廣西近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管困境與破局

熊 超，李興確

(1.廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530000；2.東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210000)

一、問題的提出

近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖是廣西沿海城市居民的正常生產(chǎn)活動，是沿海城市民生的保障。隨著社會生產(chǎn)力水平的提高，目前近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖較為普遍，沿海城市海域上的蠔排、蠔柱等水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施十分常見。因海域水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模大，養(yǎng)殖物收獲之后大量的養(yǎng)殖設(shè)施成為散件廢棄物，漂浮在海面上，造成近岸海域海面肉眼可見的“一片狼藉”。本文擬對近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖的環(huán)境監(jiān)管困境及其破解進(jìn)行探討，為促進(jìn)近岸海域環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的完善提供科學(xué)合理的對策。

二、近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管存在的問題及原因分析

在近岸海域進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖涉及海域的使用問題，依據(jù)《漁業(yè)法》的規(guī)定，水產(chǎn)養(yǎng)殖者需要承包或者向漁業(yè)部門申請養(yǎng)殖許可。在實(shí)踐中，沿海城市的行政監(jiān)管部門對于未辦理準(zhǔn)入許可的違法養(yǎng)殖的監(jiān)管執(zhí)法措施較為有效。面對這類非法的水產(chǎn)養(yǎng)殖，監(jiān)管部門可以采取強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制措施。然而，承包和辦理許可的水產(chǎn)養(yǎng)殖卻使監(jiān)管陷入重重困境，近岸海域環(huán)境監(jiān)管制度在運(yùn)用過程中面臨諸多困難。

1.環(huán)境行政監(jiān)管部門配合不足

《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，環(huán)保部門與其他部門在行政職責(zé)方面的問題一直存在，造成實(shí)踐中行政部門缺乏聯(lián)動，配合不足。目前，我國采取統(tǒng)一監(jiān)管與分級、分部門監(jiān)管相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制，由環(huán)保部門行使統(tǒng)一監(jiān)管職權(quán)，其他部門在其職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)。由于環(huán)保部門自身在海洋、漁業(yè)等業(yè)務(wù)方面存在專業(yè)技術(shù)上的局限性，立法確定多元主體共治的行政監(jiān)管是可行的。然而，實(shí)踐中存在環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)管”地位虛置的現(xiàn)象[1]?！董h(huán)保法》關(guān)于環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)規(guī)定過于抽象化、原則化，對具體的實(shí)施方式、程序未作規(guī)定，在地方政府沒有介入的情況下，導(dǎo)致多元共治的設(shè)想變成了“九龍治水”的現(xiàn)實(shí)。近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖中，漁業(yè)部門負(fù)責(zé)養(yǎng)殖業(yè)的監(jiān)督管理，當(dāng)涉及養(yǎng)殖中的環(huán)境問題時(shí)，環(huán)保部門也具有監(jiān)管職權(quán)，因此存在職責(zé)交叉、重疊的現(xiàn)象。如果缺乏有效的協(xié)調(diào)，難免會形成要么都管、要么都不管的局面。環(huán)保部門在面對其他部門時(shí)，因?yàn)榄h(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)具體法律規(guī)定空缺，往往處于監(jiān)管職責(zé)履行困難的境地。這樣的監(jiān)管缺乏部門間的配合，使環(huán)境問題的治理缺乏效率。

現(xiàn)行法律對于監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定不夠完善、過于原則化，是造成實(shí)踐中部分地方業(yè)務(wù)部門配合缺失的另一原因。事實(shí)上，環(huán)境監(jiān)管部門之間綜合協(xié)調(diào)機(jī)制已得到我國立法的確認(rèn)，《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定了跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，對于不跨行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制則未作規(guī)定，只能依靠地方政府行政權(quán)的行使。目前的配套制度難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)管效率的功能[2]。而不同地方政府的行政管理水平不一，造成部分地方行政區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)管發(fā)生沖突時(shí)，缺乏合作與協(xié)調(diào)。筆者在防城港市生態(tài)環(huán)境局調(diào)研過程中得知，對于近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖帶來的環(huán)境污染，他們與漁業(yè)部門就監(jiān)管問題缺乏有效協(xié)調(diào)，存在監(jiān)管上的模糊、空白地帶。

