財(cái)政激勵(lì)變遷與地方政府行為調(diào)適：中國經(jīng)濟(jì)奇跡的財(cái)政邏輯

馬萬里，張 敏

(山東大學(xué)商學(xué)院，山東 威海 264209)

改革開放40多年來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，取得了舉世矚目的發(fā)展成就，被稱為“中國奇跡”。1978年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值僅有3679億元，在世界經(jīng)濟(jì)中占比1.8%，位于全球第11位，到2010年中國經(jīng)濟(jì)總量上升至412119億元，超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國際影響力日益提高。1979—2018年間中國經(jīng)濟(jì)年均增長率為9.4%，遠(yuǎn)高于世界同期年均增長速度2.9%(世界銀行數(shù)據(jù))。2020年中國經(jīng)濟(jì)總量突破100萬億，占世界經(jīng)濟(jì)比重超過17%，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為國內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)的開展和人民生活水平的提高提供了有力的資金保障，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。中國實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長看似是“非常規(guī)式”的，因?yàn)橹袊母餂]有按照西方“華盛頓共識”所描繪的藍(lán)圖進(jìn)行，而是在一系列不太理想的制度條件下，取得了比按西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯要求進(jìn)行改革的更大成就。因此，中國的非凡經(jīng)濟(jì)成就被國內(nèi)外眾多學(xué)者視為 “中國之謎”。

從央地關(guān)系角度解釋中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡，最著名的理論就是“中國特色的聯(lián)邦主義”假說(1)Montinola G.,Yingyi Qian,Berry Weingast,Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China,World Politics,vol.48,1995,pp.50-81.。錢穎一和許成鋼認(rèn)為，中國的層級制是一種以區(qū)域“塊塊”原則為基礎(chǔ)的多層次、多地區(qū)的M型組織結(jié)構(gòu)(2)Qian Yingyi and Chenggang Xu,Why China' s Economic Reforms Differ：The M-Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector,Economics of Transition,vol.1,1993,pp.135-170.。在M型組織下，財(cái)政分權(quán)賦予地方政府很大的自主權(quán)，得以在國有部門以外建立市場取向的企業(yè)來促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且地區(qū)之間的競爭也迫使地方政府容忍甚至鼓勵(lì)私有企業(yè)的發(fā)展。于是，在M型組織下，較高的財(cái)政收入分成激勵(lì)催生了一個(gè)“趨好的競爭”，即地區(qū)競爭促成了中國的經(jīng)濟(jì)增長。美國學(xué)者Jin、Qian和Weingast的實(shí)證研究揭示了，雖然中國的分稅制改革使財(cái)力和財(cái)權(quán)不斷向中央集中，但是中國的分權(quán)體制下的財(cái)政激勵(lì)能有效激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)(3)Jin H.,Qian Y.and B.Weingast,Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style,Journal of Public Economics,vol.89,2005.pp.1719-1742．。關(guān)于中國式財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，大部分研究證實(shí)了財(cái)政分權(quán)體制促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的增長(4)林毅夫、劉志強(qiáng)：《中國的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000年第4期；沈坤榮、付文林：《中國的財(cái)政分權(quán)制度與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長》，《管理世界》2005年第1期。。財(cái)政分權(quán)是實(shí)現(xiàn)增長型財(cái)政激勵(lì)、保證地方政府經(jīng)濟(jì)增長競爭的制度基礎(chǔ)。不少學(xué)者注意到，嵌入央地關(guān)系之內(nèi)的財(cái)政激勵(lì)是調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性的關(guān)鍵所在。呂冰洋的研究發(fā)現(xiàn)，自1994年分稅制改革之后，中央主要是通過賦予地方政府合理的財(cái)政收入分成調(diào)動(dòng)其發(fā)展的積極性(5)呂冰洋：《政府間稅收分權(quán)的配置選擇和財(cái)政影響》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第6期。。地方政府稅收分成比例越高，地方政府就越偏好于增加固定資產(chǎn)投資，相應(yīng)地，地方的產(chǎn)出水平和財(cái)政收入也就越高(6)馬光榮、張凱強(qiáng)、呂冰洋：《分稅與地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)》，《金融研究》2019年第8期。，甚至財(cái)政分成激勵(lì)要優(yōu)于晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)(7)喬寶云、劉樂崢、尹訓(xùn)東、過深：《地方政府激勵(lì)制度的比較分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第10 期。。

