城市縣的將來

前不久，浙江省湖州市要將長興縣變成湖州市的一個區(qū)，遭到長興縣反對，媒體報道稱多名干部上書縣委，縣里多部門也聯(lián)合反對。于是，湖州市決定暫?！俺房h建區(qū)”計劃，并派出調(diào)研組去傾聽民意。

長興縣在浙江省、在全國都有較高知名度。它的經(jīng)濟比較發(fā)達，位列全國“百強縣”。特別是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面搞得比較好，是浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的樣板縣，是以往多篇論文的案例縣。為什么撤縣建區(qū)不像過去那樣平靜，而會掀起波瀾？城鎮(zhèn)化過程中，這類縣的體制將有怎樣的變化？

撤縣建區(qū)的原因

中國的城市不是自治，屬于上級市管下級市、地級市管縣的結(jié)構(gòu)。

撤縣建區(qū)的發(fā)起者一般是地級市，這樣做的目的，一般是為了擴大城市面積，做大中心城市、中心城區(qū)。從主體上說，撤縣建區(qū)反映了一些地級甚至更高級別城市的沖動；從現(xiàn)象上說，撤縣建區(qū)是具有中國特色的城鎮(zhèn)化的一部分。

回顧一下，自上個世紀90年代，中國就掀起過一股股撤縣建區(qū)、撤市設區(qū)的熱潮。后來，撤縣建區(qū)、撤市設區(qū)一直沒有停歇。一些城市就是通過撤縣建區(qū)、撤市設區(qū)來做大的。例如，浙江省的杭州市1992年市轄區(qū)面積為430平方公里，2002年擴大到3607平方公里，增加了7倍，城市人口由109萬增加到222萬，增加了1倍。1992年至2002年這十年，整個浙江省市轄區(qū)數(shù)量由20個增加到33個，主要靠撤縣建區(qū)。

根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究，1997年到2005年是我國撤縣建區(qū)比較活躍的時期。其間，市轄區(qū)的數(shù)量從727個增加到852個；同期我國縣級市卻從442個減少到374個，縣從1693個減少到1636個。

以往的多起撤縣建區(qū)，看起來都比較平靜，有幾個原因。

首先，撤縣建區(qū)往往是地級或以上城市對下轄縣所作的決定，由于中國存在著市管縣制度，縣長要歸市長管，因此縣里從行政服從的角度考慮，沒有膽量提出異議。

其次，大規(guī)模的縣域城鎮(zhèn)化來臨較晚，在城鎮(zhèn)化大背景下縣的體制如何變化，各地沒有充足的經(jīng)驗借鑒、成熟的理論和豐富的案例，所以，縣里沒有能力提出明確的、系統(tǒng)的反對意見。

此外，在有的地方，撤縣建區(qū)可能對縣域發(fā)展的某些方面也有利處。比如一些緊鄰大城市的縣，本來在地理上就與城區(qū)連成一體，已演化為城市的一個功能片區(qū)，撤縣建區(qū)后可能有利于該縣融入城市，以城市為重點加快發(fā)展。在這種情況下，縣里沒有必要反對撤縣建區(qū)。

2002年寧波鄞縣撤縣建區(qū)就是這種情況。鄞縣最后一任書記、也是鄞州區(qū)第一任書記程剛在其主編的《中國撤縣建區(qū)的新探索：寧波鄞州模式實證研究（2002～2012）》中，提到撤縣建區(qū)的“鄞州模式”，是指以中心城區(qū)的擴張為契面，以縣域政區(qū)變?yōu)槭杏虺菂^(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整為手段，以體制機制創(chuàng)新為根本，以城市政府充分放權(quán)和區(qū)級政府全力支持城市拓展為重點，實現(xiàn)以新型城市化為導向的市和區(qū)共建、共享、共贏、共富的管理體制和運行機制，其本質(zhì)是市和區(qū)共贏、共富、共同發(fā)展。

風波并不偶然

2005年以后，撤縣建區(qū)受到限制。2011年以后，撤縣建區(qū)又受到各地重視，撤縣建區(qū)浪潮再起。長興縣這次撤縣建區(qū)激起較強風波，其他地方撤縣建區(qū)也有類似情況。風波的實質(zhì)在于，當前城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，縣域城鎮(zhèn)化面臨的內(nèi)外環(huán)境、縣市力量對比、公眾參與的狀況，與以前相比有了根本的不同。

有的縣覺得，撤縣建區(qū)后縣的獨立性有所減弱。站在縣的角度，撤縣建區(qū)主要影響縣的獨立性、工作重點等。區(qū)的獨立性弱，自主性弱，而縣的獨立性強、自主性強。區(qū)的工作重點以城市為主，兼顧農(nóng)村?？h以農(nóng)村為重點，兼顧城市。在城建、規(guī)劃、土地管理等方面，區(qū)里的工作由地級市統(tǒng)一安排進行，而縣則相對獨立操作。

有的大縣、強縣，在過去的發(fā)展中，充分利用城鄉(xiāng)兩種資源，發(fā)展出獨特的產(chǎn)業(yè)競爭力，它們的經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展較為健康、協(xié)調(diào)。這些縣希望繼續(xù)保持獨立性，發(fā)揮自主性，希望盡可能地保留縣的體制。

筆者曾為幾個全國百強縣制定過發(fā)展戰(zhàn)略。說到城鎮(zhèn)化過程中的體制改革，當?shù)馗刹咳罕姳容^一致的認識是，能夠撤縣設市當然最好，實在不行就仍然保留縣的體制，最不愿意的就是撤縣建區(qū)。他們也是從維護發(fā)展的獨立性、自主權(quán)等因素上作如此考慮的。

