新《行政處罰法》視野下公安交通管理行政處罰程序相關(guān)問題研究

文｜董亞威

當(dāng)前，在道路交通管理實踐中，個別地方片面追求違法行為查處數(shù)量，忽略執(zhí)法程序甚至遺漏重要辦案環(huán)節(jié)，極易誘發(fā)案件涉訴風(fēng)險。通過在中國裁判文書網(wǎng)搜索關(guān)鍵詞“道路交通違法”“行政案由”，共檢索出2020年涉交警行政訴訟案件145件，其中執(zhí)法程序類案件74件，占比51%。為進一步加強各地公安機關(guān)交通管理部門對新 《行政處罰法》 （以下簡稱“新法”）的理解和適用，避免交通管理行政處罰違反法定程序，本文系統(tǒng)梳理了行政處罰程序規(guī)定的新變化及其對交警執(zhí)法的影響，并結(jié)合具體案例有針對性地給出工作提示和應(yīng)對建議，供各地公安交管部門參考借鑒。

一、關(guān)于行政處罰程序的新變化

相比舊法，新法關(guān)于行政處罰程序的變化主要分為兩類：一是完善7項程序制度，包括執(zhí)法人數(shù)、告知程序、送達程序、聽證程序、重大執(zhí)法決定集體討論制度、處罰時效、回避程序；二是增設(shè)5項程序制度，包括執(zhí)法公示制度、非現(xiàn)場執(zhí)法程序、執(zhí)法全過程記錄制度、立案程序、重大執(zhí)法決定法制審核制度。具體內(nèi)容體現(xiàn)為：

（一）完善的程序制度

一是執(zhí)法人數(shù)。新法第42條第1款規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外”。將原來規(guī)定于“一般程序”一節(jié)中的“兩人執(zhí)法”調(diào)整到“一般規(guī)定”一節(jié)中，在行政處罰簡易程序和普通程序中均適用。二是告知程序。新法第44條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利”。與舊法相比，增加了在作出處罰決定前，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人“擬作出的行政處罰內(nèi)容”，以及明確了“陳述、申辯、要求聽證”等3項當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。三是送達程序。新法第61條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人同意并簽訂確認書的，行政機關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當(dāng)事人”。作為新增條款，該款規(guī)定豐富了行政處罰決定書送達方式，提高了行政效率。但應(yīng)當(dāng)注意的是，采用傳真、電子郵件等方式的前提是需要征得當(dāng)事人同意并簽訂確認書。四是聽證程序。新法關(guān)于行政處罰決定的聽證程序主要有以下三方面變化：第一，擴大了聽證的范圍。新法第63條明確將沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質(zhì)等級、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等5類行政處罰納入聽證范圍，并將其他較重的行政處罰以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形作為兜底。第二，確立了案卷排他性原則。案卷排他性原則是現(xiàn)代聽證制度的核心，是指為了保護當(dāng)事人知情權(quán)和防衛(wèi)權(quán)，行政機關(guān)作出的影響申請人或者利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的決定所根據(jù)的證據(jù)，原則上應(yīng)當(dāng)是該決定作出前行政案卷中已經(jīng)記載并經(jīng)過當(dāng)事人口頭或者書面質(zhì)辯的事實材料。根據(jù)新法第65條，聽證結(jié)束后，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依法作出決定，不得依據(jù)未經(jīng)過聽證的新的證據(jù)對當(dāng)事人作出處罰，從而在新法中確立了案卷排他性原則。第三，調(diào)整了具體聽證程序。新法第64條對聽證程序作出了具體調(diào)整：當(dāng)事人提出聽證申請的時間，由3日增加至5日；行政機關(guān)通知的人員范圍，由僅包括當(dāng)事人擴展到當(dāng)事人及有關(guān)人員；規(guī)定視為放棄聽證權(quán)利的情形；規(guī)定聽證筆錄可以由當(dāng)事人的代理人簽字或者蓋章。五是重大執(zhí)法決定集體討論制度。新法第57條規(guī)定，“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。與舊法相比，刪除了需要給予“較重行政處罰”的前提條件，將行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)進行集體討論決定的范圍擴大到所有“情節(jié)復(fù)雜或者重大的違法行為”。六是處罰時效。與舊法相比，新法第36條第1款加大了對重點領(lǐng)域的執(zhí)法力度，將涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為的追責(zé)期限由2年延長至5年。七是回避程序。與舊法對于執(zhí)法人員回避的原則性規(guī)定相比，新法第43條規(guī)定擴大了回避的人員范圍，明確了回避的條件，賦予了當(dāng)事人申請回避的權(quán)利，確定了審查和決定回避的主體，規(guī)定了決定作出之前執(zhí)法人員不得停止對行政案件的調(diào)查。

