建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下的遼寧省集體建設(shè)用地利用對(duì)策思考

張翼飛 孔羽超

（1.喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽(yáng) 122300；2.遼寧西北供水有限責(zé)任公司，遼寧沈陽(yáng) 110055）

自2012年以來(lái)，中央一號(hào)文件連續(xù)提到“農(nóng)村發(fā)展建設(shè)”，黨的十九大更是提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大戰(zhàn)略安排，農(nóng)村的發(fā)展越來(lái)越受國(guó)家和政府高度重視。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮的作用愈發(fā)明顯。然而，近些年來(lái)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人們思維方式的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的農(nóng)村人口選擇進(jìn)入城市工作生活，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，但農(nóng)村集體建設(shè)用地的數(shù)量卻不降反增。與此同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃滯后、農(nóng)村管理水平低等因素，引起農(nóng)村集體建設(shè)用地分布散亂、基礎(chǔ)設(shè)施落后、城鄉(xiāng)之間差距不斷加大等問(wèn)題。因此如何盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為了當(dāng)下迫在眉睫的問(wèn)題。

2022年4月10日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》發(fā)布，在“打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)”中，首先就提到了“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)”。其實(shí)自十八大以來(lái)，國(guó)家在一系列的政策文件中都強(qiáng)調(diào)了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的任務(wù)。在堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎(chǔ)上，讓市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用。但在實(shí)踐過(guò)程中，因各地自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異，推進(jìn)土地市場(chǎng)化的做法也不盡相同。農(nóng)村集體建設(shè)用地在我國(guó)建設(shè)用地中占重要部分，其市場(chǎng)化改革尤為重要。集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的目標(biāo)在于采取有效措施，激勵(lì)和引導(dǎo)村集體或個(gè)人合理利用土地，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效率。同時(shí)新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃工作的開展，也是對(duì)我國(guó)以往國(guó)土空間規(guī)劃存在“多龍治水”情況的劃時(shí)代終結(jié)，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地治理和利用提出了新的要求和任務(wù)。綜上所述，立足遼寧省情，促進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革，優(yōu)化集體建設(shè)用地資源配置，意義重大。

一、遼寧省集體建設(shè)用地利用現(xiàn)狀分析

遼寧省是我國(guó)最北的沿海省份，位于東北、華北、蒙古高原、環(huán)渤海地區(qū)、朝鮮半島交互的地理要沖，在京畿地區(qū)聯(lián)系東北亞的必經(jīng)通道上扮演著重要角色，在維護(hù)我國(guó)國(guó)防安全、糧食安全、引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)東北全面振興、全方位振興等方面具有十分重要的戰(zhàn)略地位。

長(zhǎng)期以來(lái)，遼寧省集體建設(shè)用地的用地規(guī)模逐漸擴(kuò)張，農(nóng)村居民點(diǎn)分布集約程度也呈現(xiàn)多向態(tài)勢(shì)。其中遼東山地丘陵區(qū)和遼西低山丘陵區(qū)農(nóng)村居民受地形影響較大，一般逐水、逐溝而居，致使農(nóng)村集體建設(shè)用地分布較為散亂，隨意性較強(qiáng)。相對(duì)遼東和遼西，中部遼河平原區(qū)位條件稍好，集體建設(shè)用地分布較為集中，規(guī)模較大。

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，遼寧省城鎮(zhèn)化水平發(fā)展迅速，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力移入城市，據(jù)第六次和第七次全國(guó)人口普查結(jié)果看，2010-2020年，遼寧省鄉(xiāng)村人口減少4712964人，人口流失嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置、農(nóng)田荒廢等問(wèn)題突出，造成城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。

現(xiàn)階段，在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，在遼寧省國(guó)土空間規(guī)劃編制的要求下，對(duì)集體建設(shè)用地利用的研究不僅關(guān)系到建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的合理高效利用，同時(shí)也是縮小城鄉(xiāng)差距，改善農(nóng)村環(huán)境的重要手段。因此，對(duì)遼寧省當(dāng)前的集體建設(shè)用地現(xiàn)狀進(jìn)行研究與分析，有利于找出發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出對(duì)策建議。

