民事非訴執(zhí)行中虛假訴訟的檢察監(jiān)督研究

王惠芳，謝 禪

(濱州市人民檢察院，山東 濱州 256600)

“非訴”的概念源于美國(guó)ADR替代性糾紛解決機(jī)制，是指當(dāng)事人之間通過(guò)仲裁、公證等法院訴訟以外的方法解決糾紛的制度。當(dāng)事人采用“非訴”方式處理糾紛后取得生效法律文書，如果義務(wù)人不履行該文書所確定的義務(wù)，權(quán)利人有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。依照現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，可以作為執(zhí)行依據(jù)的非訴法律文書主要包括仲裁裁決書及調(diào)解書、賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證債權(quán)文書、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁裁決書及調(diào)解書、人民調(diào)解協(xié)議等(1)有觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院作出的支付令、準(zhǔn)予實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)、確認(rèn)調(diào)解協(xié)議、財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全、先予執(zhí)行等文書也屬于非訴法律文書的范疇。因檢察實(shí)務(wù)中該類案件非常少見(jiàn)，未列入本文研究范圍。。

根據(jù)最高人民檢察院第六檢察廳統(tǒng)計(jì)顯示，2018年3月至2019年10月期間全國(guó)民事非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)辦理的案件中，常見(jiàn)的非訴法律文書主要為仲裁裁決書、賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證債權(quán)文書，分別占比43.3%和25.5%。其中，目前已發(fā)現(xiàn)的涉及虛假訴訟較多的案件，是虛假仲裁和虛假公證案件(2)參見(jiàn)最高人民檢察院第六檢察廳：《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)情況總結(jié)》，2020年5月27日發(fā)布。在該次統(tǒng)計(jì)中，仲裁調(diào)解書未列入仲裁裁決的統(tǒng)計(jì)中，故仲裁裁決和調(diào)解合計(jì)所占比例應(yīng)該更高。；在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和調(diào)解中，也經(jīng)常有虛假訴訟的情形出現(xiàn)。如最高人民檢察院在2020年4月公布的6件民事非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例中，有兩件虛假勞動(dòng)仲裁案，涉及勞動(dòng)者36人、涉案金額360余萬(wàn)元(3)參見(jiàn)最高人民檢察院第六檢察廳：《關(guān)于發(fā)布民事非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例的通知》，2020年4月26日發(fā)布。?？梢?jiàn)，利用勞動(dòng)仲裁制造虛假訴訟也是近年來(lái)較為多發(fā)的案件。

目前，對(duì)非訴活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的主要方式有兩種：一是法院主導(dǎo)的司法審查；二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院非訴執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行的執(zhí)行監(jiān)督。其中，法院民事非訴執(zhí)行活動(dòng)是檢察監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如何加強(qiáng)對(duì)法院民事非訴執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督力度，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，進(jìn)一步打擊虛假訴訟，亟需深入研究，妥善規(guī)制。

一、虛假訴訟對(duì)民事非訴執(zhí)行的沖擊

(一)非訴程序?qū)τ谔摷僭V訟抵御能力有限

非訴行為相比民事訴訟具有高效率、低成本、低對(duì)抗、不公開(kāi)、一次性終結(jié)等優(yōu)勢(shì)，可以充分地體現(xiàn)市場(chǎng)主體的意思自治。但是這些制度在設(shè)計(jì)之初，似乎并未考慮到對(duì)虛假訴訟的主動(dòng)防御。例如，在仲裁活動(dòng)中，如果當(dāng)事人之間相互串通提起虛假訴訟，那么，無(wú)論是通過(guò)仲裁裁決還是調(diào)解，只要提交符合形式要件的書面證據(jù)，輔以一定程度的抗辯，就容易得到符合當(dāng)事人預(yù)期的裁決書或者調(diào)解書；公證活動(dòng)中也是如此，公證人員大多只對(duì)參加公證的人員和文書本身進(jìn)行審查，對(duì)于公證文書中體現(xiàn)的深層次法律關(guān)系，則難以進(jìn)一步核查。在非訴程序方便快捷解決糾紛的背后，是案外人利益被其他人聯(lián)手損害的風(fēng)險(xiǎn)。而非訴程序?qū)τ谔摷僭V訟的甄別和抵御能力比較弱，且難以通過(guò)非訴機(jī)構(gòu)自身或者行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督化解。根據(jù)《公證法》第39條的規(guī)定：“當(dāng)事人、公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人認(rèn)為公證書有錯(cuò)誤的，可以向出具該公證書的公證機(jī)構(gòu)提出復(fù)查。公證書的內(nèi)容違法或者與事實(shí)不符的，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)撤銷該公證書并予以公告，該公證書自始無(wú)效；公證書有其他錯(cuò)誤的，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正”。但現(xiàn)行法律并未規(guī)定仲裁機(jī)構(gòu)有權(quán)變更或者撤銷已經(jīng)作出的裁決文書。因此，在當(dāng)事人之間、當(dāng)事人與仲裁或公證人員之間相互串通的情況下，完全可能將一起根本不存在的虛假債權(quán)債務(wù)案件包裝得形式合法、要件齊備，從而順利進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)。