一、財(cái)政激勵(lì)有效性與地方政府適應(yīng)性行為的激勵(lì)相容機(jī)制

央地關(guān)系是國家治理體系的骨架和縱向剖面。中央政府是“治理的決定者”，負(fù)責(zé)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策；地方政府是“治理績效的決定者”，負(fù)責(zé)底層治理的推進(jìn)。是以，國家治理是上下集體協(xié)作的過程，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅取決于中央政府的頂層決策，更取決于地方政府底層執(zhí)行中再?zèng)Q策的有機(jī)聚合。反過來說，央地關(guān)系的緊張直接造成國家治理面臨著“權(quán)威體制與有效治理”(8)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。之間的矛盾，這種治理主體的分立和活動(dòng)上的分離，往往會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)可能偏離決策者的初衷，導(dǎo)致治理活動(dòng)的脫節(jié)，出現(xiàn)權(quán)威分裂、政令不暢的后果?？梢?，保證決策與執(zhí)行的步調(diào)一致是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，是完善國家治理體系、提升國家治理能力的前提。因此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，中央政府集中的公共權(quán)力并不直接體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長，只有將權(quán)力的力量運(yùn)用到制度體系之中，設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，才能引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為。由此，理解中國經(jīng)濟(jì)奇跡，需要與改革開放以來央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的主線相銜接，并在制度和激勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)上找尋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和動(dòng)力基礎(chǔ)，也即探究什么樣的制度設(shè)計(jì)有效地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展的積極性，實(shí)現(xiàn)了中央和地方目標(biāo)相容。這是從財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱出發(fā)講好中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展故事的重大財(cái)政理論任務(wù)。

財(cái)政激勵(lì)是作為協(xié)調(diào)央地關(guān)系、維持制度的良序運(yùn)轉(zhuǎn)、釋放穩(wěn)定和發(fā)展的治理能力的重要載體。財(cái)政制度的有效性是指制度在多大程度上影響和塑造地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，使得地方政府的行為遵守財(cái)政規(guī)則的制約。制度有效性的關(guān)鍵在于地方政府的執(zhí)行，其外化表現(xiàn)為地方政府制度執(zhí)行行為是否符合制度的預(yù)期目標(biāo)。那么財(cái)政制度如何設(shè)計(jì)才能被地方政府執(zhí)行和遵從呢？第一，財(cái)政制度符合地方政府的利益需求。財(cái)政制度應(yīng)該是能夠?yàn)榈胤秸畬?shí)現(xiàn)自身利益提供更多的可能和更多的選擇，有利于其自身利益的實(shí)現(xiàn)。制度的目標(biāo)涵蓋的利益范圍與地方政府利益目標(biāo)的范圍重疊部分越多，即利益的一致性和相容性更強(qiáng)時(shí)，地方政府會(huì)越傾向于遵從制度。第二，財(cái)政制度合法性為地方政府提供了穩(wěn)定發(fā)展的預(yù)期。財(cái)政制度維持了穩(wěn)定的財(cái)政秩序和行為環(huán)境，為地方政府的利益損害設(shè)置了底線。因此，制度在抵御風(fēng)險(xiǎn)和增進(jìn)利益兩方面為行為主體提供保障，無疑會(huì)吸引地方政府的信任和遵從。第三，財(cái)政制度以強(qiáng)制權(quán)威性為后盾。地方政府作為獨(dú)立利益主體，對制度的遵循并不總是基于自愿基礎(chǔ)上利益權(quán)衡的結(jié)果，特別是對于一些懲戒性的制度來說，國家強(qiáng)制力的權(quán)威很可能會(huì)取代正常的理性分析和自愿選擇。面對中央的強(qiáng)制權(quán)威，主動(dòng)偏離或違背制度的行為風(fēng)險(xiǎn)過大，因而與中央保持目標(biāo)一致尤為重要，財(cái)政制度也因此不斷增強(qiáng)其合法性和有效性。

在中國的現(xiàn)實(shí)背景下，作為央地關(guān)系的制度載體之一，財(cái)政體制安排一定程度上滿足了地方政府追求本級政府財(cái)政收入最大化的動(dòng)機(jī)。一方面，通過設(shè)置中央與地方之間的稅收分成機(jī)制，使地方政府的預(yù)算收入與本級政府所創(chuàng)造的財(cái)政收入直接掛鉤，激勵(lì)地方政府努力發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)以獲得更多的財(cái)政收入；另一方面，財(cái)政體制擴(kuò)大了地方政府的稅收收入水平和財(cái)政支配權(quán)力，同時(shí)，中央還設(shè)置財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等政策，對積極完成中央計(jì)劃目標(biāo)的地方政府進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。在中央與地方的委托—代理關(guān)系中，中央要設(shè)置恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制使得作為代理人的地方政府的利益和中央(或民眾)的利益盡可能保持一致。如果制度及其激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，使得地方政府追求局部利益的行為恰好與地方政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化的目標(biāo)相吻合，達(dá)到“激勵(lì)相容”，就能實(shí)現(xiàn)中央與地方利益的一致性，有效解決“個(gè)體理性與集體非理性”的沖突。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以在短短幾十年內(nèi)創(chuàng)造了“中國奇跡”，就是“中央與地方關(guān)系的制度安排產(chǎn)生的有效激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使地方政府充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)增長的‘扶持者’而非‘攫取者’角色，激發(fā)了各級政府自下而上的政策創(chuàng)新、市場保護(hù)和經(jīng)濟(jì)競爭”(9)劉守英、汪廣龍：《中國奇跡的政治經(jīng)濟(jì)邏輯》，《學(xué)術(shù)月刊》2021年第1期。。因此說，有效的財(cái)政激勵(lì)賦予了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，形成了地方政府主導(dǎo)的“經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向”的發(fā)展模式。地方政府在創(chuàng)造自有財(cái)力的同時(shí)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兼容了中央政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了不同時(shí)期中央和地方的激勵(lì)相容。

