預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合策略探究

張永繼 深圳市南山區(qū)財(cái)政局

一、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的關(guān)系

對政府來說，財(cái)政預(yù)算的合理性和資產(chǎn)的合理分配是密不可分的。將資產(chǎn)與預(yù)算相結(jié)合，對資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，并對其進(jìn)行有效的管理，以達(dá)到實(shí)時的資產(chǎn)信息共享，避免不必要的資源浪費(fèi)和處理。

預(yù)算管理是資產(chǎn)管理工作有序進(jìn)行的先決條件，而資產(chǎn)管理則是在預(yù)算管理的基礎(chǔ)上擴(kuò)展，資產(chǎn)和預(yù)算是相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相互制約的。資產(chǎn)管理，就是按照預(yù)算來管理項(xiàng)目活動所產(chǎn)生的資產(chǎn)，從而使資產(chǎn)的利用率達(dá)到最大，從而使單位的資產(chǎn)增值。在政府的發(fā)展過程中，如果不合理的預(yù)算管理，會對資產(chǎn)的管理產(chǎn)生直接的影響，從而造成資源的浪費(fèi)和短缺。而如果政府的資產(chǎn)管理水平不高，則會使政府的財(cái)政管理與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。政府和單位日常工作的開展離不開對資源配置變動的有效管理，以及對預(yù)算的有效實(shí)施，而這一切都離不開對資產(chǎn)和預(yù)算的有效運(yùn)用。預(yù)算管理是指在單位內(nèi)部進(jìn)行綜合配置，便于各部門間的協(xié)調(diào)。單位資產(chǎn)的數(shù)量是編制預(yù)算的依據(jù)，其資產(chǎn)的管理水平直接關(guān)系到預(yù)算資產(chǎn)的合理配置。

二、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合的重要性

（一）促進(jìn)單位內(nèi)部工作的高效運(yùn)行

預(yù)算與資產(chǎn)管理是一種既互相促進(jìn)又互相約束的關(guān)系，預(yù)算管理注重對政府單位資金的管理，而資產(chǎn)管理注重對單位內(nèi)部的管理。一旦政府預(yù)算管理中存在的問題，則會使政府的資產(chǎn)管理工作陷入一片混亂之中，使單位的財(cái)產(chǎn)不能有效地利用。而財(cái)政管理上的不規(guī)范，也會導(dǎo)致單位資金的大量浪費(fèi)。在政府單位深化改革的基礎(chǔ)上，把資產(chǎn)和預(yù)算管理有機(jī)地結(jié)合在一起，對政府的建設(shè)和發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用。

（二）加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理，能有效地提高政府的生產(chǎn)效益。政府應(yīng)當(dāng)對資產(chǎn)管理提起足夠的重視，在政府的制度安排上，要精心組織，強(qiáng)化財(cái)政、專職資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，齊心協(xié)力，細(xì)化制度安排，加強(qiáng)相關(guān)部門的配合，杜絕目光短淺，堵塞內(nèi)部控制漏洞，相信在此基礎(chǔ)上政府一定會迎來生產(chǎn)效益和資產(chǎn)管理水平雙提升。工欲善其事，必先利其器。要提升政府的資產(chǎn)管理能力，就必須加強(qiáng)對資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。對資產(chǎn)較大的單位，要建立專業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，而輕資產(chǎn)的也要有專職的人員。要有一個特殊的組織和制度，既要符合單位的發(fā)展需要，又要與各種財(cái)務(wù)制度相結(jié)合。通過專業(yè)人才的選拔、政府內(nèi)部的選拔與培養(yǎng)，對資產(chǎn)管理人員的配置進(jìn)行優(yōu)化。

三、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合存在的問題

（一）政府財(cái)政收支不平衡

在完成了預(yù)算匯總后，政府財(cái)政部門在編制預(yù)算指標(biāo)時，往往采用金額控制的方法，并及時對下一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行下達(dá)。但是，在項(xiàng)目實(shí)施之前，在進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)時，往往會出現(xiàn)實(shí)際批準(zhǔn)金額與預(yù)算數(shù)額不符的情況，使原來確定的資金分配方法不能奏效，致使各相關(guān)部門為了得到更多的財(cái)產(chǎn)而相互競爭，從而造成了資金和預(yù)算資金的不協(xié)調(diào)，從而使資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相脫離。