(二)司法審查對(duì)虛假訴訟監(jiān)督存在盲區(qū)

法院司法審查是我國(guó)對(duì)非訴程序監(jiān)督的主要方式，具體包括撤銷和不予執(zhí)行。我國(guó)《仲裁法》第58條規(guī)定，當(dāng)事人可以向仲裁委員會(huì)所在地的中級(jí)人民法院申請(qǐng)撤銷裁決；該法第63條規(guī)定，被申請(qǐng)人提出證據(jù)證明裁決有《民事訴訟法》第237條第2款規(guī)定的情形之一的，經(jīng)人民法院組成合議庭審查核實(shí)，裁定不予執(zhí)行。另外，我國(guó)《民事訴訟法》第238條第2款規(guī)定，公證債權(quán)文書確有錯(cuò)誤的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行，并將裁定書送達(dá)雙方當(dāng)事人和公證機(jī)關(guān)。對(duì)于勞動(dòng)爭(zhēng)議，用人單位有權(quán)根據(jù)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第49條的規(guī)定，向中級(jí)法院申請(qǐng)撤銷裁決；爭(zhēng)議雙方有權(quán)依照《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第50條的規(guī)定，向基層法院提起訴訟，原仲裁裁定被起訴后不發(fā)生法律效力。由此可見(jiàn)，對(duì)于上述非訴活動(dòng)，我國(guó)采用的是司法審查制度，即由人民法院作為復(fù)查機(jī)關(guān)對(duì)在先的仲裁裁決和公證等行為進(jìn)行合法性審查，通過(guò)司法審查對(duì)前述行為進(jìn)行確認(rèn)。我國(guó)司法審查分為兩部分：一部分是對(duì)非訴行為法律適用進(jìn)行審查；另一部分是對(duì)法律文書是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行審查。應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)司法審查可以過(guò)濾掉部分錯(cuò)誤。但是，法院司法審查具有“不告不理”的特點(diǎn)，屬于形式審查、被動(dòng)審查。在虛假訴訟案件中，當(dāng)事人一般不會(huì)提出異議，受侵害的往往是無(wú)權(quán)提出異議的案外人。法官在執(zhí)行案件過(guò)程中，未必有精力甄別虛假訴訟；即使發(fā)現(xiàn)存在疑點(diǎn)，在依職權(quán)主動(dòng)審查時(shí)，也面臨重重制度障礙，存在司法審查的盲區(qū)。

(三)案外人權(quán)利救濟(jì)渠道不暢

非訴程序中的虛假訴訟可能侵害案外人的物權(quán)、債權(quán)等實(shí)體權(quán)益，也可能形成虛假的不利事實(shí)作為其他案件的定案依據(jù)。虛假訴訟通常是雙方當(dāng)事人串通，通過(guò)非訴程序騙取生效法律文書后，達(dá)到虛構(gòu)債權(quán)債務(wù)、轉(zhuǎn)移被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)、形成既成事實(shí)等非法目的。當(dāng)事人之間的利益不受損，甚至是增加的，受損害的往往是案外人利益，包括國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益。當(dāng)案外人獲知權(quán)利受損后，可供選擇的救濟(jì)途徑非常有限。

