《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》通過五十年回顧與展望

張 鐸

一、《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》制定工作的啟動

聯(lián)合國主導(dǎo)的《政府間海事協(xié)商組織公約》于1958年3月生效。1959年1月在倫敦召開了第一屆政府間海事協(xié)商組織（IMCO，1982年5月更名為國際海事組織IMO）大會，宣告該組織正式成立。1960年，IMCO召開了“1960年國際海上人命安全會議”。該次會議對《1948年國際海上避碰規(guī)則》稍加修訂之后通過了《1960年國際海上避碰規(guī)則》。

此次會議還通過了若干建議案。其中第50號建議案提出，在公海航行船舶的長度和航向無法從其桅燈的水平位置進行推斷，建議締約國政府與船東和造船廠協(xié)商，盡最大努力找到解決該問題的辦法。針對航行燈能見距離的提案，安全會議發(fā)現(xiàn)當(dāng)時不可能就具體細(xì)節(jié)達(dá)成一致，故通過了第51號建議案，以期就此議題啟動進一步研究。

1966年6月27日至7月1日，新成立的IMCO“航行安全分委會（NAV）”召開了第I次會議（NAV I）。NAV I第一個會議文件NAV I/1列出了五項實體議題，其中有三項涉及1960年避碰規(guī)則中船舶號燈、號型等問題。

NAV I在審議了這些議題后認(rèn)為，只有在整個避碰規(guī)則的背景下才能最有效地審視這些問題（NAV I/8，第4段）。NAV II在審議了英國關(guān)于1960年避碰規(guī)則第9(c)(ii)條（拖網(wǎng)漁船可顯示一盞桅燈）適用情況的建議后一致認(rèn)為，該桅燈低于上綠下白環(huán)照燈具有誤導(dǎo)性，需要將其修訂為高于環(huán)照燈。NAV II意識到修訂避碰規(guī)則在程序上存在的困難，故強烈建議IMCO海上安全委員會（MSC）對此進行探討（NAV II/14，第8段）。NAV III同意在完成對相關(guān)問題的研究后審議對避碰規(guī)則可能需要的修正（NAV III/4，第22段）。據(jù)此，NAV IV首次將“避碰規(guī)則需要的可能修正”設(shè)立為其會議議題。

1968年10月召開的MSC第XVII屆會議（MSC XVII）總體上同意了NAV分委會關(guān)于拖網(wǎng)漁船桅燈的修訂建議，決定詳細(xì)探討相關(guān)的問題以及修正避碰規(guī)則的方式和機制，同時進一步要求NAV分委會啟動對相關(guān)條款的實體性研究，以期為最終的修訂提供依據(jù)（MSC XII/22，第72段）。隨后，MSC XVIII增加了議題“修正和更新國際海上避碰規(guī)則的程序”，啟動了對避碰規(guī)則修正機制的審議。該議題的審議最終導(dǎo)致IMCO為避碰規(guī)則制定了一個獨立的公約，在公約正文中規(guī)定了生效和修正的程序。

1969年2月召開的MSC XIX同意，一些問題遲早需要通過召開國際會議（international conference）來解決，最優(yōu)先考慮的是避碰規(guī)則；雖有經(jīng)費的限制，但無論如何應(yīng)在1972年召開修訂1960年避碰規(guī)則的國際會議，并請求IMCO秘書長通過理事會將此建議提交至IMCO第VI屆大會（MSC XIX/30，第97和99段）。

1969年4月，NAV分委會以SN/Circ.50號通函就避碰規(guī)則修訂的基本原則、能見度良好或不良時的基本避碰操縱以及當(dāng)時避碰規(guī)則中存在的主要缺陷等向成員國政府征詢建議和評論。

1969年10月，IMCO第VI屆大會以A.192（VI）號大會決議同意了MSC關(guān)于在1972年召開修訂1960年避碰規(guī)則國際會議（“1972年大會”）的建議，同時要求MSC繼續(xù)研究相關(guān)問題，推進會議的準(zhǔn)備工作。

二、《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》草案的擬訂和通過

為做好1972年大會的準(zhǔn)備工作，1970年4月召開的NAV IX決定設(shè)立修訂避碰規(guī)則特設(shè)工作組，邀請英國A. C. Manson船長擔(dān)任工作組主席。NAV分委會指示該工作組按照優(yōu)先順序特別考慮以下三個問題（NAV IX/9，第7至10段）：