（二）制度及管理方式需要完善

當(dāng)前，政府單位資產(chǎn)管理制度體系還不完善，資產(chǎn)管理不規(guī)范，與預(yù)算管理相結(jié)合存在對接困難。傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理思想和模式，將重點(diǎn)放在了資金的使用和預(yù)算的控制上，而沒有將足夠的精力用于對資產(chǎn)的有效管理。這種重心偏置的管理模式，會給政府的資產(chǎn)經(jīng)營和使用帶來相關(guān)問題。在這種模式下，預(yù)算管理人員將會把更多的精力放在財(cái)政收支上，努力使之合理化。最終造成了資產(chǎn)與預(yù)算管理脫節(jié)的局面，從而導(dǎo)致預(yù)算方案的制定和資產(chǎn)分配審計(jì)意見的不合理。

（三）兩者結(jié)合機(jī)制不完善

政府單位在建設(shè)和管理中往往把財(cái)政管理體系建設(shè)作為重點(diǎn)，而在資產(chǎn)管理體系方面卻存在著許多缺陷，致使單位資產(chǎn)的使用效率普遍低下，對資產(chǎn)預(yù)算的重視程度也沒有得到充分的重視。另外，當(dāng)前各部門的管理工作多集中于預(yù)算經(jīng)費(fèi)的規(guī)劃與管理，忽視了存量資產(chǎn)的管理，致使兩者結(jié)合機(jī)制不完善。

四、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合策略

（一）加強(qiáng)對預(yù)算和資產(chǎn)管理的整合

在政府發(fā)展過程中，要把預(yù)算和資產(chǎn)管理有機(jī)地結(jié)合起來，應(yīng)當(dāng)以資產(chǎn)配置為前提，以現(xiàn)有資產(chǎn)為依據(jù)，仔細(xì)地分析單位的資產(chǎn)，并進(jìn)行預(yù)算審計(jì)。根據(jù)資產(chǎn)的內(nèi)容和數(shù)量，把它們和預(yù)算相結(jié)合，形成預(yù)算計(jì)劃。同時，要合理地設(shè)定預(yù)算賬戶，確保預(yù)算計(jì)劃能清楚地反映資產(chǎn)的投向和用途。此外，要把資產(chǎn)的購置、分配、處置等納入預(yù)算中，使得預(yù)算計(jì)劃能更好地反映單位資產(chǎn)的變動，從而有效地避免了過度和不當(dāng)?shù)耐度?，給單位的正常發(fā)展造成負(fù)面的影響。

在預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合的過程中，要加強(qiáng)對相關(guān)業(yè)務(wù)的規(guī)范，加強(qiáng)對預(yù)算的執(zhí)行。運(yùn)用科學(xué)的資金配置和合理的資金轉(zhuǎn)移機(jī)制，使預(yù)算管理更合理，從而更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)和預(yù)算的有機(jī)統(tǒng)一。同時，對政府采購單位來說，要做到科學(xué)的預(yù)算、保證合同簽訂的各項(xiàng)合同的科學(xué)化、規(guī)范化。對此，政府采購單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化資產(chǎn)管理、嚴(yán)格控制和審核，在保證合同質(zhì)量的前提下，有效地降低成本投入。此外，在實(shí)施預(yù)算計(jì)劃時，如果有必要擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，則要向上級政府報(bào)告，經(jīng)過一定的審批程序后，再進(jìn)行資產(chǎn)的管理，從而使資產(chǎn)預(yù)算的管理更加科學(xué)以及資產(chǎn)管理的整體水平得到提高，以保證工程的正常進(jìn)行。