首先，是申請(qǐng)撤銷或者不予執(zhí)行生效文書。如前文所述，在虛假公證案件中，案外人提供證據(jù)證明公證確有錯(cuò)誤的，公證機(jī)構(gòu)可以自行撤銷或者變更，人民法院也可以裁定不予執(zhí)行；在仲裁案件中，有權(quán)申請(qǐng)撤銷的是當(dāng)事人，有權(quán)申請(qǐng)不予執(zhí)行的是被申請(qǐng)人，案外人直接申請(qǐng)撤銷或者不予執(zhí)行主體不適格。但《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理仲裁裁決執(zhí)行案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條和第18條的規(guī)定對(duì)此有所突破，其規(guī)定案外人有證據(jù)證明仲裁案件當(dāng)事人惡意申請(qǐng)仲裁或者虛假仲裁，損害其合法權(quán)益的，可以向人民法院申請(qǐng)不予執(zhí)行仲裁裁決或者仲裁調(diào)解書。該規(guī)定在涉及虛假訴訟的特定情形下，賦予案外人申請(qǐng)不予執(zhí)行的權(quán)利。

其次，是執(zhí)行異議和執(zhí)行異議之訴。案外人如認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定，可以根據(jù)《民事訴訟法》第225條的規(guī)定，提出對(duì)執(zhí)行異議進(jìn)行形式審查；案外人如果認(rèn)為對(duì)執(zhí)行標(biāo)的享有足以排除強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)益，可以根據(jù)該法第227條的規(guī)定提起執(zhí)行異議之訴，對(duì)執(zhí)行標(biāo)的權(quán)屬進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。執(zhí)行異議或者異議之訴理由成立的，可以阻斷虛假文書的執(zhí)行，但必須在執(zhí)行終結(jié)前申請(qǐng)。

再次，是另行提起訴訟?？梢郎姘傅恼鎸?shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系提起民事訴訟，也可以向侵害其權(quán)利的當(dāng)事人提出侵權(quán)之訴，以新的判決來(lái)糾正原虛假非訴文書的錯(cuò)誤。但該訴訟可能會(huì)與“一事不再理”的原則規(guī)定相沖突，且實(shí)踐中案外人的舉證能力有限，未必能夠獲取足以推翻原裁定文書的證據(jù)。

(四)檢察監(jiān)督作用有待進(jìn)一步發(fā)掘

檢察機(jī)關(guān)作為憲法和法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。對(duì)民事非訴執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督中的虛假訴訟監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)的專門監(jiān)督，也是對(duì)法院司法審查活動(dòng)的再監(jiān)督和對(duì)民事非訴領(lǐng)域虛假訴訟的最后防線。檢察機(jī)關(guān)在民事非訴執(zhí)行監(jiān)督中“一手托三家”，既監(jiān)督法院執(zhí)行活動(dòng)，監(jiān)督非訴執(zhí)行依據(jù)，也監(jiān)督當(dāng)事人與相關(guān)人員的違法行為。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)綜合運(yùn)用執(zhí)行監(jiān)督、批捕、公訴和職務(wù)犯罪檢察職能，可以對(duì)違法犯罪分子進(jìn)行懲戒，對(duì)虛假非訴文書予以查糾，對(duì)執(zhí)行活動(dòng)予以監(jiān)督和支持，對(duì)于幫助解決“執(zhí)行難”頑瘴痼疾，清除政法隊(duì)伍害群之馬，恢復(fù)被侵害的民事法律關(guān)系負(fù)有重要責(zé)任。實(shí)踐中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理了一批虛假訴訟案件，查糾了一些違法人員。但從近期執(zhí)行工作中暴露的問(wèn)題和人民群眾反映的線索來(lái)看，仍然存在檢察職能發(fā)揮不充分、履職不到位、監(jiān)督不及時(shí)等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)在非訴執(zhí)行活動(dòng)中的監(jiān)督作用有待進(jìn)一步發(fā)掘和加強(qiáng)。

二、檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能的方式

以筆者辦理的某虛假仲裁執(zhí)行監(jiān)督案為例，探究檢察機(jī)關(guān)在民事非訴執(zhí)行虛假訴訟監(jiān)督中發(fā)揮作用的方式和方法。