財(cái)政激勵(lì)對于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性具有十分重要的作用，財(cái)政激勵(lì)的適應(yīng)性和靈活性需要在較長的歷史視角下完成實(shí)踐驗(yàn)證?；诖耍疚囊匝氲刎?cái)政關(guān)系變遷為時(shí)間線索，探究不同階段的財(cái)政激勵(lì)調(diào)整與地方政府的適應(yīng)性經(jīng)濟(jì)行為。

二、財(cái)政包干制與地方政府經(jīng)營企業(yè)

(一)財(cái)政包干制改革的背景

為了激活傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被束縛的經(jīng)濟(jì)活力，擺脫經(jīng)濟(jì)和財(cái)政困境，1980年2月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，對中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整，由原來統(tǒng)收統(tǒng)支的“大鍋飯”體制過渡到“分灶吃飯”的新體制，即財(cái)政包干制?；舅悸肥牵醒雽Ω魇〖壵呢?cái)政收支進(jìn)行包干，給予地方政府財(cái)政分成，多收多支、少收少支，在充分發(fā)揮地方積極性的基礎(chǔ)上使地方政府成為改革開放的有力支持者，為順利推行改革開放進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(二)財(cái)政包干制對地方政府的激勵(lì)作用

財(cái)政包干制是中央政府為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長這一主要政策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，從效果上看，這一政策在當(dāng)時(shí)是成功的。在財(cái)政包干制下，就基層政府而言，若超額完成財(cái)政包干任務(wù)，超額部分就可作為自由支配的財(cái)力,“交夠上級的，剩下的都是自己的”，充分激勵(lì)了地方政府的積極性。中央政府通過放權(quán)讓利，賦予地方政府財(cái)政收支自主權(quán)，激勵(lì)地方政府將更多的資源投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，并且實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制從無到有的突破。財(cái)政包干制大幅向地方政府下放稅權(quán)，增加地方政府的稅收分成比例，與此同時(shí)，財(cái)政管理體制一定五年不變，穩(wěn)定了地方政府的收入預(yù)期，極大調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性?！胺衷畛燥垺备母锿耆前凑掌笫聵I(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分各級財(cái)政收支，尋求事權(quán)與財(cái)權(quán)的基本統(tǒng)一，誰下轄的企業(yè)其所得稅收入就歸誰支配，誰管轄的公共事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)財(cái)政支出就由誰負(fù)責(zé)，權(quán)、責(zé)、利緊密掛鉤，地方政府有極大的積極性主導(dǎo)轄區(qū)企業(yè)發(fā)展和財(cái)政工作，提高財(cái)政資金的利用效率。此后，“經(jīng)營企業(yè)”成為地方政府行為的主要特征。

(三)地方政府的行為選擇——經(jīng)營企業(yè)

財(cái)政包干制按屬地關(guān)系征收企業(yè)所得稅等的做法，將地方政府和企業(yè)聯(lián)系起來。這意味著，地方政府只要投資大辦企業(yè)就能獲得財(cái)政收入，完成包干任務(wù)。無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營績效如何，都能夠增加地方政府的產(chǎn)品稅以及增值稅。因此，地方政府具有強(qiáng)烈的積極性和行動(dòng)力去擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模，從而形成了20世紀(jì)80年代中期以后各地政府“大辦企業(yè)”和“辦大企業(yè)”的熱潮(10)Jean C.Oi,Rural China Takes Off:The Institutional Foundations of Economic Reform,California:University of California Press,1999.，此即所謂的“放水養(yǎng)魚”。一時(shí)間基層政府直接參與或干預(yù)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的現(xiàn)象層出不絕。美國學(xué)者戴慕珍(Oi)將其概括為“地方政府法團(tuán)主義”(11)Jean C.Oi,Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State corporatism in China,World Politics,Vol.45,1992.，即地方政府就如同一個(gè)從事多種經(jīng)營業(yè)務(wù)的公司，協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各部門經(jīng)濟(jì)事務(wù)，從而促進(jìn)公司發(fā)展壯大。楊善華和蘇紅則更加尖銳地用“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”來說明基層政府的趨利取向(12)楊善華、蘇紅：《從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。。這種經(jīng)營和謀利趨向從利益結(jié)構(gòu)方面考察，歸根究底來自于中央和地方財(cái)政關(guān)系的變化(13)[美]托尼·賽奇、邵明陽：《盲人摸象：中國地方政府分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第4期。。

與往年不同的是，內(nèi)憂外患背景下，2018年市場出現(xiàn)了一個(gè)極端現(xiàn)象，一元股和垃圾股的數(shù)量大幅增多，這導(dǎo)致跌幅榜上前十名盡是這些標(biāo)的。如跌幅排名第一的是已進(jìn)入退市整理的中弘股份，今年累計(jì)跌幅88%，排名第二和第三名的是遭遇實(shí)控人掏空資產(chǎn)的保千里以及面臨重大訴訟案件的ST富控，累計(jì)跌幅分別高達(dá)87%和85%。