（1）審查能見度不良時的避碰，考慮將雷達(dá)避碰納入避碰規(guī)則正文的可能性；

（2）審查涉及直航船的條款，以期給予直航船更大的自由度來避免緊迫局面；

（3）按照避碰能力確定船舶等級，以便分配具體的權(quán)利和義務(wù)。

工作組在1970年7月召開第一次會議，1972年1月召開第五次會議，即最后一次會議。第五次會議對第四次會議形成的避碰規(guī)則公約修正草案（共4章50條7個附錄及生效和修正程序條款，見COLREG Ⅴ/3）進行了討論和審議。

1972年1月31日至2月5日召開的NAV XIII在工作組最后一次會議討論成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)審議，形成了最終的完整草案文本，附錄縮減到4個，載于提交至MSC XXV的文件MSC XXV/3（b）/1中。至此完成了《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》草案的擬訂，其中多項存在爭議的問題留待大會審議決定。

“1972年大會”按照計劃于1972年10月4日至20日在IMCO總部召開，46個國家的代表、6個國家的觀察員及一些政府間和非政府組織參會。大會通過了《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》及兩項與修正案投票權(quán)和交存批準(zhǔn)書有關(guān)的決議。避碰規(guī)則生效和修正條款納入公約正文，《1972年國際海上避碰規(guī)則》成為公約的附件。公約于1977年7月15日生效。

三、1972年避碰規(guī)則修正案

自公約通過之后，迄今為止共通過了七個修正案。

1.1981年修正案

1972年12月召開的NAV XIV發(fā)現(xiàn)了1972年避碰規(guī)則中存在多項問題，例如第24條（拖帶和頂推）第6款中缺少alongside一詞，未明確其“旁拖”的狀態(tài)，第38條（免除）第4款忘記引用附錄I第2（g）節(jié)，以及其他一些措辭、條款之間不協(xié)調(diào)等方面的問題（NAV XIV/WP.5）。1973年7月，IMCO秘書長簽發(fā)了對《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》進行修改（corrections）的T2/3.05（NV.2）號普通照會（note verbale），提示締約國注意這些問題。此后許多國家陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了更多的問題。

在此情況下，NAV分委會成立了工作組，對1972年避碰規(guī)則中存在的問題進行了多輪梳理、討論和匯總。NAV分委會遂決定通過修正案和包含條款解釋的運用指南兩種方式來解決避碰規(guī)則中發(fā)現(xiàn)的錯漏和不一致等問題。后經(jīng)多輪討論和審議，IMCO第XII屆大會于1981年11月19日以A.464（XII）號決議通過了修正案。該修正案于1983年6月1日生效。此次修訂的內(nèi)容多達(dá)56處，主要涉及號燈、號型以及附錄條款的措辭。實際上，此次修正案是對制定1972年避碰規(guī)則時所遺留問題的彌補。

2.1987年修正案

1981年召開的IMCO第XII屆大會還審議了避碰規(guī)則某些條款統(tǒng)一運用指南的大會決議草案。一些國家認(rèn)為，避碰規(guī)則的條款應(yīng)當(dāng)足夠明確，無須解釋，如果條款不明確，則應(yīng)進行修正而不是對其運用制定一份指南。第XII屆大會將該指南草案退回MSC，指示其先以MSC通函的方式發(fā)布，之后對其內(nèi)容進行重新審查并在適當(dāng)時機將其轉(zhuǎn)換為對避碰規(guī)則的修正。最終MSC 46于1982年4月5日以MSC/Circ. 320號通函發(fā)布了《1972年國際海上避碰規(guī)則若干條文的統(tǒng)一運用指南》。

因此，1987年修正案的主要內(nèi)容是對上述“運用指南”中所涉及問題的處理，即“不妨礙通過”條款含義的澄清（第8條第6款）以及“分道通航制”（第10條）和附錄一中某些條款的完善。該修正案于1987年11月19日在IMO第15屆大會上以A.626（15）號決議通過，于1989年11月19日生效。然而，大多數(shù)國家對第10條第4款關(guān)于使用沿岸通航帶的修正草案不滿意，故該條款的修正草案未能通過（MSC 55/25，第12.12段）。

3.其他修正案

1989年修正案于1989年10月19日在IMO第16屆大會上以A.678（16）號決議通過，于1991年4月19日生效。此次修正案是對1987年修正案遺留問題（第10條第4款）的補救。

1993年修正案于1993年11月4日在IMO第18屆大會上以A.736（18）號決議通過，于1995年11月4日生效。此次修正共有8項內(nèi)容，主要涉及漁船的號燈和號型以及對高速船號燈設(shè)置上的要求。