基本案情：2017年至2018年間，某融資擔(dān)保公司的一批追償權(quán)糾紛已經(jīng)臨近或者超過(guò)訴訟時(shí)效，原合同中約定的爭(zhēng)議解決方式為訴訟。為謀取非法利益，該公司與市中級(jí)人民法院執(zhí)行局副局長(zhǎng)馬某、市仲裁委仲裁員劉某串通后，通過(guò)在合同文本中加蓋印有“爭(zhēng)議由仲裁委仲裁”字樣印章的方式，偽造仲裁條款并申請(qǐng)仲裁。馬某、劉某分別從該公司收取財(cái)物若干。其后，劉某獨(dú)任仲裁作出一系列仲裁裁決書，裁令還款金額合計(jì)115萬(wàn)余元。該批案件由馬某負(fù)責(zé)執(zhí)行，案發(fā)時(shí)尚未執(zhí)結(jié)。其后馬某與劉某分別因受賄罪、枉法仲裁罪及其他職務(wù)犯罪被追究刑事責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)分別向市仲裁委和市中級(jí)人民法院發(fā)出檢察建議書，建議對(duì)相關(guān)仲裁裁決予以糾正、對(duì)已受理的執(zhí)行案件不予執(zhí)行，并以此為戒加強(qiáng)對(duì)仲裁和執(zhí)行人員的管理。兩單位均書面回復(fù)采納了監(jiān)督意見(jiàn)(4)該案件被評(píng)為S省2020年度虛假訴訟監(jiān)督典型案例，檢察建議被評(píng)為S省2019年度優(yōu)秀檢察建議。。在該案中，檢察機(jī)關(guān)采用了四種層面的監(jiān)督方式，依次分析如下：

(一)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督

主要監(jiān)督人民法院在執(zhí)行活動(dòng)中應(yīng)立案而不立案、應(yīng)予執(zhí)行而不執(zhí)行、不應(yīng)執(zhí)行而準(zhǔn)予執(zhí)行等情形，也即常說(shuō)的“消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行和亂執(zhí)行”問(wèn)題，特別是超標(biāo)的查封凍結(jié)財(cái)產(chǎn)和隨意終結(jié)本次執(zhí)行程序等問(wèn)題。終結(jié)本次執(zhí)行程序違法情形在統(tǒng)計(jì)中占比最大，主要表現(xiàn)為法院怠于執(zhí)行、未窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施，或?qū)σ寻l(fā)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)怠于控制、處分等。在上述案件中，當(dāng)事人與仲裁人員、法院執(zhí)行人員相互串通，偽造仲裁條款，造成該執(zhí)行案件無(wú)論從程序上還是實(shí)體上均存在虛假訴訟的違法情形，如不中止或者終結(jié)執(zhí)行，將給當(dāng)事人利益造成難以挽回的損害。所以，應(yīng)當(dāng)以檢察建議的形式，及時(shí)暫停強(qiáng)制執(zhí)行程序，啟動(dòng)對(duì)案件執(zhí)行依據(jù)合法性的進(jìn)一步審查。

(二)對(duì)執(zhí)行依據(jù)的監(jiān)督

法律雖未直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)非訴活動(dòng)和非訴法律文書有權(quán)監(jiān)督，在一般的非訴活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)也無(wú)必要介入當(dāng)事人的意思自治。但是，當(dāng)事人如果利用非訴程序制造虛假訴訟，則既是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的侵害，也是以合法形式掩蓋非法目的的違法行為。在涉及虛假訴訟的情形下，執(zhí)行法院對(duì)非訴法律文書是否可以強(qiáng)制執(zhí)行負(fù)有審查的義務(wù)。如果有證據(jù)證明該非訴文書主要內(nèi)容涉及虛假訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以建議執(zhí)行法院對(duì)該執(zhí)行依據(jù)進(jìn)行司法審查，依照不同情況予以撤銷、變更、不予執(zhí)行或者責(zé)令重新作出裁決；也可以向作出該文書的機(jī)構(gòu)發(fā)出檢察建議，建議予以相應(yīng)撤銷、重新作出或者補(bǔ)正等。S省法院、省檢察院、省公安廳和省司法廳在會(huì)簽的《關(guān)于防范和懲治虛假訴訟的若干意見(jiàn)》中，明確將仲裁、公證等非訴法律文書納入了共同打擊虛假訴訟的范圍，形成了防范懲治的合力。該案中仲裁人員與當(dāng)事人串通，明知該仲裁條款是偽造的，仍獨(dú)任仲裁作出有利于該公司的裁決，該仲裁裁決應(yīng)當(dāng)被及時(shí)予以糾正。

