)管質(zhì)量。

（二）監(jiān)管能力有待提升

1．人才隊伍建設(shè)不足

首先，隨著社會經(jīng)濟形勢的不斷發(fā)展，尤其在機構(gòu)改革后，食品、藥品、消保維權(quán)等工作量大幅度上升，導(dǎo)致監(jiān)管、執(zhí)法力度難以滿足現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管工作開展要求，執(zhí)法力量急需充實。

其次在于機構(gòu)整合，部分員工存在觀望心理，思想上產(chǎn)生波動，影響工作的開展。機構(gòu)的整合難免會對個人利益產(chǎn)生影響，在此背景下，部分基層工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生消極心理，做與不做、做好與不做好成效相同，心態(tài)上的改變導(dǎo)致員工在實際的工作開展進程中效率低下。再次，員工綜合素質(zhì)難以滿足食品監(jiān)管需求，機構(gòu)整合需要全方面高素質(zhì)人才，而現(xiàn)有人才專業(yè)一般僅有原來所在部門的知識，比如原來在工商部門的工作人員，現(xiàn)在安排到餐飲上工作，就需要學(xué)習食藥專業(yè)知識，監(jiān)管人員專業(yè)性不足，綜合素質(zhì)尚待提升，無法實現(xiàn)市場領(lǐng)域的全面監(jiān)管[3]。

最后，人員結(jié)構(gòu)合理性不足，缺乏新鮮血液，對于現(xiàn)代化監(jiān)管知識了解不夠充分，一線監(jiān)管人員專業(yè)能力及綜合素質(zhì)難以滿足工作落實需求，在一定程度上阻礙了食品安全監(jiān)管工作的全面落實。

2．信息共享水平尚待提升

現(xiàn)階段，食品安全監(jiān)管工作開展進程中資源整合不足，缺乏應(yīng)有的分析能力及處理能力，雖然在實際的工作落實進程中引進現(xiàn)代化管理機制，但在信息分割及信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)范化及系統(tǒng)化方面依舊存在較大問題，例如地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間信息化建設(shè)水平不一致，數(shù)據(jù)傳輸口徑不同，難以實現(xiàn)資源共享，對于數(shù)據(jù)背后蘊含的信息挖掘程度不足，無法對信息數(shù)據(jù)進行充分利用。

隨著食品安全監(jiān)管工作復(fù)雜化程度不斷提升，與食品信息相關(guān)的資源規(guī)模也在不斷擴大，同時食品安全監(jiān)管對于數(shù)據(jù)處理質(zhì)量也提出了更高的要求，不僅應(yīng)當具備先進的處理模式，還應(yīng)當具備高效的處理效率。但現(xiàn)階段信息管理工作落實過程中存在較為明顯的輕數(shù)據(jù)分析，重數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)及數(shù)據(jù)統(tǒng)計的問題。

缺乏良好的數(shù)據(jù)分析及甄別能力，難以促進數(shù)據(jù)利用率全面提升。同時信息公開及發(fā)布渠道相對單一，并未充分實現(xiàn)監(jiān)管過程的透明化，難以接受公眾監(jiān)督。所公開的信息內(nèi)容相對簡單，并未充分利用當前新媒體平臺，且大部分信息滯后，導(dǎo)致公眾獲取信息及時性不足。

3．檢驗監(jiān)測體系完善程度不足

當前部分地區(qū)檢驗機構(gòu)相對較少，且實驗環(huán)境差，設(shè)備儀器配置先進性不足，缺乏復(fù)合型人才儲備，此外檢驗工作開展成本較高，周期較長，能夠進行檢驗的項目較少，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管效率無法提升，社會參與監(jiān)管工作的熱情也隨之下降。部分地區(qū)受自身檢驗設(shè)備先進性不足影響，部分監(jiān)測項目需送至市外或省外檢測，在一定程度上增加了政府的行政成本及時間成本，也導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營成本及負擔上升。檢驗成本高，檢驗設(shè)備落后，可檢項目非常有限，無法滿足對產(chǎn)品質(zhì)量評判依據(jù)的需要，不利于良好營商環(huán)境的營造。

（三）食品安全監(jiān)管機制還不夠完善

完善的監(jiān)管機制是食品安全監(jiān)管工作落實成效滿足預(yù)期的重要前提，現(xiàn)階段，部分地區(qū)在開展監(jiān)管工作時，存在監(jiān)管機制不完善的問題，在一定程度上阻礙了食品安全監(jiān)管質(zhì)量的提升，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1．隨著機構(gòu)的改革，新設(shè)立市場監(jiān)督管理局在運營過程中，機構(gòu)職能并未實現(xiàn)有效整合。在進入流通環(huán)節(jié)前，由農(nóng)業(yè)部門負責檢測工作；進入流通環(huán)節(jié)后，衛(wèi)生部門主要負責對食品包裝風險進行評估；流動攤販由綜合執(zhí)法局進行管理；食品犯罪案件則由公安部門查辦。就整體運營角度而言，各項工作的開展都有條不紊，但就具體內(nèi)容而言，受食品流通環(huán)節(jié)特性不同影響，食品安全監(jiān)督管理部門仍未實現(xiàn)統(tǒng)一[4]。