放權(quán)讓利的政策環(huán)境下，利稅改革和企業(yè)的利潤留成，使得地方政府有充分的動(dòng)機(jī)經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并通過強(qiáng)行攤派、集資、贊助以及收繳管理費(fèi)等形式將地方企業(yè)留利轉(zhuǎn)換為地方自有財(cái)力?！吨袊l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，從1978年至1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值從1978年的495.13億元一路攀升至1992年的17659.69億元，其中工業(yè)產(chǎn)值在全國工業(yè)總產(chǎn)值中的比重一度達(dá)到所謂的“三分天下有其一”的盛況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高峰期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的比重接近50%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%左右，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力1.27億人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起是中國工業(yè)化的一種特殊現(xiàn)象，開辟了一條農(nóng)村工業(yè)化的獨(dú)特道路，在此過程中通過“離土不離鄉(xiāng)”的方式解決了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題，大大提升了中國工業(yè)化的水平。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶有明顯的政府投資和管理色彩，其主要功能之一就是增加地方政府的財(cái)政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起主要得益于地方政府的大力支持和參與，可以說地方政府對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展興盛起了決定性的推動(dòng)作用，其中最重要的原因莫過于在財(cái)政包干制下，基層地方政府成為新增財(cái)政收入的剩余索取者和重要分享者(14)周飛舟：《回歸鄉(xiāng)土與現(xiàn)實(shí)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)研究路徑的反思》，《社會(huì)》2013年第3期。。

三、分稅制改革與地方政府經(jīng)營開發(fā)區(qū)

(一)分稅制改革的背景

由于財(cái)政包干制未能完全理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，因而政府間財(cái)政矛盾日益顯現(xiàn)。一方面，地方政府不想多繳稅，害怕中央政府“鞭打快牛”，于是“放慢”財(cái)政收入的增長速度，“藏富于地方”；另一方面，中央政府因財(cái)政收入占GDP的比重以及本級財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重下降，而將更多的支出責(zé)任下放于地方政府，迫使地方政府尋求預(yù)算外收入來源。如此一來，財(cái)政包干制強(qiáng)化了地方的“諸侯經(jīng)濟(jì)”傾向，導(dǎo)致國家財(cái)力分散，“兩個(gè)比重”過低，中央與地方的財(cái)政關(guān)系形成了更加明顯的討價(jià)還價(jià)的行政分權(quán)模式(15)鄧子基、唐文倩：《從新中國60年財(cái)政體制變遷看分稅制財(cái)政管理體制的完善》，《東南學(xué)術(shù)》2011年第5期。。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，改善“兩個(gè)比重”過低現(xiàn)象，中央適時(shí)啟動(dòng)了分稅制改革。

(二)分稅制改革對地方政府積極性的影響

分稅制改革后，地方政府主要收入來源是企業(yè)所得稅、營業(yè)稅和增值稅的分成收入。其中，企業(yè)所得稅和增值稅的稅基主要來自工業(yè)企業(yè)的增加值和利潤；營業(yè)稅的稅基一部分來自房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，一部分來自服務(wù)業(yè)(包括消費(fèi)性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè))。這就意味著，工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和擴(kuò)張、人口的集聚、住宅和廠房的需求增長統(tǒng)統(tǒng)能夠給地方政府帶來大量的財(cái)政收入，地方政府有極大的積極性推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在重新劃分中央與地方稅種以后，一方面，地方政府對地方稅種(例如營業(yè)稅)的分成比例趨近于1，相當(dāng)于形成相對獨(dú)立的地方稅體系，這對地方政府產(chǎn)生較強(qiáng)的稅收激勵(lì)，促使地方政府采取相關(guān)政策發(fā)展經(jīng)濟(jì)；另一方面，地方政府對中央稅種的分成比例趨近于0，使中央政府能夠有固定的稅收收入來源，保證其隨時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力。由于企業(yè)所得稅和增值稅對整體稅收收入影響最大，對地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的推動(dòng)力也最大，此后，地方政府的行為實(shí)現(xiàn)了從“經(jīng)營企業(yè)”到“經(jīng)營開發(fā)區(qū)”的嬗變。

(三)地方政府的行為選擇——經(jīng)營開發(fā)區(qū)

分稅制在調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，也從根本上改變了政府和企業(yè)的關(guān)系。其一，財(cái)政包干制時(shí)期地方政府完全獨(dú)享“包干任務(wù)”后的轄區(qū)企業(yè)稅收，分稅制改革后，地方分享工業(yè)企業(yè)增值稅的75%，且分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。如此一來，地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益變小而風(fēng)險(xiǎn)變大了。其二，增值稅是流轉(zhuǎn)稅，依據(jù)流轉(zhuǎn)額征收而不考慮企業(yè)是否盈利，這對于經(jīng)營成本高而利潤低的企業(yè)，由原先地方政府的主要稅收變成了需上繳的稅收負(fù)擔(dān)。其三，增值稅的征收權(quán)屬于國稅系統(tǒng)，地方政府對企業(yè)的優(yōu)惠保護(hù)政策統(tǒng)統(tǒng)無效。因此，雖然中央的“稅收返還”政策對增值稅貢獻(xiàn)較大地區(qū)有一定的激勵(lì)作用，但實(shí)際上地方政府“放水養(yǎng)魚”的積極性大大挫傷(16)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。。因此，對于地方政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再是稅收的穩(wěn)定來源，這一時(shí)期大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被賣掉或關(guān)閉。