（二）增設(shè)的程序制度

一是執(zhí)法公示制度。新法第39條、52條及55條、48條等條文分別從行政處罰的事前、事中、事后對行政處罰公示作出了規(guī)定，共同確立了行政處罰執(zhí)法公示制度。此外，根據(jù)新法第34條、第41條規(guī)定，行政處罰裁量基準(zhǔn)、電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點也應(yīng)當(dāng)向社會公布。二是非現(xiàn)場執(zhí)法程序。新法第41條專門從電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置、違法證據(jù)的記錄和審核、保障當(dāng)事人獲得救濟的權(quán)利等3個方面，規(guī)范了通過電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的非現(xiàn)場執(zhí)法程序。在電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置方面，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)雙重審核，達到“符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯”等3個方面要求，其設(shè)置地點也應(yīng)當(dāng)向社會公布。在違法證據(jù)的記錄和審核方面，要求記錄的違法事實應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政機關(guān)審核，判斷是否符合“真實、清晰、完整、準(zhǔn)確”的標(biāo)準(zhǔn)，未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。在保障當(dāng)事人救濟權(quán)利方面，新法規(guī)定應(yīng)當(dāng)及時告知當(dāng)事人違法事實，并應(yīng)當(dāng)采取信息化手段為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供便利。三是執(zhí)法全過程記錄制度。新法確立了行政處罰執(zhí)法全過程記錄制度。第47條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，全過程記錄行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行，并歸檔保存。四是立案程序。新法第54條、第60條為行政處罰增設(shè)了立案程序，并明確了辦案期限。需要指出的是，根據(jù)新法第51條、第54條規(guī)定，可以理解認為，適用簡易程序當(dāng)場作出行政處罰決定的，行政機關(guān)可以不立案。五是重大執(zhí)法決定法制審核制度。新法第58條規(guī)定，法制審核應(yīng)當(dāng)作為行政處罰的前置程序，并明確了法制審核的具體情形，包括：涉及重大公共利益的；直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的；法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進行法制審核的其他情形。

二、關(guān)于新變化對交警執(zhí)法的影響

在上述行政處罰程序兩類共計12個新變化中，需要注意的是：一是對于回避程序、送達程序、執(zhí)法全過程記錄3個方面變化，由于《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》《交警系統(tǒng)執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定》等部門規(guī)章、規(guī)范性文件已經(jīng)做出較為完善的規(guī)定，因此對交警執(zhí)法影響不大，不再贅述；二是對于立案程序、執(zhí)法人數(shù)、非現(xiàn)場執(zhí)法3個方面變化，2021年6月11日、7月14日公安部交通管理局先后下發(fā)《關(guān)于進一步合理設(shè)置規(guī)范使用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的通知》（公交管〔2021〕226號）、《關(guān)于貫徹落實〈行政處罰法〉的通知》（公交管〔2021〕254號）（以下簡稱“兩個《通知》”）及時作出了應(yīng)對，同樣不再贅述；三是對于告知、聽證、執(zhí)法公示、重大執(zhí)法決定集體討論、重大執(zhí)法決定法制審核、處罰時效等6個方面仍需積極適應(yīng)的新變化，各級公安交管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照公安部下發(fā)的《關(guān)于貫徹實施〈行政處罰法〉的通知》（公法制〔2021〕2303號）要求，依法規(guī)范行政處罰程序，現(xiàn)行規(guī)定與新法不一致的，應(yīng)當(dāng)以新法為準(zhǔn)，具體分析如下：

（一）在告知程序方面?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第44條第1款第1項規(guī)定了適用簡易程序進行處罰的，告知違法行為人的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：違法行為的基本事實、擬作出的行政處罰、依據(jù)及其依法享有的權(quán)利。第48條規(guī)定了適用一般程序進行處罰的，告知違法行為人的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：擬作出的行政處罰的事實、理由及依據(jù)及其依法享有的權(quán)利。因此，簡易程序的告知內(nèi)容符合新法規(guī)定，不需要修改，而在一般程序中，缺少將擬作出的行政處罰內(nèi)容告知違法行為人的規(guī)定。

（二）在聽證程序方面。第一，擴大聽證范圍?！豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第123條規(guī)定的聽證范圍僅包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款以及法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定違法嫌疑人可以要求舉行聽證的其他情形。雖然本條有兜底條款，但未明確列舉新法規(guī)定的沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質(zhì)等級、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等納入需要聽證范圍的5類行政處罰種類，容易引起執(zhí)法爭議。第二，確立案卷排他性原則。目前，公安機關(guān)相關(guān)部門規(guī)章中未明確規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政處罰決定。公安交管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)新法規(guī)定，對于聽證后作出行政處罰決定的，不得將未經(jīng)過聽證的證據(jù)作為處罰依據(jù)。第三，當(dāng)事人提出聽證申請的時間延長?！豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第133條規(guī)定，違法行為人應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)告知后3日內(nèi)提出聽證申請，該條款應(yīng)當(dāng)根據(jù)新法進行調(diào)整，明確將3日延長至5日。