(三)對(duì)違法行為的監(jiān)督

充分發(fā)揮偵查監(jiān)督、公訴和刑事執(zhí)行監(jiān)督職能，根據(jù)不同對(duì)象和情形，綜合運(yùn)用三種監(jiān)督手段對(duì)虛假訴訟違法犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督。一是對(duì)違法當(dāng)事人有履行能力并且能夠履行而拒不執(zhí)行生效判決、裁定的，或者以暴力、威脅方法抗拒執(zhí)行、妨害執(zhí)行的，依法從快批捕、審查起訴，發(fā)揮震懾作用。二是仲裁、公證人員收受賄賂、不依法履職的，可以向該機(jī)構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會(huì)、主管部門發(fā)出糾正違法行為的檢察建議；構(gòu)成瀆職犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。三是涉案審判、執(zhí)行人員不依法履職的，向相關(guān)人民法院發(fā)送糾正違法行為的檢察建議；構(gòu)成瀆職犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在查辦相關(guān)人員瀆職犯罪案件，拒不執(zhí)行判決、裁定罪案件或者辦理非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，利用線索雙向移送的辦法，辦好刑民交叉案件。在上述案件中，仲裁人員劉某因貪污罪和枉法仲裁罪被追究刑事責(zé)任，執(zhí)行人員馬某因受賄罪和貪污罪被追究刑事責(zé)任。

(四)改進(jìn)工作的檢察建議

通過(guò)監(jiān)督辦案，要及時(shí)總結(jié)近期的工作態(tài)勢(shì)和規(guī)律分析，做好總結(jié)提煉，向非訴機(jī)構(gòu)和人民法院提出改進(jìn)工作的檢察建議。一是加強(qiáng)分析研判。抓住違法行為易發(fā)多發(fā)的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行環(huán)節(jié)中的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，適時(shí)通報(bào)新發(fā)現(xiàn)的違法行為趨勢(shì)和動(dòng)向，減少監(jiān)督盲區(qū)。二是做好類案監(jiān)督。加強(qiáng)“以案找案”和“以人找案”，對(duì)違法人員的相關(guān)案件進(jìn)行排查，對(duì)同一類型的案件加強(qiáng)防控。三是注重專項(xiàng)引領(lǐng)。通過(guò)開(kāi)展非訴執(zhí)行監(jiān)督和虛假訴訟監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)的方式，與人民法院、仲裁機(jī)關(guān)、公證處、勞動(dòng)人事仲裁機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)溝通，共同研究懲治虛假訴訟的經(jīng)驗(yàn)和方法。在上述案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院在人員管理和案件管理中存在漏洞，導(dǎo)致相關(guān)案件能夠準(zhǔn)確地分配到劉某和馬某名下，二人之間形成了經(jīng)常性、穩(wěn)定性的業(yè)務(wù)銜接關(guān)系，架空了執(zhí)行法院的司法審查制度，為虛假訴訟敞開(kāi)方便之門。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)引以為戒，加強(qiáng)監(jiān)管，做好預(yù)防。

三、制約檢察職能的現(xiàn)實(shí)困境

(一)案件線索少

民事執(zhí)行監(jiān)督一般需要當(dāng)事人向法院提出執(zhí)行異議、復(fù)議被駁回才符合受理?xiàng)l件，并且許多當(dāng)事人并不了解人民檢察院執(zhí)行監(jiān)督的救濟(jì)渠道，存在案件線索少，監(jiān)督不及時(shí)的問(wèn)題。由于虛假訴訟通常具有隱蔽性，當(dāng)事人相互串通，通過(guò)貌似正常的形式掩蓋非法目的。當(dāng)案外人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受損時(shí)，違法行為往往已既成事實(shí)。實(shí)踐中，該類案件大多數(shù)都是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的，特別是在辦理刑事案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的。案外人提出監(jiān)督申請(qǐng)或者提供有效線索的案例比較少。