二、遼寧省集體建設(shè)用地存在的主要問(wèn)題

1.利用方式較為粗放，集約化程度低

近年來(lái)，隨著人們收入水平提高，農(nóng)村新房建設(shè)現(xiàn)象普遍，為了追求生活質(zhì)量，人均住宅用地面積普遍提高，甚至出現(xiàn)“一戶多宅”現(xiàn)象，宅基地面積逐年擴(kuò)張。另一方面，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，由于缺乏有效的宅基地退出制度，加上土地綜合治理能力的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)有空心村現(xiàn)象十分嚴(yán)重，大量集體建設(shè)用地閑置，利用方式粗放，不符合節(jié)約集約用地原則。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省各個(gè)地市集體建設(shè)用地人均面積嚴(yán)重超標(biāo)，阜新市人均農(nóng)村建設(shè)用地面積最高，其次是大連、遼陽(yáng)、沈陽(yáng)、鞍山、錦州、營(yíng)口、撫順、鐵嶺、丹東、朝陽(yáng)、本溪、葫蘆島等市，各市人均農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模均高于國(guó)家最高標(biāo)準(zhǔn)150平方米/人。農(nóng)村住宅空置、農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)張，土地利用效率較低，存量集體建設(shè)用地尚未得到充分利用，農(nóng)村集體建設(shè)用地具有一定的整理潛力。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等

區(qū)域和城鄉(xiāng)之間差距呈繼續(xù)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，無(wú)論是在公共服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療保障、教育水平和社會(huì)保障等方面都存在較大差距，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題突出，不利于全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果，國(guó)土空間均衡發(fā)展亟待強(qiáng)化。

在遼寧省，中南部地區(qū)尤其是沈陽(yáng)市和大連市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好，人們收入水平相對(duì)較高，城市人口集中，因此公共服務(wù)水平較高；而遼東和遼西北地區(qū)，因地理環(huán)境和區(qū)位差異，人們多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)村人口占比較大，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，公共資源匱乏，公共服務(wù)水平低下。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等，拉大農(nóng)村新的貧富差距，阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.對(duì)集體土地利用缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃

長(zhǎng)期以來(lái)由于缺乏統(tǒng)一的村莊規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，與國(guó)有建設(shè)用地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用隨意性較強(qiáng)，缺乏有效的管制機(jī)制。對(duì)于農(nóng)民宅基地而言，在我國(guó)很多村莊建設(shè)長(zhǎng)期都沒(méi)有受到專業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)和管控，缺乏必要的監(jiān)管和指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村居民用地主觀隨意性強(qiáng)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地分布無(wú)規(guī)律，分布范圍廣，缺乏有效管理，造成了農(nóng)村居民點(diǎn)用地不降反增。

對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性用地而言，當(dāng)對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)，由于沒(méi)有村莊規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和調(diào)控，加上村民文化水平的限制不會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，村集體會(huì)傾向于選擇經(jīng)濟(jì)利益最大化的土地的開發(fā)利用項(xiàng)目。因此，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)集體建設(shè)用地缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃也是造成遼寧省集體建設(shè)用地利用出現(xiàn)問(wèn)題的重要原因。

4.集體建設(shè)用地市場(chǎng)化建設(shè)進(jìn)程緩慢

自20世紀(jì)90年代初起，村集體開始私下將集體建設(shè)用地通過(guò)多種方式推進(jìn)土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)由此產(chǎn)生。

雖然十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，但是由于政策制度不完善，集體建設(shè)用地公開市場(chǎng)建設(shè)效果不是很理想，造成市場(chǎng)與實(shí)踐脫節(jié)。由于尚未形成統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有建設(shè)用地。

近年來(lái)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)化主要面臨三個(gè)問(wèn)題，首先是征收制度不完善，政府“低價(jià)征、高價(jià)出”，征地補(bǔ)償制度不到位，使得征地增值收益大部分被城市享有，農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)益受損；其次是宅基地市場(chǎng)，缺乏完善的宅基地退出制度，農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值；最后是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，缺乏完善市場(chǎng)機(jī)制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市效率低，這三個(gè)方面是造成集體建設(shè)用地市場(chǎng)化建設(shè)進(jìn)程緩慢的重要因素。