2．監(jiān)管機構(gòu)的整合導(dǎo)致食品監(jiān)管主責有所弱化，在實際的工作開展進程中甚至產(chǎn)生重疊和交叉問題，綜合協(xié)調(diào)機制健全程度不足，在執(zhí)法環(huán)節(jié)中存在推諉扯皮現(xiàn)象。市場監(jiān)督管理局食品監(jiān)管執(zhí)法與綜合執(zhí)法局執(zhí)法之間的分界點與銜接點明確度與清晰程度不足，“一支隊伍管執(zhí)法”的實現(xiàn)仍有待深入研究。

3．食品安全預(yù)警機制健全程度不足，監(jiān)測資料在獲取過程中完善程度不足，全面、連續(xù)的監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏，導(dǎo)致食品安全評價與預(yù)警工作無法有效開展。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不健全，執(zhí)行不力

當前部分地區(qū)所運行的政策法規(guī)體系完善程度不足，僅針對食品安全管理制度框架進行設(shè)置，并未具體要求食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，缺乏詳細解釋，且現(xiàn)階段所運行的框架部分，板塊與板塊之間兼容度不足。

1．其一，在現(xiàn)行法規(guī)體系中原則性條款占大部分內(nèi)容，并未對部分細節(jié)性內(nèi)容做出合理的解釋，導(dǎo)致執(zhí)法人員具體的實踐過程中，因無據(jù)可依無法開展工作。

其二，食品監(jiān)督管理存在盲區(qū)，隨著當前食品種類的增多，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)復(fù)雜程度也隨之上升，政策法規(guī)方面針對此部分存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。

其三，現(xiàn)行懲罰力度相對較弱，無法對違規(guī)生產(chǎn)者起到很好的警示作用，通常面臨的都是行政處罰。

其四，與該地區(qū)相適應(yīng)的政策法規(guī)相對滯后，例如網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺食品安全監(jiān)管缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)。

其五，在實際的工作開展中雖具備合格食品判斷標準，但缺乏相關(guān)的處理規(guī)定。例如超出保質(zhì)期產(chǎn)品，檢查人員可以通過生產(chǎn)日期、保質(zhì)期，確定其為超出保質(zhì)期產(chǎn)品，但就該部分食品如何處理卻缺乏應(yīng)有的規(guī)定。

2．部分生產(chǎn)者及經(jīng)營者對于食品安全監(jiān)管認知程度不足，并未深入了解《食品安全法》，在現(xiàn)行的《食品安全法》中對刑法處置力度進行了強化，通過提升違法成本降低違法現(xiàn)象產(chǎn)生的可能。但部分生產(chǎn)者及經(jīng)營者對法律法規(guī)認知不足，錯誤地認為監(jiān)管人員故意針對自己，對執(zhí)法人員的工作不夠配合。

3．消費者缺乏應(yīng)有的法制意識，大部分消費者對于食品安全監(jiān)管了解程度不足，并未在日常生活中積極參與監(jiān)管活動的開展，在法律方面的普及與宣傳工作仍有待強化[5]。

三、食品市場監(jiān)管風險防控對策

（一）落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任

1．明確經(jīng)營主體責任

進一步強化食品企業(yè)主體責任，實現(xiàn)隨機抽查為重點的監(jiān)督管理機制的建立健全，在實際的工作推進過程中，以“雙隨機一公開”的檢查方式為重點開展檢查，有效約束食品生產(chǎn)者及經(jīng)營者行為，避免違法行為的產(chǎn)生。實現(xiàn)全市場主體名錄以及執(zhí)法檢查人員名錄庫的建立健全，通過隨機抽樣，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機派遣執(zhí)法人員開展工作。充分利用信息技術(shù)手段，實現(xiàn)檢查過程全程留痕，確保責任可追溯。

進一步強化監(jiān)管信息之間的互聯(lián)互通，借助全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，實現(xiàn)市場監(jiān)管信息平臺的有效整合，對監(jiān)管信息及時公開，逐步形成監(jiān)管合力。完善責任追究制度，進一步強化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任意識，推動其實現(xiàn)企業(yè)崗位設(shè)置合理性提升，為食品安全管理工作設(shè)置獨立崗位，確保企業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)督工作落實到位。充分借助信息化手段，提升全員食品安全意識。強化企業(yè)內(nèi)部誠信體系，主動接受社會監(jiān)督。