分稅制改革后，地方政府尋求新的可自由支配財(cái)源的動(dòng)機(jī)變得更加急迫，與此同時(shí)，企業(yè)改制和市場化帶來了大量的體制外“自由流動(dòng)資源”。在這種局面下，政府權(quán)力雖然退出了直接的企業(yè)運(yùn)作，卻開始成為攫取市場經(jīng)濟(jì)所帶來的規(guī)模巨大的“自由流動(dòng)資源”的主要力量(17)陳抗、A.L.Hillman、顧清揚(yáng)：《財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》 2002年第2期。。1992年逐漸興起的“開發(fā)區(qū)熱”，一時(shí)間蔚然成風(fēng)。建立開發(fā)區(qū)實(shí)際上是地方政府利用原始資本積累進(jìn)行招商引資，培養(yǎng)和擴(kuò)大稅基，進(jìn)而獲取更高自有財(cái)政收入，以緩解財(cái)政支出壓力和當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)壓力的一種手段。各地開發(fā)區(qū)數(shù)量越辦越多，規(guī)劃的范圍越來越大。據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年)》，1992—2006年間國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)有222家，而地方政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)共1346家。其中，山東省的開發(fā)區(qū)數(shù)量最多，有155家，其次是江蘇省109家，浙江省103家，遼寧省擁有面積最小的開發(fā)區(qū)僅有6平方公里，而最大的開發(fā)區(qū)是上海市的57776平方公里。然而，有些地方罔顧本身?xiàng)l件而盲目興辦開發(fā)區(qū)，甚至連通訊、交通條件都不具備的縣鄉(xiāng)也隨波逐流，出現(xiàn)主觀愿望與開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施之間不相適應(yīng)的矛盾。大量的開發(fā)區(qū)引資不足，利用率低下。盡管如此，各地為了吸引投資，緩解就業(yè)壓力，仍然采取各種方式在市區(qū)邊緣、沿高速路兩側(cè)、原有的開發(fā)區(qū)內(nèi)部等地段設(shè)立名目繁多的各類開發(fā)區(qū)。

四、所得稅分享改革與地方政府經(jīng)營城市

(一)2002年的所得稅分享改革

分稅制改革后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，地方政府獨(dú)享的地方所得稅和營業(yè)稅獲得了高速增長，而中央政府倚重的增值稅收入增長速度卻遠(yuǎn)低于地方稅種的增長速度(18)魯建坤、李永友：《超越財(cái)稅問題：從國家治理的角度看中國財(cái)政體制垂直不平衡》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。。如果不重新調(diào)整所得稅等的分成比例，中央財(cái)政的控制力將被大大削弱，進(jìn)而助長地方政府為追逐地方利益而大搞重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義的策略性行為。為規(guī)范央地財(cái)政分配關(guān)系，平衡地區(qū)間財(cái)力差距，2002年國務(wù)院頒布《所得稅收入分享改革方案》，中央政府將地方企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由原先完全的地方稅調(diào)整為中央和地方共享稅，并由國家稅務(wù)局征收，借此強(qiáng)化中央對地方的控制力。

(二)所得稅分享改革后地方政府積極性的變化

增值稅的大部分收入劃歸中央政府，且增值稅的分享并不區(qū)分企業(yè)的隸屬關(guān)系和所有制性質(zhì)，這使得所有地區(qū)的地方政府財(cái)政收入驟減，陷入財(cái)政困境。此次所得稅分享改革又降低了地方分享比例，在此背景下，分稅制后地方政府擁有三大稅收穩(wěn)定來源(營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和增值稅分成)的局面不復(fù)存在。地方政府的財(cái)政收入來源由過去主要依賴企業(yè)稅收入變成了現(xiàn)在主要依靠營業(yè)稅收入，與增值稅不同的是，營業(yè)稅的稅基主要包括第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，而其中建筑業(yè)又是營業(yè)稅最為主要的來源，所以地方政府將主要精力集中在發(fā)展建筑業(yè)。所得稅分享改革使得地方政府能夠從發(fā)展企業(yè)中獲得的稅收收入進(jìn)一步減少，同時(shí)使得地方政府對營業(yè)稅的倚重進(jìn)一步加強(qiáng)，營業(yè)稅已經(jīng)成為最為重要的支柱性收入(19)周飛舟：《生財(cái)有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第1期。。從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象上看，2002年以來地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施投資、土地開發(fā)和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲，其中地方財(cái)政收入增長動(dòng)機(jī)是一個(gè)重要的動(dòng)力之源。此后，地方政府行為實(shí)現(xiàn)了從“經(jīng)營企業(yè)”到“經(jīng)營城市”的嬗變。