三、集體建設(shè)用地利用對(duì)策建議

1.盤活集體建設(shè)用地，深挖潛力，提高集體建設(shè)用地利用效率

經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)遼寧省集體建設(shè)用地面積與農(nóng)村人口數(shù)量呈失調(diào)發(fā)展趨勢(shì)，因此未來(lái)發(fā)展首先要從現(xiàn)有集體建設(shè)用地入手，盤活存量土地，提高集體建設(shè)用地使用效率。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)降低人均建設(shè)用地面積、減少閑置等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部土地的集約利用。穩(wěn)妥有序推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，創(chuàng)新閑置宅基地轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策，加快農(nóng)村土地綜合整治工作，推進(jìn)村莊合并，提升人口聚集效應(yīng)，加快農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)節(jié)約集約利用建設(shè)用地。

2.科學(xué)統(tǒng)籌，完善集體建設(shè)用地基礎(chǔ)和公共設(shè)施配套

集體建設(shè)用地基礎(chǔ)設(shè)施配備不齊、公共服務(wù)要素不足嚴(yán)重影響了集體建設(shè)用地優(yōu)化利用，因此必須采取有效措施完善集體建設(shè)用地的設(shè)施配套，如教育、醫(yī)療、就業(yè)保障等，補(bǔ)齊農(nóng)村集體建設(shè)用地在發(fā)展過(guò)程的短板，使其更大地發(fā)揮其土地價(jià)值。

對(duì)于遼寧中南部等公共資源相對(duì)富足的地區(qū)，可在原有公共設(shè)施配套的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，從而提升質(zhì)量，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，緩解城市發(fā)展帶來(lái)的承載壓力。對(duì)于遼東和遼西北地區(qū)，首先需要進(jìn)行梳理村莊機(jī)理，找出村莊現(xiàn)有建設(shè)短板，優(yōu)化調(diào)整村莊內(nèi)交通道路，推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，著力解決農(nóng)民在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老方面的問(wèn)題，最大限度的盤活農(nóng)村土地財(cái)富。

3.因地制宜加快推進(jìn)村莊規(guī)劃編制

2019年初，中央農(nóng)辦、發(fā)改委等五部門聯(lián)合印發(fā)《出臺(tái)關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》，指出有條件的村可單獨(dú)編制村莊規(guī)劃。符合規(guī)劃和用途管制是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市順利開展的前提條件，有規(guī)劃為底才能進(jìn)一步推進(jìn)集體建設(shè)用地入市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前仍有一半以上村莊沒(méi)有或未完成村莊規(guī)劃編制，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的質(zhì)量也參差不齊，難以引導(dǎo)村莊發(fā)展。因此，各相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，加快編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)各類用地布局，落實(shí)永久基本農(nóng)田控制線、劃定生態(tài)保護(hù)紅線，要控制宅基地用量，嚴(yán)防占用基本農(nóng)田，制定集約合理可操作的規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地空間格局的優(yōu)化。

4.加快推進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程

加快推進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)可從以下幾方面入手。

一是明白集體建設(shè)用地市場(chǎng)化不會(huì)一蹴而就，不需要過(guò)分追求速度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)需要長(zhǎng)時(shí)間的探索才能形成，因此目前對(duì)于遼寧來(lái)說(shuō)，不需要立刻推廣學(xué)習(xí)各試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，相反要根據(jù)國(guó)家的制度環(huán)境，探索出一套適合自己的發(fā)展路徑。

二是市場(chǎng)化除了要注重效率，更要注重分配問(wèn)題。收益分配公平關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，而除了要關(guān)注城鄉(xiāng)之間的分配，縮小城鄉(xiāng)收入差距，也要關(guān)注不同村集體之間和單個(gè)村內(nèi)部的分配，讓不同集體和村民都能享受到政策紅利。

三是政府要加強(qiáng)監(jiān)管，為市場(chǎng)保駕護(hù)航。政府應(yīng)編制專項(xiàng)規(guī)劃合理利用集體建設(shè)用地，其次出臺(tái)稅金等宏觀調(diào)控政策保證市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

四是加強(qiáng)立法保障，嚴(yán)禁違法用地行為，保障農(nóng)民合法權(quán)益。