2．完善企業(yè)信用監(jiān)管體系

誠信是企業(yè)維持長久運行的根本所在，喪失誠信的企業(yè)將面臨淘汰的風險，信用披露制度及誠信經(jīng)營體系的建設(shè)，充分發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰原則。首先應(yīng)當建立完善的信用體系，包含信息征集及共享評估，保障各監(jiān)管部門之間的信息共享，建立企業(yè)信息庫，統(tǒng)一管理企業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營者負責人，詳細記錄其違法違規(guī)行為。其次，嚴格遵循公正、公開、透明原則，實現(xiàn)信息的有效公開，接受社會大眾監(jiān)督。從規(guī)范經(jīng)營行為著手，建立完善的信用記錄制度，以細化誠信標準、健全問題披露及守信激勵制度為保障。

3．加強安全教育力度

提升教育培訓(xùn)力度，強化經(jīng)營者生產(chǎn)者道德意識，采用多種培訓(xùn)方式相結(jié)合，定期開展教育活動，組織企業(yè)學(xué)習相關(guān)政策法規(guī)，提升企業(yè)法律意識、誠信意識、履約意識等，強化企業(yè)自我約束、管理能力等，優(yōu)化員工守法意識及綜合素質(zhì)，推動食品安全監(jiān)管質(zhì)量全面提升。

（二）提高安全監(jiān)管效能，提高監(jiān)管人員執(zhí)法能力

對于食品安全監(jiān)管工作落實而言，基層監(jiān)管至關(guān)重要，同時基層監(jiān)管也是食品安全風險高發(fā)區(qū)，因此監(jiān)管部門在實際的工作推進過程中，應(yīng)當將中心逐漸轉(zhuǎn)移至基層，進一步加大基層地區(qū)資源投入力度，補充基層力量，解決基層地區(qū)食品安全監(jiān)管過程中存在的配套實施落后、人員編制較少問題。實現(xiàn)食品安全監(jiān)管責任制度的全面落實，強化基層地區(qū)食品安全突發(fā)事件應(yīng)對能力。強化干部隊伍培訓(xùn)力度，切實提升其履職能力，以提升執(zhí)法人員政治理念素養(yǎng)、崗位實踐能力為目的，采用科學(xué)合理的培訓(xùn)方式，強化執(zhí)法人員綜合素質(zhì)[6]。

（三）引入社會監(jiān)督，推動食品安全社會共治

強化監(jiān)督機制檢查，摒棄傳統(tǒng)監(jiān)督模式，逐漸由單一性政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、社會組織、新聞媒體等多元化監(jiān)督模式。提升監(jiān)管制度建設(shè)水平，完善教育培訓(xùn)機制以及日常監(jiān)督管理制度，規(guī)范日常巡查、案件查辦等工作流程。建立舉報獎勵制度，鼓勵民眾積極參與到食品安全監(jiān)督活動之中，推動食品安全社會共治。推動食品安全協(xié)管員、信息員、監(jiān)督員“三員”制度的建設(shè)，基于不同崗位職責，形成網(wǎng)格化的監(jiān)督，保障信息采集的及時性及日常巡查、安全宣傳工作的完整性。

（四）健全食品安全管理法規(guī)，構(gòu)建長效監(jiān)管機制

建立健全食品安全管理法規(guī)，對部分細節(jié)內(nèi)容進一步解釋說明，對原則性規(guī)定做出進一步強化，保障相關(guān)管理人員及執(zhí)法人員在食品安全監(jiān)管工作開展進程中有據(jù)可依、有章可循。對現(xiàn)行制度進行不斷的優(yōu)化與完善，有針對性地健全食品供應(yīng)鏈環(huán)境法規(guī)，實現(xiàn)全過程監(jiān)督，不給任何違法犯罪行為留下法律空白與空隙。盡快制定流動攤販食品監(jiān)督管理制度及條例，推動本地區(qū)食品監(jiān)督管理體系的不斷完善，積極響應(yīng)國家號召，配合國家食品安全監(jiān)管工作的開展。借助信息化手段，落實食品追溯制度。通過信息披露的發(fā)展，強化食品安全問題法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建長效監(jiān)管機制。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，我國食品安全監(jiān)管工作的推進，仍有較大的提升空間，無論是政府層面、企業(yè)層面還是群眾層面，都應(yīng)當樹立正確的食品安全監(jiān)管意識，實現(xiàn)各項制度的完善，保障工作流程的規(guī)范性，積極參與到監(jiān)管活動之中，切實提升食品安全監(jiān)管質(zhì)量，維護社會穩(wěn)定發(fā)展。