(三)地方政府的行為選擇——經(jīng)營城市

土地財(cái)政的出現(xiàn)有著深刻的制度背景。1989年國有土地使用權(quán)有償出讓制度規(guī)定，地方財(cái)政可自由支配土地出讓收入的60%。1998年《土地管理法》修訂出臺，賦予了地方政府將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的權(quán)力，自此土地供應(yīng)市場由寡頭壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆珘艛?，地方政府成為土地供?yīng)的唯一主體。2000年住房市場化改革，致使住房價(jià)格一路攀升，并進(jìn)而拉高了地價(jià)。2002年中華人民共和國國土資源部令第11號《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》規(guī)定，對于經(jīng)營性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會(huì)公開出讓國有土地，進(jìn)一步使得土地出讓收入透明化。中國城市土地有償使用制度的確立，加上房地產(chǎn)營業(yè)稅、土地出讓金等帶來的巨大收益，為地方政府經(jīng)營土地、房地產(chǎn)要素提供了激勵(lì)。在此背景下，與土地出讓和房地產(chǎn)相關(guān)的稅收成為地方政府最主要的來源。

地方政府將農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓，以供應(yīng)日益緊缺的城市建設(shè)用地。在此過程中，地方政府以極低的補(bǔ)償費(fèi)從農(nóng)民手中征收農(nóng)業(yè)用地，然后進(jìn)行平整、開發(fā)后，再以“招、拍、掛”等形式在土地二級市場上出讓，且土地出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地價(jià)格。地方政府便是通過這種方式迅速積累了規(guī)模巨大的土地出讓收入。數(shù)據(jù)顯示，1998年土地出讓金僅有507.7億元，2003年迅速增加到5421.3億元，之后土地出讓金一路攀升，到2014年達(dá)到最高峰40385.86億元，2015年30783.8億元，2016年37456.6億元；占地方財(cái)政收入(一般公共預(yù)算口徑)的比重在2010年一度達(dá)到67.6%，其后多年一直在50%上下浮動(dòng)(20)朱鵬揚(yáng)、李雪峰、李強(qiáng)：《地方政府公司化行為模式與中國城市化的路徑選擇》，《財(cái)經(jīng)研究》2019年第2期。。土地出讓金在地方財(cái)政中的重要地位由此可見一斑。除了獲得大量的土地出讓金，地方政府還可利用土地進(jìn)行抵押獲取信貸資金，將更大規(guī)模的資金投入到城市建設(shè)之中。于是，“土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地”之間形成了一個(gè)滾動(dòng)增長的循環(huán)過程，不但帶動(dòng)了城市化和工業(yè)化的繁榮，也給地方政府開辟了很多財(cái)源。這些收入既包括通過土地征收、開發(fā)和出讓過程中直接得到的土地出讓收入，還包括城市建設(shè)過程中迅速增長的以房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)等營業(yè)稅為主的稅收收入，且地方政府完全獨(dú)享這些收入。在此過程中，地方政府“創(chuàng)造性”地打開了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入雙增長的又一途徑。

五、國際金融危機(jī)與地方政府經(jīng)營債務(wù)

(一)2008年國際金融危機(jī)后的財(cái)稅政策

2008年國際金融危機(jī)使中國出口依賴型經(jīng)濟(jì)面臨空前的外部壓力，與此同時(shí)，經(jīng)過多年的快速增長，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了通貨膨脹、產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)失衡等問題，客觀上也進(jìn)入了下行區(qū)間。雙重壓力下，中國經(jīng)濟(jì)面臨進(jìn)入21世紀(jì)以來最為困難的局面。2008年11月5日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，為抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對中國的不利影響，必須采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以應(yīng)對復(fù)雜多變的形勢，從而決定實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。

(二)積極的財(cái)政政策對地方政府激勵(lì)機(jī)制的影響

以“減稅增支”為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策的實(shí)施，一方面對拉動(dòng)投資、刺激消費(fèi)、增加社會(huì)總需求、刺激經(jīng)濟(jì)增長有著積極作用，另一方面也考驗(yàn)著國家財(cái)政承受力。從地方政府的收入方面看，增值稅轉(zhuǎn)型、出口退稅率提高、行政事業(yè)性收費(fèi)的取消和停征都大大減少了地方財(cái)政收入，加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，按照分稅制后中央和地方稅收收入的劃分，印花稅稅率的降低及單邊征收、個(gè)人所得稅工資薪金所得扣除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的提高、住房交易稅費(fèi)的降低都在一定程度上造成了地方財(cái)政收入的減少。同時(shí)，“4萬億計(jì)劃”引發(fā)地方政府的巨額投資需求。一方面，4萬億資金中的2.82萬億需要地方政府出資，另一方面，4萬億計(jì)劃引發(fā)了各地政府配套安排的18萬億投資。地方財(cái)政收入難以承擔(dān)地方政府巨額的投資資金。為配合經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃的順利實(shí)施和緩解地方財(cái)政壓力，2009年央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為符合條件的地方政府融資平臺提供有效信貸支持，從而為地方政府舉債創(chuàng)造了寬松的外部環(huán)境，催生了地方政府發(fā)債的“后門”。 此后，地方政府行為實(shí)現(xiàn)了從“經(jīng)營城市”到“經(jīng)營債務(wù)”的嬗變。