即便是地級或以上城市進行撤縣建區(qū)的方案設計相對合理，有的縣仍然不會平靜接受。這往往是因為撤縣建區(qū)只有實體內(nèi)容的設計，而沒有撤縣建區(qū)過程中“公眾參與”的程序設計。

撤縣建區(qū)表面上看起來就是行政體制的改革，但它在實質(zhì)上影響到人們的公共服務水平的變化。人們關(guān)心撤縣建區(qū)，或者說抵觸那種不明不白的撤縣建區(qū)，實際上是考慮到做市民、“區(qū)民”、“縣民”不同的利益問題，比如土地問題、社保問題、教育問題、生育問題。一些地方只是籠統(tǒng)地宣傳撤縣建區(qū)有利于經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，但并沒有認真回答縣民的重大關(guān)切，縣民不買賬當屬情理之中。

撤縣建區(qū)雖然也有成功的案例，但相當一部分案例很難說取得圓滿成功。這也促使各個利益相關(guān)方與社會輿論冷靜看待當下的撤縣建區(qū)。

類似長興風波，并不能說明湖州與長興的社會穩(wěn)定比別的地方差。恰恰相反，在撤與設的過程中，熱議不斷、意見紛呈，既難撤又難設，或許反映了一種將會長期存在的趨勢，需要政策制定者以更高的智慧去應對問題、化解矛盾。長興的撤縣建區(qū)現(xiàn)在處于冷處理狀態(tài)，上級政府湖州市抑制住了強行將長興改區(qū)的沖動，各個方面在思考如何面對撤縣建區(qū)風波，以適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，這是一種理性行為。

抑制撤縣建區(qū)的沖動

新一輪城鎮(zhèn)化過程中，將會有城鎮(zhèn)體制的多種變革，撤縣建區(qū)的案例也會發(fā)生。但從整體思路上，我認為要抑制撤縣建區(qū)沖動，從戰(zhàn)略上重新思考“城市縣”的未來。

為什么要抑制撤縣建區(qū)的沖動？

第一個原因是，撤縣建區(qū)沒有增加城市數(shù)量，只是增加了大城市的面積與人口。從我們國家城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀來看，目前的城鎮(zhèn)化率52. 6%，逾7億人口被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。預計到2030年，將會有10億人口屬于城鎮(zhèn)人口。從建制市的數(shù)量來看，我們才有658個。中國新型城鎮(zhèn)化將以大城市為依托，以中小城市為重點。

未來行政體制的一個變化將是大中小型城市的數(shù)量不斷增加，特別是中小城市的數(shù)量要有明顯增長。大量的中小城市不斷發(fā)展，好比說是大珠小珠落玉盤，嘈嘈雜雜錯雜彈，才能奏出城鎮(zhèn)化的和諧音符。但如果我們繼續(xù)推進撤縣建區(qū)，把大城市搞得更大，實際上走上了過去那種單一依托大城市、特大城市發(fā)展的道路。

第二個原因，撤縣建區(qū)的實施主體往往是地級市，強化和做實了地級和以上城市，這里面利弊互見。當初設立地級市的初衷是希望發(fā)揮城市帶動作用，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但在實踐中，由于存在“城市偏向”，地級市有時反而導致城鄉(xiāng)差距不斷擴大。原因在于地級市利用行政權(quán)力，從農(nóng)村吸取資源來支持城市發(fā)展。

此外，地級市增加行政成本、降低效率等問題，也屢遭詬病。

城市縣的體制改革問題

筆者認為，地級市的數(shù)目在15個以下、縣的數(shù)目在100個左右且面積較小省，可以先行改革試點，全面推進省管縣，最終虛化地級市這一層級。浙江省在省管縣方面走在全國前列，通過撤縣建區(qū)、做大做強地級市的重要性不見得就特別充分。

在抑制撤縣建區(qū)的同時，要認真思考類似長興縣這樣一批“城市縣”的體制改革問題。

“城市縣”這個概念是筆者2008年為四川省雙流縣制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時用到的一個詞。所謂“城市縣”，是指這樣一些縣，它們具備地理交通、產(chǎn)業(yè)等方面的良好條件，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)比較發(fā)達、非農(nóng)就業(yè)人口較多、縣城與重點小城鎮(zhèn)集中了全縣多數(shù)人口，建設面貌更加接近城市。這些縣如果整個撤縣建區(qū)，可能助長大城市鋪攤子，另外這些縣內(nèi)畢竟還有一些農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，還有許多鄉(xiāng)村風貌的保護發(fā)展都需要認真解決。

從目前來看，撤縣建區(qū)的那些縣，像本文所提到當時的鄞縣、現(xiàn)在長興縣、雙流縣等等都屬于“城市縣”，它們一般存在于東部城市群密集地帶、交通沿線地區(qū)以及中西部主要大城市周邊。

對于“城市縣”的體制改革，筆者提出八字建議：

“擴權(quán)”，即讓這些縣逐步享有地級市的權(quán)力；“直管”，即由省直管；“轄市”，即將縣域范圍內(nèi)的一個或兩個特大型鎮(zhèn)改為縣轄市；“分治”，即縣與縣轄市針對不同的公民群體，提供不同的公共服務，探索城鄉(xiāng)分治的模式。

比如，《浙江嘉善縣域科學發(fā)展示范點建設方案》中有一條，即賦予嘉善縣多項相當于地市級的經(jīng)濟管理權(quán)限。另外，浙江探索將縣域范圍內(nèi)27個優(yōu)秀的、具有極大潛力的中心鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)進行小城市培育，這也可以看作是“城市縣”體制變革的創(chuàng)舉。

（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）