（三）在執(zhí)法公示方面。第一，對于事前公開?！豆矙C關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》已經(jīng)有較為完善的規(guī)定，但需要注意的是，行政處罰裁量基準(zhǔn)以及電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置的地點應(yīng)當(dāng)按照新法規(guī)定及時向社會公布。第二，對于事中公開。根據(jù)《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條規(guī)定，人民警察證是公安機關(guān)人民警察身份和依法執(zhí)行職務(wù)的憑證和標(biāo)志，人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時應(yīng)當(dāng)主動出示并表明人民警察身份。因此，交警在執(zhí)法時，應(yīng)當(dāng)注意主動出示人民警察證表明身份。第三，對于事后公開。根據(jù)《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第12條規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步向社會公開行政處罰決定、行政復(fù)議結(jié)果的生效法律文書，適用簡易程序作出的行政處罰決定生效法律文書可以不向社會公開。根據(jù)新法，本條應(yīng)當(dāng)作出修改。公安交管部門當(dāng)前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照新法規(guī)定，做好事后公開工作。

（四）在重大執(zhí)法決定集體討論方面。新法雖然將行政機關(guān)負責(zé)人集體討論決定的范圍擴大至所有“情節(jié)復(fù)雜或者重大的違法行為”，但是新法以及道路交通安全法律規(guī)范尚未明確界定何種情形屬于“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”，需要及時出臺文件進行明確。其中，對于“情節(jié)復(fù)雜”的理解。通常認為，“情節(jié)”是指事情的變化和經(jīng)過，屬于客觀要件；“復(fù)雜”主要是指行政相對人、辦案人員雙方對事情的看法，屬于主觀要件。司法實踐中，屬于“情節(jié)復(fù)雜”的情形主要有以下3種：行政機關(guān)工作人員對案件處理結(jié)果有較大分歧、爭議的，案件情形要進行從輕、從重、減輕或者免除處罰等裁量的，以及相似案件裁量基準(zhǔn)不一致的。對于“重大違法”的理解。通常認為，行為人的違法行為是否重大，在客觀層面，取決于行為本身以及該行為所引起的直接后果；在主觀層面，取決于執(zhí)法人員和社會公眾對于該行為的看法。司法實踐中，屬于“重大違法行為”的情形主要有3種：違法行為性質(zhì)嚴(yán)重或者危害較大的、引起較大影響的、涉及面較廣的。

（五）在重大執(zhí)法決定法制審核方面。在新法確定的法制審核范圍內(nèi)，公安交管部門負責(zé)人在作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核。若未經(jīng)法制審核或者審核未通過即作出行政處罰決定的，行政處罰決定無效，司法機關(guān)可以認定為違反法定程序并撤銷該處罰決定。

（六）在處罰時效方面。根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第154條第1款規(guī)定：“……其他違法行為在二年內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”，建議根據(jù)新法規(guī)定修改本條款，針對涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為作出特別規(guī)定，將追責(zé)期限由2年延長至5年。

三、下一步工作建議

綜上所述，為積極適應(yīng)行政處罰程序規(guī)定的新變化，降低公安交管部門因程序違法而導(dǎo)致敗訴的風(fēng)險，現(xiàn)提出以下建議：

一是建議各地公安交管部門認真貫徹落實相關(guān)法律規(guī)范具體要求。針對新法在回避程序、送達程序、執(zhí)法全過程記錄、立案程序、執(zhí)法人數(shù)、非現(xiàn)場執(zhí)法等6個方面的變化，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》《交警系統(tǒng)執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定》等規(guī)章以及“兩個《通知》”中已經(jīng)有較為完善的規(guī)定，各地公安交管部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)抓好落實，嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)法辦案。

二是建議及時推動相關(guān)部門修改相應(yīng)部門規(guī)章。根據(jù)新法在處罰時效、聽證、告知、執(zhí)法公開等程序上的新規(guī)定，推動修改《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第154條第1款、第123條、第133條、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第48條以及《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第12條等規(guī)定。上述條文修訂前，各地公安交管部門應(yīng)當(dāng)按照新法規(guī)定的程序執(zhí)行。特別是在聽證后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循案卷排他性原則依法作出行政處罰決定；明確界定“情節(jié)復(fù)雜或者重大的違法行為”的情形，嚴(yán)格執(zhí)行行政機關(guān)負責(zé)人重大執(zhí)法決定集體討論和重大執(zhí)法決定法制審核等制度。