(二)監(jiān)督不及時(shí)

檢察監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，通常只能在違法結(jié)果發(fā)生后才啟動(dòng)監(jiān)督程序，而難以在違法行為發(fā)生過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。檢察監(jiān)督屬于間接監(jiān)督，只能在非訴文書進(jìn)入執(zhí)行程序后才能啟動(dòng)監(jiān)督程序。如果當(dāng)事人通過(guò)虛假訴訟的方式騙取了生效非訴法律文書，卻未申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，則檢察機(jī)關(guān)無(wú)法直接介入。案外人由于身份不適格，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)仲裁裁決和公證文書監(jiān)督于法無(wú)據(jù)，其申請(qǐng)通常只能作為一般的舉報(bào)線索處理。對(duì)于在仲裁、公證中虛假訴訟的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，仍存在一定的認(rèn)知分歧。另外，人民法院對(duì)于仲裁司法審查案件的裁定不能上訴或者申請(qǐng)?jiān)賹?，因此檢察機(jī)關(guān)不能依照民事訴訟法關(guān)于抗訴和再審檢察建議的規(guī)定受理。

(三)調(diào)查核實(shí)難

民事非訴執(zhí)行中虛假訴訟類案件，案外人通常難以提交有效的證據(jù)加以證明。關(guān)鍵的證據(jù)特別是當(dāng)事人之間相互串通的證據(jù)，需要檢察機(jī)關(guān)通過(guò)深入調(diào)查核實(shí)來(lái)獲得。往往需要通過(guò)刑民交叉的方式，與職務(wù)犯罪偵查部門、公訴部門、公安機(jī)關(guān)和紀(jì)委監(jiān)察委等協(xié)作才能查明真相。比如前述案件中，當(dāng)事人通過(guò)在合同上加蓋仲裁條款印章的方式提起虛假仲裁，給正常的仲裁程序造成了嚴(yán)重妨害。從權(quán)利義務(wù)外觀來(lái)看，難以區(qū)分真實(shí)的糾紛和虛假訴訟，必須開(kāi)展更深層次的調(diào)查。

(四)改進(jìn)糾錯(cuò)難

非訴活動(dòng)既具有類似訴訟的定分止?fàn)幍男?，也具有一裁終局、快捷高效的行政行為色彩。人民法院審判和執(zhí)行的糾錯(cuò)機(jī)制已經(jīng)較為完備，相比而言非訴活動(dòng)的糾錯(cuò)則少之又少。以仲裁為例，2019年全國(guó)法院共審結(jié)撤裁類案件11029件，其中637件被撤銷或部分撤銷，撤裁率為5.8%(5)參見(jiàn)《最高人民法院商事仲裁司法審查年度報(bào)告(2019年)》第1頁(yè)。，維持在較低的水平。而現(xiàn)有的法律規(guī)定對(duì)于仲裁機(jī)構(gòu)自身的糾錯(cuò)機(jī)制則未有明確規(guī)定，仲裁委在收到檢察建議后，自行糾正錯(cuò)誤可能面臨無(wú)法可依的困境，往往只能依賴法院予以撤銷或者不予執(zhí)行。

四、強(qiáng)化檢查監(jiān)督的對(duì)策與建議

(一)改變司法審查一元體制，建立“1+N+1”多元體制

虛假訴訟是對(duì)司法秩序的嚴(yán)重破壞，對(duì)此應(yīng)采取不同于一般的檢查監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。一方面，司法審查的優(yōu)勢(shì)在于審查結(jié)果準(zhǔn)確而權(quán)威，劣勢(shì)在于難以啟動(dòng)且盲區(qū)較多，尤其是在法院執(zhí)行部門已經(jīng)滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，再要求執(zhí)行人員在執(zhí)行非訴文書的過(guò)程中對(duì)執(zhí)行依據(jù)進(jìn)行審查，效果難以保證。另一方面，在仲裁、公證等非訴活動(dòng)中，裁決的高效率是當(dāng)事人追求的目的之一。如果為了裁判的結(jié)果正義減損了效率價(jià)值，那么非訴活動(dòng)相對(duì)于訴訟活動(dòng)的差異性和優(yōu)勢(shì)將大打折扣。綜上，對(duì)于一般的非訴活動(dòng)，采用司法審查一元監(jiān)督并無(wú)不可。但是，在涉及虛假訴訟的特定情形下，應(yīng)該探索建立以人民法院的司法審查為核心，由仲裁、公證、勞動(dòng)仲裁、人民調(diào)解等非訴機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和主管部門組成的多層級(jí)內(nèi)部監(jiān)督，以檢察機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行監(jiān)督和虛假訴訟監(jiān)督為保障，即“1+N+1”的多元體制，提升虛假訴訟的防范能力。從法律和法規(guī)層面，應(yīng)當(dāng)明確各機(jī)構(gòu)對(duì)其作出的生效法律文書涉嫌虛假訴訟的，依照司法機(jī)關(guān)的司法建議予以撤銷、改變或者重新作出裁決，逐步將民事非訴活動(dòng)納入檢察監(jiān)督體系內(nèi)。

