全域激活閑置農(nóng)房的“柯橋經(jīng)驗(yàn)”

◎郭君平 曲 頌 夏 英 賈 琳 張瑞濤

2017 年，浙江省紹興市柯橋區(qū)啟動“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”。2020年，紹興市入選新一輪農(nóng)村宅基地制度改革整市推進(jìn)試點(diǎn)，為柯橋區(qū)全方位盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房提供更明確的政策導(dǎo)向和更有力的制度支撐。從“摸著石頭過河”到“架橋過河”，柯橋區(qū)緊扣“全域聯(lián)動激活”理念，深化宅基地“三權(quán)分置”探索，著力構(gòu)建閑置農(nóng)房開發(fā)利用長效機(jī)制。

一、主要做法

柯橋區(qū)立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，從單一激活向整村激活、多村聯(lián)動激活、整片整區(qū)域激活推進(jìn)升級，同步實(shí)現(xiàn)低效閑置土地盤活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益共享、農(nóng)民居住質(zhì)量改善以及集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)增收等多重目標(biāo)。

鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展：“農(nóng)房收儲+周邊資源流轉(zhuǎn)”捆綁式激活?？聵騾^(qū)以鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)為切入口，鼓勵有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村集體采用“回購”“入股”等方式統(tǒng)一利用閑置農(nóng)房，帶動區(qū)域特色產(chǎn)品產(chǎn)銷、休閑游、健康養(yǎng)生、文化體驗(yàn)等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展，形成“民宿+”產(chǎn)業(yè)體系。平水鎮(zhèn)嵋山村將34處閑置農(nóng)房、4處集體房屋及周邊400畝茶葉、竹山等統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給刻石山文化旅游發(fā)展有限公司，打造融合高端民宿、索道攀巖、文化創(chuàng)意體驗(yàn)、休閑度假旅游等多樣化項(xiàng)目的農(nóng)文旅綜合體，每年帶動農(nóng)戶增收20 多萬元，村集體經(jīng)濟(jì)增長40余萬元。

鄉(xiāng)居式養(yǎng)老服務(wù)綜合體：“村集體搭臺+農(nóng)戶參與”合作式激活。

柯橋區(qū)通過將閑置農(nóng)房變成“晚年驛站”，配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，打造養(yǎng)老服務(wù)綜合體，提升了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。平水鎮(zhèn)王化村結(jié)合村內(nèi)空巢老人多、閑置農(nóng)房多、棄耕農(nóng)地多的實(shí)際，由返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員投資2000萬元，租賃70戶農(nóng)戶閑置農(nóng)房和約4000平方米廢棄茶廠，流轉(zhuǎn)周邊120畝閑置承包地、林地，建設(shè)金秋家園農(nóng)旅養(yǎng)老養(yǎng)生綜合體，在滿足本地老人在“自己家門口”養(yǎng)老的同時，吸引城市老人體驗(yàn)“歸隱田園”式生活。金秋家園對本村老人提供折扣優(yōu)惠，通過差異化定價，既確保本村養(yǎng)老需求，又吸引了社會人群。目前，金秋家園已解決60名本地村民就業(yè)，每年為村民創(chuàng)收超150萬元，村集體增收50萬元以上。

傳統(tǒng)民居“活態(tài)”保護(hù)利用：“黨支部引領(lǐng)+專業(yè)管理”共享式激活。夏履鎮(zhèn)雙葉村坐擁葉家山古道、周家大院、鹿鳴紙生產(chǎn)技藝等歷史人文資源，被列入第五批中國傳統(tǒng)村落名錄。雙葉村充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將閑置農(nóng)房盤活與傳統(tǒng)文化傳承、傳統(tǒng)古村落保護(hù)相結(jié)合，由村黨支部牽頭，對村內(nèi)200套古民居統(tǒng)籌整合、規(guī)劃和修繕，打造“周家大院”民宿群，采取托管方式引入專業(yè)的酒店運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)，優(yōu)先招用村內(nèi)低收入戶勞動力就業(yè)，構(gòu)建村民、村集體與運(yùn)營方三方共營共享模式，激發(fā)村民對傳統(tǒng)建筑與民俗文化保護(hù)的認(rèn)同感，促進(jìn)傳統(tǒng)村落活態(tài)發(fā)展。

二、基本經(jīng)驗(yàn)

“一子落而滿盤活”，閑置農(nóng)房激活計(jì)劃打通了柯橋區(qū)城鄉(xiāng)要素循環(huán)梗阻，助推鄉(xiāng)村振興初現(xiàn)成效。截至目前，柯橋區(qū)激活農(nóng)房面積 62.23萬平方米及周邊山林田地1萬余畝，促進(jìn)農(nóng)戶增收近9000 萬元、集體經(jīng)濟(jì)增效7000多萬元。經(jīng)過摸索實(shí)踐，柯橋區(qū)已形成了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，為規(guī)范開展閑置農(nóng)房盤活工作樹立了可借鑒推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

“哪些要盤活”：全面界定盤活范圍，精準(zhǔn)摸排全域資源底數(shù)。柯橋區(qū)明確將閑置農(nóng)房界定為在村集體土地上建造且產(chǎn)權(quán)清晰，符合一年以上無人居住，同時又有其他居所的農(nóng)民房屋。在充分尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和農(nóng)民意愿前提下，完成全區(qū)“地”籍和“房”籍現(xiàn)狀分析，開展宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，全面摸清鎮(zhèn)域內(nèi)閑置農(nóng)房、土地、山林、水域、文旅等資源數(shù)量、權(quán)屬與分布，建立資源分級、分類數(shù)據(jù)庫，為制定全域資源激活規(guī)劃提供依據(jù)。