2001年修正案于2001年11月29日在IMO第22屆大會上以A.910（22）號決議通過，于2003年11月29日生效。此次修正共有9項修訂內(nèi)容，最主要的內(nèi)容是增加了地效船以及對地效船的避碰地位、號燈的顯示等方面的規(guī)定。此外，此次修正案還降低了對聲響器具設(shè)備在配備上的要求。

2007年修正案于2007年11月29日在IMO第22屆大會上以A.1004（25）號決議通過，于2009年12月1日生效。此次修正了附錄IV（遇險信號），將無線電報和無線電話報警信號修改為具體的呼叫頻道和頻率等。

2013年修正案于2013年12月4日在IMO第28屆大會上以A.1085（28）號決議通過，于2016年1月1日生效。此次修正案增加了第六章“對符合本公約規(guī)定的驗證”，目的是將《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》納入強制審核機制。

四、對1972年避碰規(guī)則制定過程的評析

“1972年大會”通過了獨立的公約，為避碰規(guī)則確立了生效和修正機制，使其可以隨技術(shù)的發(fā)展及時更新。條文的重新編排和組織便于學(xué)習(xí)和遵守，也符合IMO公約規(guī)則的編排體例。同時，多個國家和組織針對1960年避碰規(guī)則提出的大多數(shù)具體問題及相應(yīng)修訂建議得以采納，例如“將號燈、號型和聲響信號的技術(shù)細(xì)節(jié)整合到附錄”“將使用雷達(dá)的建議納入規(guī)則正文”“錨泊船開啟甲板燈”“每一條增加小標(biāo)題以便于檢索”“使用公制代替英制”“使用度數(shù)代替羅經(jīng)點”“增加船舶之間責(zé)任條款”“增加免除條款”“增大號燈能見距離”及“準(zhǔn)予直航船在更早時間上獨自行動”等。

然而，在制定1972年避碰規(guī)則的過程中，一些明顯的問題和合理修正建議沒有被審議和采納，對一些深層次的問題沒有組織深入探討。

1.關(guān)于遇險信號

IMCO秘書處提出，應(yīng)將遇險信號這類信息類信號移到《國際信號規(guī)則》中（NAV VII/WP.4，第4段），多個國家也提出了類似的建議。但該建議沒有得到采納。

目前，遇險信號已在《國際信號規(guī)則》中做出了規(guī)定，沒有必要在避碰規(guī)則中重復(fù)規(guī)定。此外，與遇險信號直接相關(guān)的安全公約是《1979年國際海上搜尋救助公約》，與避碰規(guī)則并無關(guān)聯(lián)。如需為遇險信號賦予強制性規(guī)范的性質(zhì)，可參考對救生信號的做法，在SOLAS公約第V章中做出引用和規(guī)定。因此，避碰規(guī)則沒有必要保留有關(guān)遇險信號的規(guī)定。

2.關(guān)于錨泊船的霧號

荷蘭提出：“應(yīng)當(dāng)對錨泊船舶的聲號進行修訂。鐘號和鑼號已過時，可聽距離不足?！保∟AV VIII/2/5，第5頁）對該明顯的問題沒有進行探討和審議。

目前，作為錨泊船霧號的鐘號和鑼號的過時性主要體現(xiàn)在三個方面：一是其聽距太近，無法實現(xiàn)其目的。很多新船采用電動號鐘和號鑼，但很快會被敲碎。二是其作為戒備性信號的屬性（每分鐘重復(fù)鳴放一次）已不再必要。這是因為，雷達(dá)早已普及，在霧中發(fā)現(xiàn)沒有在航船駛近的情況下重復(fù)鳴放這類戒備性信號沒有作用。三是其使用不符合《2006年海事勞工公約》有關(guān)海員職業(yè)安全和健康保護的規(guī)定。可考慮在避碰規(guī)則第30條第7款中刪除鐘號和鑼號的規(guī)定，將該款中建議性的“一短、一長和一短聲”笛號規(guī)定為強制性的霧號，在發(fā)現(xiàn)有在航船駛近時鳴放。

3.關(guān)于船舶號型

國際航運公會（ICS）提出：“此類（行動受阻礙）船舶的現(xiàn)有號型感覺不足夠，太過于不顯眼，ICS相信可以制定更有效的號型?！保–OLREG II/2/2，第2頁）荷蘭隨后提出了類似的觀點（COLREG II/2/3，第7頁）。IMCO秘書處提出要將號型的尺度與船舶的尺度和/或航速相關(guān)聯(lián)（NAV VII/WP.4，第2頁）。在芬蘭所做的調(diào)查問卷中顯示，有5%至10%的受訪者認(rèn)為，號型的尺度應(yīng)表示為船舶尺度的函數(shù)，例如應(yīng)為船舶長度的1/50（NAV VIII/2/3/Add.1，第3頁）。對該明顯的過時問題也沒有進行深入探討和審議。