(二)拓寬案外人申請(qǐng)和依職權(quán)受理范圍，加大打擊力度

從前文分析來(lái)看，虛假訴訟監(jiān)督的主要難點(diǎn)在于線索發(fā)現(xiàn)和取證困難，其對(duì)癥之策是增加案件線索來(lái)源。一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確案外人申請(qǐng)監(jiān)督的范圍，暢通救濟(jì)渠道，明確仲裁、公證等民事非訴活動(dòng)中當(dāng)事人串通制造虛假訴訟的，案外人有權(quán)申請(qǐng)法院撤銷或者不予執(zhí)行的規(guī)定；另一方面，明確法院依職權(quán)審查的范圍，明確當(dāng)事人串通制造虛假訴訟的，屬于司法解釋中“可能違背社會(huì)公共利益”的情形，人民法院有權(quán)依職權(quán)對(duì)非訴法律文書予以撤銷或者不予執(zhí)行。另外，適當(dāng)加大檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)審查的力度。明確在涉及虛假訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)取非訴文書所涉的卷宗材料，對(duì)執(zhí)行依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定。

(三)堅(jiān)持程序與實(shí)體審查并重，做好“穿透式監(jiān)督”

辦理涉及虛假訴訟的非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“對(duì)事又對(duì)人”，堅(jiān)持“穿透式監(jiān)督”的理念，從程序和實(shí)體兩方面入手，加強(qiáng)對(duì)非訴法律文書的審查。審查的重點(diǎn)包括以下方面：一是執(zhí)行依據(jù)作出的程序是否合法，是否存在違反仲裁、調(diào)解、公證相關(guān)法律程序的情形；二是案涉法律關(guān)系是否真實(shí)存在，主體是否適格，意思表示是否真實(shí)，標(biāo)的數(shù)額是否準(zhǔn)確等；三是各方之間是否存在特殊利害關(guān)系，是否通過(guò)非訴的方式規(guī)避法律規(guī)定，侵害國(guó)家、集體或者其他主體的合法權(quán)益等；四是注重類案監(jiān)督，注重從“套路貸”及仲裁、公證、執(zhí)行人員相關(guān)職務(wù)犯罪的刑事案件線索中排查分析，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)虛假訴訟線索的敏銳性。對(duì)發(fā)現(xiàn)制造虛假訴訟的當(dāng)事人，應(yīng)加強(qiáng)懲戒。建議建立相應(yīng)的黑名單，以達(dá)到警示的效果。

(四)構(gòu)建打擊虛假訴訟協(xié)作機(jī)制

通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督，推動(dòng)建立長(zhǎng)效機(jī)制。橫向方面，人民法院內(nèi)部的控告申訴、民事、行政、刑事執(zhí)行、未檢等部門要密切配合，做好線索移送和轉(zhuǎn)辦交辦工作；縱向方面，充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢(shì)，上下級(jí)檢察院之間做好接力監(jiān)督、合力監(jiān)督工作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)行案件信息共享，主動(dòng)與人民法院溝通，加強(qiáng)疑難案件的會(huì)商，合力打擊虛假訴訟。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法部門、人社局、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、律師協(xié)會(huì)及其行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通與聯(lián)系，形成打擊虛假訴訟的共識(shí)，加強(qiáng)協(xié)作配合，共同維護(hù)司法公信力。