民航運輸機(jī)場航空安保委員會職能作用發(fā)揮芻議

□民航山西監(jiān)管局 范子星/文

民航運輸機(jī)場航空安保委員會（以下簡稱“安保委”）是民航機(jī)場航空安保工作中重要組織，其由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)牽頭，成員包括駐場公共航空運輸企業(yè)、民航地區(qū)管理局或監(jiān)管局、機(jī)場公安機(jī)關(guān)、空管、油料、聯(lián)檢和駐場武警等單位代表組成。鑒于民航空防工作全局性和系統(tǒng)性特點，安保委對機(jī)場航空安保工作整體協(xié)調(diào)、聯(lián)動推進(jìn)和風(fēng)險防控等方面的作用至關(guān)重要，能有效拓寬空防工作中“地面防”的“面”，促使空防工作成為駐場單位共同參與的“交響曲”，避免機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的“獨唱”。本文以安保委法律屬性為基礎(chǔ)，結(jié)合監(jiān)管實務(wù)，選取首都、大興、太原和鄂爾多斯等機(jī)場安保委運行情況調(diào)研比較，梳理分析安保委運行中的問題。據(jù)此，從機(jī)場管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)作用發(fā)揮、協(xié)商機(jī)制建立和局方監(jiān)管推動等方面進(jìn)行思考建議，提出安保委工作由“紙上權(quán)益”向“真抓實干”、由“虛”向“實”轉(zhuǎn)變的具體路徑。

安保委法律屬性理解

民航規(guī)章《民用航空運輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》（以下簡稱“《機(jī)規(guī)》”）第10條規(guī)定：“有駐場單位的機(jī)場應(yīng)當(dāng)成立機(jī)場航空安保委員會，該委員會應(yīng)當(dāng)為各方討論影響機(jī)場及其用戶的航空安保問題提供平臺，為民航地區(qū)管理局和與機(jī)場航空安保工作直接相關(guān)人員提供溝通途徑。其主要職責(zé)是（一）協(xié)調(diào)航空安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)在本機(jī)場的實施；（二）監(jiān)督機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、公共航空運輸企業(yè)和其他駐場民航單位實施機(jī)場航空安保方案；（三）確定機(jī)場航空安保工作和設(shè)施設(shè)備的薄弱環(huán)節(jié)和要害部位清單及相應(yīng)的航空安保措施，并適時審查更新；（四）協(xié)調(diào)機(jī)場安保檢查、審計、考察等工作；（五）督促有關(guān)單位落實改進(jìn)航空安保措施和程序的建議”。這條規(guī)定確定了安保委“兩個提供”作用和五項主要職責(zé)，說明了安保委的成立強(qiáng)制性、職責(zé)法定性和作用方向性，是安保委運行的法律依據(jù)?！稒C(jī)規(guī)》第11條和第12條進(jìn)一步規(guī)定了機(jī)場安保委成員的構(gòu)成，特別指出其負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)由機(jī)場總經(jīng)理擔(dān)任，以及安保委章程應(yīng)列入機(jī)場航空安保方案的要求。

《機(jī)規(guī)》的這些條款對機(jī)場安保委的成立、組織和職責(zé)予以明確，為各成員單位通過安保委平臺協(xié)同開展航空安保工作提供了法律依據(jù)，從而助推各單位共同畫好機(jī)場整體空防安全的“同心圓”，提升“向心力”。無論是油料和空管等服務(wù)保障類單位，或是地面運輸服務(wù)和航空貨運等業(yè)務(wù)性企業(yè)，還是民航局方等政府性機(jī)構(gòu)，都是服從服務(wù)于民航運輸安全保障，其維護(hù)空防安全目標(biāo)一致性是安保委存在的必要性和現(xiàn)實性。

安保委運行中相關(guān)問題分析

目前，不少機(jī)場安保委的工作效能存在差異，甚至運行不規(guī)范，如安保委一年只開一次會，或與機(jī)場安委會、安全例會等合并召開，會議內(nèi)容僅涉及簡單空防工作傳達(dá)，重視程度不夠；有的安保委無具體辦事機(jī)構(gòu)，臨時人員處理工作，與安保委章程要求差距較大；有的機(jī)場管理機(jī)構(gòu)和駐場單位認(rèn)為各自是獨立航空安保責(zé)任主體，嚴(yán)格落實民航局或上級單位要求即可，與其他單位的協(xié)同意識不強(qiáng)。