在白天，船舶種類的識別依賴于號型的顯示情況，即是否顯示，如顯示，是何種號型。如果無法識別船舶種類，互見中的行動規(guī)則（追越除外）就無法適用。目前國內(nèi)外大中型船舶上配備的號型的尺度普遍為避碰規(guī)則為船長為20 m船舶規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，在避碰決策的距離上無法被他船以視覺看到。在夜間，大中型船舶表明船舶種類的環(huán)照燈的最低標(biāo)定能見度距離是3 n mile，為桅燈的一半。在一船看到他船的桅燈后要求其繼續(xù)等待至看到他船可能顯示的環(huán)照燈是不安全的。因此在理論上，互見中的行動規(guī)則已無法執(zhí)行。

避碰規(guī)則劃分船舶種類的目的是區(qū)分船舶的避碰操縱能力。船舶的避碰操縱能力可以用航速來大致識別：船速越快，實時避碰操縱能力就越好，反之則差。使用雷達(dá)可以在任何能見度對他船的避碰操縱能力做出大致的估計，沒有必要使用傳統(tǒng)的號型。在船舶大型化和快速化的今天，如果通過增大號型尺度的方式實現(xiàn)號型的目的，則需要將主桅桿增高幾十米，這類結(jié)構(gòu)上的改變將嚴(yán)重影響船舶在橋梁下方的通過性。過去半個世紀(jì)的海上實踐也證明，不會因無法區(qū)分船舶種類而導(dǎo)致碰撞事故的發(fā)生。因此，在理論和實踐兩個方面，以號型顯示船舶種類的傳統(tǒng)做法，早已過時。

不需區(qū)分船舶種類將對避碰規(guī)則“駕駛和航行規(guī)則”的基本原理產(chǎn)生重大影響，并使互見中的行動規(guī)則與能見度不良時的行動規(guī)則合并成一套適用于任何能見度的行動規(guī)則成為可能[1]。

4.關(guān)于是否廢除直航規(guī)則改為兩船互相避讓

NAV分委會決定，就能否在任何情況下要求兩船均采取避讓行動進行討論（NAV VII/10，第27段）。芬蘭政府提出，實踐中的海員認(rèn)為“直航規(guī)則”是危險的，應(yīng)當(dāng)全部刪除（NAV VIII/2/3，第4頁）。荷蘭政府認(rèn)為依據(jù)數(shù)學(xué)家的研究成果，可以實現(xiàn)互讓，但應(yīng)當(dāng)保留直航規(guī)則，因為這樣可以避免兩船互相依賴對方采取避讓行動（NAV IX/2/1，第4和6頁）。英國提出，除對遇局面外，總體上還應(yīng)保留一船避讓、另一船直航的規(guī)定，但在英國有少數(shù)意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)改為互讓（NAV IX/2/7，第5和6段）。

直航規(guī)則歷來有存廢之爭。主張保留直航規(guī)則的主要依據(jù)是強化一船的避碰義務(wù)，避免互相依賴。避碰操縱能力較好的船舶往往視避碰操縱能力較差的船舶為障礙物，會主動避讓，不會互相依賴。因此，互相依賴的情況存在于兩船避碰操縱能力基本相當(dāng)?shù)木置?，即交叉相遇局面?/p>

主張廢除直航規(guī)則的觀點認(rèn)為，直航規(guī)則的有效性基于“讓路船一定會讓路”這一先決條件，但這一先決條件在實踐中是不存在的，即讓路船不一定會讓路?！吧＜陛喤c“長峰水晶”輪碰撞事故就是一起典型案例。在此情況下，限制另一船（直航船）及早采取避碰行動有損于避碰安全。另一方面，本會及早采取避碰行動的一船（直航船）會依賴另一船（讓路船）采取避碰行動而錯失避碰良機，因此直航規(guī)則并沒有消除依賴對方的問題。

依賴對方是個安全意識的問題。過去五十多年對海員的教育和培訓(xùn)有了巨大的發(fā)展，避碰規(guī)則和避碰技能的傳授也從紙面學(xué)習(xí)發(fā)展到基于本船的航海模擬器訓(xùn)練。主張直航規(guī)則存廢的依據(jù)是否發(fā)生了變化，哪種主張更加有利于海上避碰安全，“直航規(guī)則”究竟是解決了問題還是制造出了更大的問題，需要航海界重點關(guān)注和探討。