(三)地方政府的行為選擇——經(jīng)營債務(wù)

為了彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金缺口，地方政府轉(zhuǎn)而實(shí)行“債務(wù)財(cái)政”，通過設(shè)立地方融資平臺，運(yùn)用土地抵押籌資或者通過“銀政合作”等方式從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得融資貸款，以此來推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府的債務(wù)擴(kuò)張大致分為兩個(gè)階段:

第一階段，2008—2014年，中央隱性授權(quán)下的債務(wù)擴(kuò)張。國際金融危機(jī)后，伴隨著4萬億計(jì)劃的下達(dá)，一方面財(cái)政部頒布《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，允許發(fā)行地方政府債券，以財(cái)政部代發(fā)的方式開展“表內(nèi)”融資業(yè)務(wù)；另一方面中央極力營造寬松的信貸環(huán)境，支持地方政府多途徑拓展“表外”投融資業(yè)務(wù)。2009年中國人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)發(fā)布調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)意見，積極鼓勵(lì)各級地方政府發(fā)展融資平臺，這一激勵(lì)政策直接誘發(fā)了表外地方債務(wù)的競爭性飆升。根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2013年第32號)，中國政府性債務(wù)分為政府有償還責(zé)任的債務(wù)(政府債務(wù))和政府或有債務(wù)兩大類，其中政府或有債務(wù)又包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定責(zé)任的債務(wù)。從分級財(cái)政來看，地方政府債務(wù)由2010年的67109.51億元增加到2013年的108859.2億元。其中，截至2013年6月底，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為70049.49億元，加上地方政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府性債務(wù)總規(guī)模為178908.69億元，占2013年名義GDP的31.5%。

第二階段，2015年至今，地方政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張。2015年正式實(shí)施的新《預(yù)算法》明確授予地方政府自主舉債權(quán)，但此時(shí)地方舉債的隱性途徑仍然大量存在。一方面仍有部分甄別后可能由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)并未納入地方存量債務(wù)；另一方面新成立的融資平臺并未擺脫非市場化的舉債融資業(yè)務(wù)，國有企業(yè)、PPP項(xiàng)目、影子銀行、金融機(jī)構(gòu)等仍直接或間接替地方政府舉債融資，隱性舉債成為了地方政府的主要負(fù)債形式。名義上，地方政府顯性債務(wù)嚴(yán)格按照限額發(fā)行，隱性債務(wù)基本被控制，實(shí)際上，地方政府規(guī)避管制的空間依然存在，債務(wù)規(guī)模仍在擴(kuò)張。債務(wù)融資切實(shí)彌補(bǔ)了地方財(cái)政資金的不足，緩解了財(cái)政壓力，強(qiáng)化了地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變。地方政府通過債務(wù)融資，能夠增加經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，然而地方政府的隱性債務(wù)存量已經(jīng)相當(dāng)龐大，進(jìn)一步進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張確非理性之選。盡管中央政府為地方政府開辟了正規(guī)的發(fā)債渠道，也逐漸加強(qiáng)了對融資平臺等金融機(jī)構(gòu)的融資規(guī)范，加大了對地方政府債務(wù)的管控力度，但是中國地方政府以舉債支撐的“債務(wù)財(cái)政”勢必大大增加地方政府未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。無論是銀行貸款、發(fā)行債券還是土地抵押，歸根結(jié)底是要還本付息的，且大部分投資是非生產(chǎn)性的，并不產(chǎn)生現(xiàn)金流，這會(huì)加大將來地方政府的償債壓力，給經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來新的不確定性。

六、結(jié)語及政策建議

綜上，本文從央地關(guān)系的角度，系統(tǒng)總結(jié)了財(cái)政激勵(lì)調(diào)整下地方政府行為調(diào)適對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。中央主導(dǎo)設(shè)計(jì)下的財(cái)政激勵(lì)變遷實(shí)現(xiàn)了中央與地方的激勵(lì)相容，不斷釋放央地關(guān)系作為國家治理體系骨架的制度效能。從財(cái)政包干制時(shí)期經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到分稅制初期經(jīng)營開發(fā)區(qū)，到所得稅分享改革后經(jīng)營城市，再到國際金融危機(jī)以來的經(jīng)營債務(wù)，地方政府行為的演變是根據(jù)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制的變遷而選擇的適應(yīng)性調(diào)適的結(jié)果。隨著財(cái)政激勵(lì)的變遷，地方政府選擇了不同的適應(yīng)性經(jīng)濟(jì)行為來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。值得注意的是，現(xiàn)實(shí)中地方政府為了獲得更多的財(cái)政收益可能同時(shí)涉足多領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即同一時(shí)期可能存在多種行為表現(xiàn)，這些行為共同建構(gòu)了地方政府的整體行為邏輯。本文梳理不同財(cái)政激勵(lì)下地方政府行為的主要特征，強(qiáng)調(diào)的是與某一時(shí)期的財(cái)政激勵(lì)直接契合的地方政府行為的最主要特征，并不意味著地方政府的經(jīng)濟(jì)行為在特定時(shí)期是獨(dú)立的、單一的，目的在于一定程度上突出特定時(shí)期財(cái)政體制改革和財(cái)政激勵(lì)變遷對地方政府行為的影響和形塑作用。國家治理正是通過有效的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，調(diào)適地方政府的經(jīng)濟(jì)行為以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