（二）增強(qiáng)資產(chǎn)配置的公平與有效性

在解決資產(chǎn)管理中存在的一些問題時，如何提高資產(chǎn)分配的公平性就顯得尤為重要。在這一問題上，要根據(jù)政府的實(shí)際情況，綜合考慮單位的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)需求情況，并結(jié)合單位的未來發(fā)展，使單位的資產(chǎn)分配更加公平、更加合理。同時，要強(qiáng)化對預(yù)算的有效管理。要重視提高預(yù)算編制的質(zhì)量，提高預(yù)算管理是把資產(chǎn)管理和預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合起來的一個重要基礎(chǔ)。

此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對預(yù)算與資產(chǎn)結(jié)合執(zhí)行的監(jiān)督，保證其實(shí)施效果。建立和完善各種審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與稽核機(jī)制，是保障資產(chǎn)和預(yù)算管理公平運(yùn)行的一個重要保障。評價與監(jiān)督機(jī)制，既能有效地發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作的成效，又能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，并能適時的修正計(jì)劃中的缺陷，從而推動預(yù)算管理的進(jìn)一步完善。同時在政府內(nèi)部實(shí)行績效考評，必須建立明確的考核與獎勵機(jī)制，以充分調(diào)動職工的積極性，從而保證單位整體預(yù)算管理的質(zhì)量。在建立了全面預(yù)算管理評價制度后，要切實(shí)保證績效考評制度的實(shí)施，防止績效考評制度的空洞化。要建立政府單位資產(chǎn)管理的評價制度，要依據(jù)具體情況，制定評價指標(biāo)，客觀評價資產(chǎn)管理水平、投入情況和社會效益。資產(chǎn)管理業(yè)績評估的結(jié)論可為政府決策提供參考，并可為單位編制預(yù)算、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高支出效益等提供依據(jù)。因而，建立健全的全面預(yù)算管理評價體系，不僅可以改善政府的財(cái)政狀況，而且可以為政府的內(nèi)部評價工作提供一定的參考和指導(dǎo)。在政府內(nèi)部實(shí)行預(yù)算管理，既要把政府的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀與預(yù)算計(jì)劃相結(jié)合，又要兼顧到政府自身的具體條件，對其進(jìn)行監(jiān)督和評價，這樣才能及時地發(fā)現(xiàn)和解決問題，從而達(dá)到二者的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）強(qiáng)化政府管理程序系統(tǒng)

實(shí)行政府單位財(cái)政預(yù)算管理是建立在對國有資產(chǎn)進(jìn)行動態(tài)管理的基礎(chǔ)上。為此，必須在各級政府的統(tǒng)籌下，建立一個動態(tài)的、由政府采購、資產(chǎn)效益等引起的資產(chǎn)變動的資產(chǎn)定期報(bào)告，及時更新和上報(bào)資產(chǎn)負(fù)債表。財(cái)政部門要強(qiáng)化對賬、卡的監(jiān)管。要建立和完善資產(chǎn)和預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)系，使政府單位的資產(chǎn)和預(yù)算的信息共享。

同時還應(yīng)進(jìn)一步將預(yù)算管理深化到資產(chǎn)管理中，第一步是對單位的資產(chǎn)進(jìn)行全面的調(diào)查，了解單位當(dāng)前的資金流向，為單位的財(cái)政管理和財(cái)政管理提供一個清晰的環(huán)境。第二步是建立一個完善的資產(chǎn)管理體系，以了解政府的動態(tài)資產(chǎn)管理信息。該系統(tǒng)以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，通過信息化手段，為預(yù)算部門注入新的血液，使預(yù)算工作更具預(yù)見性、科學(xué)性，為資源的合理分配提供了科學(xué)的基礎(chǔ)。最后，構(gòu)建績效評估預(yù)算管理的評估系統(tǒng)。預(yù)算績效考評是把財(cái)政與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合起來的一種有效的方法，既要建立健全的審計(jì)程序，又要有明確的獎懲機(jī)制，既能及時發(fā)現(xiàn)問題，又能提高預(yù)算管理人員工作的積極性。