另外，有的安保委成員對于安保委工作參與度不深和積極性不高，只是被動接受通知參會。究其原因，這和安保委具體運行規(guī)則有一定關(guān)系，如在安保委正式會議前，事先未向成員單位征集議題，會議中也未安排會員發(fā)言等；有的安保委日常辦事機(jī)構(gòu)在落實安保委“協(xié)調(diào)監(jiān)督”職能過程中，對本機(jī)場安保工作監(jiān)督檢查的力度較淺，而對駐場單位檢查的力度則較強(qiáng)；有的機(jī)場管理機(jī)構(gòu)話語權(quán)較強(qiáng)，存在一家“說了算”的現(xiàn)象。總之，這些將成為弱化或限制安保委“討論平臺”和“溝通途徑”兩大作用有效發(fā)揮的因素。

安保委的問題可以歸納為“四化”，即只開會做事少的虛化、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)突出而其他成員權(quán)益的弱化、開展工作蜻蜓點水的淡化和航空安保工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的邊緣化。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于各單位，包括機(jī)場管理機(jī)構(gòu)從思想上對安保委法律屬性理解不準(zhǔn)確、認(rèn)識不到位，習(xí)慣于“坐等”本系統(tǒng)上級布置工作或“單打獨斗”，沒有利用安保委平臺進(jìn)行“一盤棋”集體發(fā)力和“齊步走”協(xié)同作戰(zhàn)的思維。如在重大活動保障工作中，民航局電報中要求機(jī)場、航空公司、空管、油料等單位開展相關(guān)工作，如果沒有事先協(xié)調(diào)的話，可能造成各單位工作節(jié)奏或質(zhì)量不平衡，進(jìn)而影響活動保障工作推進(jìn)的整體性。

安保委運行和職能作用發(fā)揮思考

借鑒部分機(jī)場安保委較好的工作經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，安保委在機(jī)場整體空防安全工作中不僅要“有形”，還要“有為”，更要“有效”。安保委要成為機(jī)場整體安保工作“協(xié)調(diào)會”“議事堂”，不是機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的“布置會”或“訴苦會”，即必須從務(wù)虛向務(wù)實、從“紙上權(quán)益”向“真抓實干”轉(zhuǎn)變。

通過對首都、大興、太原和鄂爾多斯機(jī)場安保委運行情況調(diào)研分析，認(rèn)為安保委應(yīng)從四方面強(qiáng)化，使其成為機(jī)場整體空防安全工作的重要抓手和綜合性工作開展的大力推手，以有效實現(xiàn)規(guī)章賦予的主要職責(zé)。

（一）機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要在空防安全工作方面作表率，起到示范效應(yīng)

機(jī)場總經(jīng)理是安保委負(fù)責(zé)人，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)是安保委運行主導(dǎo)單位，其應(yīng)在日常航空安保工作中積極作為，率先垂范，通過“做得好”來引領(lǐng)、影響其他成員“好好做”，起到以點帶面的示范作用，這樣才能更好地牽頭協(xié)調(diào)航空安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)在本機(jī)場安保委成員工作中實施，督促各單位落實改進(jìn)航空安保措施和程序。

在有關(guān)專項活動中，如“平安民航”建設(shè)工作，涉及到航空企業(yè)、機(jī)場公安、油料和空管等多個單位，但關(guān)于機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的考核內(nèi)容較多，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要樹立“領(lǐng)頭羊”意識，帶頭落實好“平安民航”建設(shè)工作中的各項要求，從而給各單位起到表率作用。

另外，有的機(jī)場管理機(jī)構(gòu)還在安保委工作中設(shè)立了安保獎勵經(jīng)費，用于表彰安保工作突出的成員單位和個人，起到了很好的激勵導(dǎo)向作用。

（二）機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮安保委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在安保委的權(quán)重，使機(jī)場能夠通過安保委更好協(xié)調(diào)推動機(jī)場范圍內(nèi)航空安保工作，避免駐場單位在整體性空防安全工作中各行其事，造成各單位對空防安全思想認(rèn)識、推進(jìn)步調(diào)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的明顯差異，不能形成整體合力，有?？辗腊踩到y(tǒng)化、鏈條化和整體化要求。