“由誰來盤活”：搭建線上線下交易平臺，分門別類吸納多主體共謀發(fā)展?？聵騾^(qū)通過舉辦閑置農(nóng)房推介會等活動，對閑置農(nóng)房分門別類進(jìn)行招商推介。對分布零散的閑置農(nóng)房，引進(jìn)小而精、小而新的特色項(xiàng)目；對自然環(huán)境優(yōu)越、民俗特色鮮明的歷史文化村落，則引導(dǎo)社會資本進(jìn)行開發(fā)利用。同時，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)權(quán)交易”的優(yōu)勢，搭建鄉(xiāng)愁網(wǎng)、閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺等交易渠道，吸引返鄉(xiāng)人員、農(nóng)創(chuàng)客、社會資本等采取合作、合資、合股等不同方式開發(fā)閑置農(nóng)房。截至目前，柯橋區(qū)累計(jì)吸納相關(guān)社會資本19億元，線上推介閑置農(nóng)房6274幢、186.03萬平方米，累計(jì)增加農(nóng)創(chuàng)客650余人，帶動農(nóng)戶就地就業(yè)4000余人。

“如何去盤活”：構(gòu)建“1+N”政策體系，形成多途徑利用、多類型激活、多樣化業(yè)態(tài)發(fā)展?？聵騾^(qū)先后出臺閑置農(nóng)房盤活試點(diǎn)方案、實(shí)施意見、獎補(bǔ)政策及實(shí)施細(xì)則等“1+N”規(guī)范性文件，加大對閑置農(nóng)房激活的財(cái)政獎補(bǔ)。制定全市首個《閑置農(nóng)房盤活利用準(zhǔn)則》，按照“規(guī)劃設(shè)計(jì)→流轉(zhuǎn)→準(zhǔn)入→管理”程序，細(xì)化閑置農(nóng)房盤活利用操作流程。同時，根據(jù)地理區(qū)位、資源優(yōu)勢、人文特色、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，靈活設(shè)置個人與集體、局部與整體、短期與長期資源與資本等多種結(jié)合方式，形成農(nóng)戶自營、村集體收儲、委托運(yùn)營、合作開發(fā)等多種利用途徑，催生鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老養(yǎng)生、運(yùn)動健康、文化創(chuàng)意、電子商務(wù)、農(nóng)事體驗(yàn)等多業(yè)態(tài)融合。

“全面促實(shí)效”：注重多領(lǐng)域聯(lián)動推進(jìn)，健全投入保障長效機(jī)制?？聵騾^(qū)將激活閑置農(nóng)房與宅基地制度改革、“五星達(dá)標(biāo)、3A 爭創(chuàng)”、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體培育等相結(jié)合，同步謀劃、統(tǒng)一規(guī)劃、整體實(shí)施。2019年以來，柯橋區(qū)每年安排專項(xiàng)資金對成片激活項(xiàng)目進(jìn)行“一事一議”重點(diǎn)支持，通過財(cái)政資金“小投入”撬動社會資本“大投資”，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。如區(qū)財(cái)政投入300多萬元改善平水鎮(zhèn)嵋山村道路、水電及村居環(huán)境，助推一期投資3000多萬元的“刻石山雅居”項(xiàng)目順利投用。

三、思考建議

盤活閑置農(nóng)房是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要措施，但隨著這項(xiàng)工作的深入推進(jìn)，“插花式”閑置農(nóng)房利用難、資本下鄉(xiāng)“淘房”隱憂多、同質(zhì)化競爭效益低等問題逐漸凸顯，需要結(jié)合新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)，探索解決的方法和途徑。

完善農(nóng)村宅基地管理制度。激活閑置農(nóng)房必然要求以完善宅基地各項(xiàng)制度安排為支撐，需加強(qiáng)對宅基地收回、退出、流轉(zhuǎn)、抵押以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等制度頂層設(shè)計(jì)研究，促進(jìn)閑置農(nóng)房供需雙方精準(zhǔn)、有效對接。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。探索建立國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃“留白”機(jī)制，靈活布局建設(shè)用地指標(biāo)，確保農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目落地。構(gòu)建宅基地用途轉(zhuǎn)換機(jī)制，打通閑置宅基地、公共設(shè)施用地和經(jīng)營性建設(shè)用地之間轉(zhuǎn)換通道，規(guī)范轉(zhuǎn)換流程，破解“農(nóng)村的地農(nóng)村用不上”難題。

強(qiáng)化政府服務(wù)與配套措施。盤活閑置農(nóng)房離不開政府“有形之手”的支持，各級政府部門既要從建立公平競爭的市場秩序、構(gòu)建城鄉(xiāng)要素合理流動機(jī)制、創(chuàng)新宅基地使用權(quán)抵押貸款機(jī)制等方面強(qiáng)化“軟件”服務(wù)，還需做好優(yōu)化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給、打造鄉(xiāng)村宜居環(huán)境等“硬件”配套。

構(gòu)建穩(wěn)定、緊密、多元的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。當(dāng)前閑置農(nóng)房盤活以松散型的要素租賃為主，未來需積極引導(dǎo)農(nóng)戶、村集體、合作社、社會資本等各方利益主體探索多元化的經(jīng)營組織形式，從固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等不同利益聯(lián)結(jié)方式中選擇適宜的方式構(gòu)建利益共同體，讓農(nóng)民、村集體分享更多收益，推動實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。