（四）推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的協(xié)調(diào)發(fā)展

要使政府財(cái)政全面整合，推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須加強(qiáng)財(cái)政觀念，使單位各級人員都能認(rèn)識到資產(chǎn)管理的重要。同時，要將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合起來，是政府發(fā)展的一個重要基礎(chǔ)，要強(qiáng)化二者的結(jié)合意識，將二者相結(jié)合的觀念貫徹到具體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)活動中去。只有在思想上形成了正確的觀念，才能使政府的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。其次，要推進(jìn)資產(chǎn)與預(yù)算相結(jié)合、重視預(yù)算、優(yōu)化資產(chǎn)預(yù)算、強(qiáng)化監(jiān)督。政府在進(jìn)行資產(chǎn)管理時，要根據(jù)自身的實(shí)際狀況，設(shè)置相應(yīng)的經(jīng)營模式，以提高預(yù)算管理的精確性。具體而言，就是要根據(jù)政府的經(jīng)營狀況，改變預(yù)算管理模式，制定和完善資產(chǎn)管理方案。由于目前政府的資產(chǎn)管理情況比較復(fù)雜，因此，管理者必須建立多種層次的資產(chǎn)預(yù)算管理制度，科學(xué)地指導(dǎo)預(yù)算工作，把管理工作做到實(shí)效。

在理論上，政府資產(chǎn)應(yīng)在各級政府間進(jìn)行合理分配，以確保各級政府能夠順利履行其職責(zé)。從邊際收入遞減的角度看，當(dāng)某級政府擁有或使用過多的資產(chǎn)時，其邊際收益將會非常微小，甚至是負(fù)值；當(dāng)某級政府僅擁有極少數(shù)量的資產(chǎn)時，其邊際效益將是巨大的。政府占有、使用的行政資產(chǎn)的邊際收益是不均衡的，要改善政府的資產(chǎn)使用效率和社會福利，就必須調(diào)整政府的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，把占有、使用過多的行政資產(chǎn)的政府的資產(chǎn)分配給占有、使用資產(chǎn)過少的政府。如果能夠最終實(shí)現(xiàn)政府在行政事業(yè)中占有、使用的邊際收益均等，則可以實(shí)現(xiàn)政府資源配置的優(yōu)化。這些資產(chǎn)在各級政府間的調(diào)整是單純的資產(chǎn)管理問題，與預(yù)算管理無關(guān)。然而，如果政府之間的存量資產(chǎn)調(diào)整很難進(jìn)行，那么從理論上來說，就必須對現(xiàn)有的國有資產(chǎn)進(jìn)行增量分配，從而彌補(bǔ)和糾正現(xiàn)有的一些缺陷。

五、總結(jié)

在新的形勢下，政府各有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部都在加強(qiáng)對其進(jìn)行資產(chǎn)和預(yù)算的管理。但不可否認(rèn)的是，在我國的政府機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)的實(shí)際運(yùn)行中，仍然存在著一些問題?；诖耍谡娜粘Ｉa(chǎn)和運(yùn)營中，更要采取科學(xué)、合理的方法來提高政府的資產(chǎn)管理水平，使政府的資產(chǎn)得到有效的保護(hù)和增值。資產(chǎn)與預(yù)算是兩個層面的問題，它們是存量與增量的關(guān)系，它們是互相促進(jìn)、互相制約的。資產(chǎn)管理注重實(shí)踐形式的管理模式，而預(yù)算經(jīng)營則注重價值形式的管理模式。預(yù)算管理是政府經(jīng)營活動的先決條件。一方面，由于預(yù)算的不合理，會造成資源分配的不公正，造成資源的閑置和浪費(fèi)，從而影響到資源的利用效率；另一方面，資產(chǎn)管理的好壞直接關(guān)系到財(cái)政部門撥款的科學(xué)性與效率。有效地實(shí)施預(yù)算管理，對政府的資產(chǎn)管理模式具有重要意義。資產(chǎn)管理是保證預(yù)算部門平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素，而預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果是政府資產(chǎn)的增量與存量，是下一步預(yù)算編制能否順利實(shí)施的重要先決條件。在政府的經(jīng)營活動中，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理都是重中之重，兩者相結(jié)合，不僅能為政府提供有關(guān)資產(chǎn)的信息，還有利于使預(yù)算的制定更加科學(xué)、合理，有利于完善和發(fā)展政府財(cái)政管理體系。