黨的十九屆五中全會(huì)作出兩個(gè)階段性的戰(zhàn)略安排，即到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，到本世紀(jì)中葉把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。“十四五”規(guī)劃則立足于新的歷史時(shí)期，準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)“更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用”，“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，“增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障”(21)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，北京：人民出版社，2021年，第61—62頁。。在此背景下，應(yīng)依據(jù)新發(fā)展理念確定改革路徑，加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，助推國家治理現(xiàn)代化。

第一，優(yōu)化事權(quán)與支出責(zé)任劃分，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一。鑒于現(xiàn)實(shí)中的多種原因，央地事權(quán)多有重合。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，央地共同事權(quán)過多且職責(zé)不規(guī)范，易造成相互推諉、效率低下，因此亟需細(xì)化各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，減少共同事權(quán)。合理劃分央地在公共服務(wù)方面的職責(zé)和任務(wù)，應(yīng)形成科學(xué)合理、分工明確的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任分配體系，以便更好保障黨的路線、方針和政策得以貫徹落實(shí)，不斷提升國家治理效能。中央與地方政府間事權(quán)的劃分應(yīng)做到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。政府間財(cái)政事權(quán)的劃分應(yīng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)和中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的調(diào)整，以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要。

第二，合理設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。中國經(jīng)濟(jì)的增長奇跡很大程度上是因?yàn)橹醒胝鞍鸭?lì)搞對了”(22)張軍：《中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展：為增長而競爭》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2005年第4期。，使得中國基本已形成了能成功地執(zhí)行與保障經(jīng)濟(jì)增長的“中國式治理”模式。地方政府一直保持著非規(guī)范化經(jīng)營收入和預(yù)算外自主財(cái)權(quán)，意味著中央政府對經(jīng)濟(jì)績效觀的隱性承諾。中國的這種“包容型財(cái)政體制”(23)呂煒、王偉同：《中國的包容性財(cái)政體制——基于非規(guī)范性收入的考察》，《中國社會(huì)科學(xué)》2021年第3期。，一定程度上兼顧了中央和地方兩個(gè)積極性，中央激發(fā)地方政府在兼顧特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的政策和目標(biāo)的同時(shí)，保留一定程度的追逐自主財(cái)力的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了中央與地方經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)相容。然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也出現(xiàn)了一些失衡問題，比如地方政府的機(jī)會(huì)主義、過度競爭以及地方債非理性擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)等，這些發(fā)展失衡的問題在不同程度上也與地方政府的激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，中央應(yīng)通過賦權(quán)和糾偏的動(dòng)態(tài)把握，對地方政府和地方官員手中不受監(jiān)督和制約的行政和財(cái)政權(quán)力實(shí)行一種強(qiáng)制引導(dǎo)，確保地方政府行為不偏離黨和國家的全局發(fā)展目標(biāo)。

第三，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與約束機(jī)制，鑄就高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。中央與地方政府以及地方政府間的層層博弈最終會(huì)消解激勵(lì)相容優(yōu)勢，擴(kuò)大激勵(lì)扭曲的負(fù)外部性，阻礙國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。有鑒于此，理順央地關(guān)系，應(yīng)保證中央權(quán)威，加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督和約束，實(shí)現(xiàn)地方政府激勵(lì)和約束的雙重平衡。首先，應(yīng)充分發(fā)揮地方人大和政協(xié)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，對于地方政府的不合理、不合意行為應(yīng)具有硬約束的作用。其次，應(yīng)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約功能，加強(qiáng)財(cái)政體制對權(quán)力主體的正向約束作用。與此同時(shí)，在現(xiàn)行巡視整改、督察問責(zé)的制度下，擴(kuò)大問責(zé)范圍、拓寬問責(zé)渠道，以制度化程序?qū)⒍嘣黧w的監(jiān)管問責(zé)納入到法治系統(tǒng)之中，打破因缺乏社會(huì)監(jiān)督而形成的“基層政府對上級政府負(fù)責(zé)，上級政府對中央政府負(fù)責(zé)，中央政府對普通公眾負(fù)責(zé)”(24)陳思、黃舒琦：《公共危機(jī)治理中地方政府行動(dòng)的制度邏輯與調(diào)適路徑》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第6期。的邏輯桎梏，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與人民福祉的不斷提高。