5.關(guān)于適用于任何能見度的行動規(guī)則

NAV分委會決定，就能否在任何能見度適用同一套行動規(guī)則進行討論（NAV VII/10，第27段）。美國認(rèn)為，雷達(dá)未普及且雷達(dá)信息不充分，因此無法起草一套規(guī)則適用于任何能見度（N A V IX/2/2）。

目前，能見度再好，使用號型和環(huán)照燈也無法及早識別他船的種類；能見度再差，使用自動識別系統(tǒng)（AIS）也能識別他船的種類。如前所述，判決他船的避碰操縱能力已無須依賴識別他船的船舶種類。因此，依據(jù)能見度情況交替適用兩套不同的規(guī)則既無依據(jù)，也無必要，同時也不符合IMO 為減少人的因素影響而通過的A.947（23）號決議（本組織人的因素愿景、原則和目標(biāo)）中關(guān)于“規(guī)則應(yīng)簡單明確”的原則。由此可見，起草一套適用于任何能見度情況的行動規(guī)則的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。

6.關(guān)于自足規(guī)則

避碰規(guī)則修訂工作組曾被建議制定自足規(guī)則（self-contained rules），并在工作組內(nèi)以小幅多數(shù)（small majority）獲得支持。蘇聯(lián)和聯(lián)邦德國向工作組第二次會議提交了涉及自足規(guī)則的文件，但沒有審議（COLREG II/2/5）。

所謂“自足規(guī)則”是指不需參考其他條款而可以直接執(zhí)行的規(guī)則，即直接規(guī)定了避碰操縱的規(guī)則。例如，互見中行動規(guī)則中多個條款規(guī)定一船應(yīng)當(dāng)讓路，至于被讓路的船如何行動則需要去參考“直航規(guī)則”，因此這些條款不是自足規(guī)則。“對遇局面規(guī)則”直接規(guī)定了兩船的避讓行動（均向右轉(zhuǎn)向過他船左舷），不需參考其他條款，因此屬于自足規(guī)則。

1972年避碰規(guī)則中新增的能見度不良時的行動規(guī)則（第19條）采用了一種新的不同于互見中行動規(guī)則的規(guī)范模式，即從本船的視角直接規(guī)定了避碰操縱，是一套自足規(guī)則。該套行動規(guī)則基于避碰幾何打破了不同會遇局面之間不合理的界限劃分[2]，不需區(qū)分讓路與直航及船舶種類，與基于第三者視角分配避碰義務(wù)的互見中行動規(guī)則形成了鮮明對比，為避碰規(guī)則的未來修正提供了參考。

五、未來修正展望

回望其審議和擬定的過程可以發(fā)現(xiàn)，1972年避碰規(guī)則中存在的問題早在其誕生之前就已存在。在迄今為止的七個修正案中，前三個是對制定1972年避碰規(guī)則過程中遺留問題的補救，最后兩個修正案涉及的問題（遇險信號和強制審核機制）與避碰規(guī)則本身沒有直接關(guān)聯(lián)，其余兩個主要涉及高速船和地效船等新技術(shù)問題。可以看出，這些修正案均沒有觸及避碰規(guī)則中上述過時的和深層次的問題，使得這些問題延續(xù)至今。

今天，海上自主水面船舶（自主船）的應(yīng)用正在推動國際海事法律體系的全面修正，避碰規(guī)則首當(dāng)其沖。半個世紀(jì)以前發(fā)現(xiàn)的避碰規(guī)則中的過時條款，如號型、號鐘和號鑼的使用等，今天更加過時，而且先進導(dǎo)航設(shè)備的普及和自主船的應(yīng)用使其過時性更加凸顯。這些過時條款對常規(guī)船舶早已無法適用，對自主船也將無法適用。

過去幾年，中國已向IMO提交了多份涉及避碰規(guī)則的提案，全面揭示和論述了避碰規(guī)則某些條款的過時性及解決方案，主張為自主船應(yīng)用而修正避碰規(guī)則之前首先需要清理其對常規(guī)船舶過時的條款[3]。在IMO“人的因素”“安全文化”和“強制審核機制”等新的治理理念之下，這些被揭示出來的問題無法繼續(xù)被無視，否則將嚴(yán)重?fù)p害避碰規(guī)則及IMO的權(quán)威性。在自主船應(yīng)用所推動的全面修正避碰規(guī)則的背景下，避碰規(guī)則中長期積累的問題應(yīng)被重新審視并徹底解決。