鑒于此，在安保委成員廣泛性方面，要有效落實《機(jī)規(guī)》第11條規(guī)定，本著有利于機(jī)場航空安保工作推進(jìn)整體性原則，應(yīng)納盡納各駐場單位加入，為安保委工作縱深性推進(jìn)提供基本條件。如鄂爾多斯機(jī)場將地方交通運輸管理部門派駐機(jī)場負(fù)責(zé)出租車管理的運管所納入安保委；某省成立了航空產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，下設(shè)獨立法人的省會機(jī)場管理機(jī)構(gòu)，同時航空產(chǎn)業(yè)集團(tuán)又成立了許多獨立法人和非法人運行單位，如停車場管理公司、機(jī)務(wù)工程分公司和貨運物流公司等，這些運行公司是否納入安保委，存在一定爭議。有的認(rèn)為他們和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)都是集團(tuán)內(nèi)設(shè)單位，是“兄弟”關(guān)系，可以不加入安保委，安保委主要是協(xié)調(diào)非集團(tuán)內(nèi)的成員單位，如航空運輸企業(yè)、空管、油料等。筆者認(rèn)為，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)作為機(jī)場空防安全責(zé)任主體，要結(jié)合本機(jī)場客觀實際統(tǒng)攬全局和整體謀劃機(jī)場范圍內(nèi)空防安全工作，因此，集團(tuán)內(nèi)的運行單位應(yīng)納入安保委。

實際中，許多空防安全工作需要若干單位共同參與，如航空器活動區(qū)交通秩序管理，涉及到機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、油料、航空運輸和航食配餐公司等不同單位的各式工作車輛，這就需要機(jī)場航空器活動區(qū)交通管理制度和相關(guān)單位制度程序做好銜接。機(jī)場不能僅做好“份內(nèi)事”，還應(yīng)“管的寬”，要“左顧右盼”。駐場單位利用安保委協(xié)調(diào)一致行動，共同推動落實航空安保工作要求，避免進(jìn)度和質(zhì)量參差不齊，出現(xiàn)局部性漏洞。如某機(jī)場部分圍界產(chǎn)權(quán)屬某航空運輸企業(yè)，部分圍界又構(gòu)成空管單位院界使用的一部分，還有兩家貨運物流公司工作區(qū)“安保紅線”也構(gòu)成圍界的一部分。在落實民航局關(guān)于開展航空器活動區(qū)圍界管控專項整治工作中，該機(jī)場安保委召開會議專題協(xié)調(diào)機(jī)場圍界專項整治工作，正視并具體分析機(jī)場圍界管理存在的問題，協(xié)調(diào)和督導(dǎo)涉及圍界產(chǎn)權(quán)、管理和使用的有關(guān)單位齊抓共管圍界管控整治工作，取得良好效果。

（三）安保委要建立平等協(xié)商溝通機(jī)制，凝聚成員單位共識

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的安保委成員不能感受到“溝通協(xié)商”作用，被動地接受安保委布置工作，其主要原因是因為機(jī)場管理機(jī)構(gòu)作為安保委的牽頭部門，易被簡單認(rèn)為是安保委的“領(lǐng)導(dǎo)”。有的機(jī)場負(fù)責(zé)人也持同樣觀點，忽略了安保委發(fā)揮著機(jī)場管理機(jī)構(gòu)和各成員單位間“橋梁”溝通作用。其實，在安保委工作中，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動聽取不同成員的意見建議，不能簡單把安保委會議開成傳達(dá)局方要求、布置工作和監(jiān)督的會議，否則可能造成成員代表在會上“聽話”、表態(tài)時“無話”和會下的“傳話”，從而影響成員單位參與安保委工作積極性。應(yīng)給予成員單位平等話語權(quán)，使其認(rèn)識到成員單位的身份既有權(quán)利，也被監(jiān)督，如在安保委員會議前，可以向成員單位征集或通報討論的議題，會議準(zhǔn)備充分，正式會議效果可以更好。如鄂爾多斯機(jī)場安保委在正式會議前，會給成員單位下發(fā)“預(yù)通知”，列明需討論的議題，同時征集上會討論的事項，廣泛聽取各單位意見。筆者認(rèn)為，安保委應(yīng)遵循“道理要硬、管理要軟”原則，所謂“硬”，就是工作開展要嚴(yán)格落實《機(jī)規(guī)》和安保委章程要求；所謂“軟”，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要提高站位，放低姿態(tài)，團(tuán)結(jié)各成員單位共商、共治和共享，共同做好機(jī)場空防安全工作。

《機(jī)規(guī)》第10條明確了安保委監(jiān)督機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、公共航空運輸企業(yè)和其他駐場民航單位實施機(jī)場航空安保方案以及督促有關(guān)單位落實改進(jìn)措施的職責(zé)。上述職責(zé)的落實一般通過日常檢查實現(xiàn)，有的機(jī)場安保委辦事機(jī)構(gòu)開展檢查時只有機(jī)場管理機(jī)構(gòu)工作人員，有的聯(lián)合其他成員單位人員一同開展，如首都機(jī)場安保辦邀請機(jī)場公安分局、安保公司和航空公司等單位聯(lián)合檢查。聯(lián)合檢查可以提升成員單位參與安保委工作的深度，又使其感受到重視。另外，檢查應(yīng)涵蓋包括機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的成員單位，以保持公平性，這也是對《機(jī)規(guī)》第111條和《公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》第100條規(guī)定要求的具體落實。

（四）局方監(jiān)管助力安保委運行規(guī)范化，推動工作提質(zhì)增效

如果機(jī)場安保委能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查各駐場單位做實做細(xì)有關(guān)安保工作，在某種程度上也為局方監(jiān)管工作提供助力。所以，安保委作為民航監(jiān)管SES系統(tǒng)里的重要監(jiān)管項目，可以參照機(jī)場管理方式、旅客吞吐量、駐場單位數(shù)量和安保工作復(fù)雜程度等因素差異性開展針對性監(jiān)管。筆者認(rèn)為，省會機(jī)場和年旅客吞吐量在200萬人次以上的機(jī)場安保委工作應(yīng)列為局方監(jiān)管重點，這些機(jī)場安保委工作要創(chuàng)新思維、多措并舉有效履行“協(xié)調(diào)、督促和督導(dǎo)”職責(zé)，安保委日常辦事機(jī)構(gòu)工作思路要明晰、重點要突出，要成為機(jī)場范圍內(nèi)空防安全監(jiān)管的“第二局方”。

局方在監(jiān)管安保委工作同時，也要將其當(dāng)成局方工作的重要抓手和助手，使其能夠“借力順勢”有效作為，特別是在重大活動保障和綜合性工作開展中。局方可通過安保委這個“抓手”推動工作開展。如在2021年的首都機(jī)場和太原機(jī)場安保審計工作中，兩機(jī)場安保委分別在審計前準(zhǔn)備和審計工作中發(fā)揮了上傳下達(dá)、左右協(xié)調(diào)和自查等重要作用；另外，局方作為安保委成員，也應(yīng)參與安保委有關(guān)工作給予支持。

安保委日常辦事機(jī)構(gòu)工作思考

安保委日常辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)著安保委工作的具體落實，在代表安保委履行“協(xié)調(diào)、督促和監(jiān)督”職責(zé)時，既要避免主次不清晰，也要避免重點不突出，著重要從橫向聯(lián)系強(qiáng)協(xié)同和從體系發(fā)力控風(fēng)險兩方面下功夫，協(xié)調(diào)推動成員單位做好航空安保工作。為此，安保委辦事機(jī)構(gòu)要樹立四種意識，即空防安全整體推進(jìn)意識，聚分力為合力的團(tuán)結(jié)意識、落實引領(lǐng)意識和風(fēng)險防控敏感意識，從而起到點、線和面的環(huán)環(huán)相扣效應(yīng)。

（一）加強(qiáng)機(jī)場安保方案的協(xié)調(diào)落實，避免成員單位安保制度間出現(xiàn)“沖突”和“漏縫”

上文提到，《機(jī)規(guī)》第10條明確了安保委協(xié)調(diào)安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的實施及監(jiān)督相關(guān)單位落實的職責(zé)。監(jiān)督職責(zé)的行使使得機(jī)場安保委在履職中帶有一定的強(qiáng)制性。由于很多安保工作是由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)牽頭并與駐場單位共同推進(jìn)落實的，如控制區(qū)通行證件管理、要害部位管控和航空器活動區(qū)交通管理等方面，這就涉及到機(jī)場安保方案和各單位的制度程序銜接問題。鑒于此，機(jī)場安保方案是機(jī)場安保工作的基本要求，駐場單位安保方案屬下一個層級，二者的有效銜接才能形成機(jī)場完整空防制度體系。根據(jù)《機(jī)規(guī)》規(guī)定，空管、油料等駐場單位制定的安保方案要報地區(qū)管理局備案，但從安保委職責(zé)分析，筆者認(rèn)為在報備地區(qū)管理局的同時，也應(yīng)將有關(guān)內(nèi)容報機(jī)場安保委備案，以確保安保委能夠履行“監(jiān)督”職責(zé)，但據(jù)筆者了解，絕大部分安保委辦事機(jī)構(gòu)認(rèn)為駐場單位安保方案由局方備案并“審查監(jiān)督”，未要求向安保委報備和對有關(guān)內(nèi)容審核。

（二）重視機(jī)場范圍航空安保風(fēng)險點的整體把控，確保底數(shù)清、情況明、措施實

空防工作重點就是在風(fēng)險薄弱處采取針對性防范措施?！稒C(jī)規(guī)》第10條提出，安保委要確定機(jī)場航空安保工作和設(shè)施設(shè)備的薄弱環(huán)節(jié)和要害部位清單及相應(yīng)的航空安保措施，并適時審查更新，而第5條關(guān)于機(jī)場管理機(jī)構(gòu)職責(zé)中并沒有這一項職責(zé)要求。筆者認(rèn)為，從立法思路角度而言，說明第10條（三）中的“機(jī)場”是一個地理概念，即指機(jī)場空間范圍內(nèi)，第5條中的“機(jī)場”是專指“機(jī)場”企業(yè)單位概念?！稒C(jī)規(guī)》把薄弱環(huán)節(jié)和要害部位確定和審查更新的職責(zé)賦予安保委，說明規(guī)章要求安保委應(yīng)從全局性、整體性和聯(lián)動性方面考慮機(jī)場范圍內(nèi)的航空安保工作風(fēng)險，有的放矢，進(jìn)而采取針對性的防范措施，而不是局限于機(jī)場公司企業(yè)范圍內(nèi)。

“設(shè)施設(shè)備”和“要害部位”的清單比較容易確定，特別是后者屬于安保規(guī)章制度中的要求。如太原機(jī)場安保委建立了《太原機(jī)場安保設(shè)施設(shè)備薄弱環(huán)節(jié)和要害部位清單》，但對于“航空安保工作的薄弱環(huán)節(jié)”較難確定，這主要緣于不同單位的差異性導(dǎo)致實際操作有一定難度。筆者認(rèn)為可從安全工作“人、機(jī)、環(huán)”的共性鏈條來分析，從空防安全管理體系確定不同單位的“薄弱環(huán)節(jié)”，如人員安保培訓(xùn)、資質(zhì)能力和工作質(zhì)量控制等方面，以及日常工作中易發(fā)生和常違反的問題、環(huán)節(jié)應(yīng)列入。

（三）發(fā)揮在航空安保綜合性工作方面的牽頭作用，確保工作推進(jìn)步調(diào)一致

《機(jī)規(guī)》第10條還提到了安保委協(xié)調(diào)機(jī)場安保檢查、審計、考察等工作的職責(zé)。在實際工作中，審計和考察本身屬于綜合性工作，但安保檢查的工作量可大可小。筆者認(rèn)為，由于安保委的重要性，該“安保檢查”應(yīng)屬于檢查項目比較多的綜合性檢查，或?qū)儆谥卮蠡顒颖Ｕ虾椭匾?jié)點時較大規(guī)模的檢查。

另外，這條規(guī)定說明了安保委在局方開展審計和考察中的作用，局方借助機(jī)場安保委協(xié)調(diào)開展審計和考察工作，避免與多個駐場單位聯(lián)系可能造成工作銜接不順暢的問題，可以提高工作效能。