2.現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制缺失全過程監(jiān)管

全過程監(jiān)管包括源頭監(jiān)管及末端監(jiān)管，其中源頭監(jiān)管體現(xiàn)為對污染物產(chǎn)生前的控制處理[3]。我國環(huán)境管理制度具有濃厚的末端控制色彩[4]，近岸海域的水產(chǎn)養(yǎng)殖在沒有出現(xiàn)污染或者污染不嚴(yán)重前，環(huán)境問題不會受到過多的關(guān)注，因而對生產(chǎn)過程的環(huán)境監(jiān)管力度不大。一定程度上松懈了對后續(xù)帶來環(huán)境問題的監(jiān)管。

海域水產(chǎn)養(yǎng)殖遍布范圍廣是環(huán)境全過程監(jiān)管困難的原因之一。廣西近岸海域面積廣闊，在水產(chǎn)養(yǎng)殖較為普遍的茅尾海等海域的近岸遍布蠔排、蠔柱等水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施[5]。行政部門的執(zhí)法人員數(shù)量有限、船舶等裝備不富余的漁業(yè)部門，面對遍布范圍大的水產(chǎn)養(yǎng)殖，要實(shí)現(xiàn)完全監(jiān)管只怕力不從心。養(yǎng)殖活動的長期性，是造成監(jiān)管困難的另一原因。水產(chǎn)養(yǎng)殖周期長、養(yǎng)殖戶數(shù)量多，對于養(yǎng)殖產(chǎn)品的收獲時(shí)間、養(yǎng)殖污染物的產(chǎn)生時(shí)間難以判斷；而海域上的環(huán)境違法行為的發(fā)生只在瞬間，錯(cuò)過該時(shí)間點(diǎn)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法便因無法確定具體的違法主體、固定違法證據(jù)而落空。

3.落實(shí)監(jiān)管缺乏必要抓手 養(yǎng)殖戶環(huán)保理念滯后

近岸海域的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶多為沿岸個(gè)體居民，缺乏統(tǒng)一的行業(yè)組織，系統(tǒng)的自我組織管理建設(shè)缺失，造成個(gè)體化的養(yǎng)殖生產(chǎn)較為混亂，組織性缺失，呈現(xiàn)零散化、個(gè)體化的特點(diǎn)。沿岸居民投資養(yǎng)殖受個(gè)體利益的驅(qū)動，忽視整體利益[6]，過于追求經(jīng)濟(jì)利益，缺乏對于環(huán)境保護(hù)以及水產(chǎn)養(yǎng)殖收獲后養(yǎng)殖設(shè)施進(jìn)行處理的意識，使水產(chǎn)養(yǎng)殖給近岸海域帶來最直接的損害。部分養(yǎng)殖戶即便提前了解或者知曉相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)保政策，也會因?qū)Χ唐诮?jīng)濟(jì)利益的追求及生產(chǎn)成本最小化的考量，不貫徹落實(shí)環(huán)保法律、環(huán)保政策。廣西近岸海域的蠔排、蠔柱等養(yǎng)殖設(shè)施占據(jù)大面積的海域，許多養(yǎng)殖戶在收獲養(yǎng)殖物之后，將蠔排、蠔柱等養(yǎng)殖設(shè)施拆解后拋棄在近岸海面，由于缺乏組織性的養(yǎng)殖戶對生產(chǎn)過程產(chǎn)生的廢棄物缺乏控制，大規(guī)模的水產(chǎn)養(yǎng)殖給近岸海域帶來嚴(yán)重的污染。

4.嚴(yán)格監(jiān)管與沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突

近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖關(guān)乎沿岸居民的經(jīng)濟(jì)收益。部分政府部門基于對沿岸經(jīng)濟(jì)的考慮，對海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖缺乏硬性監(jiān)管。2019年廣西漁業(yè)產(chǎn)值為565.6億元，其中海水養(yǎng)殖產(chǎn)值約232.8億元，海水養(yǎng)殖在廣西漁業(yè)經(jīng)濟(jì)中占比達(dá)41.16%[7]?？梢姡ＫB(yǎng)殖在廣西近岸海域民生經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。而且沿海居民多數(shù)靠海為生，水產(chǎn)養(yǎng)殖收成的好壞，直接影響居民家庭生活水平。政府部門對沿岸居民的水產(chǎn)養(yǎng)殖監(jiān)管嚴(yán)格，必然造成原本狀態(tài)下養(yǎng)殖成本增加，從而影響沿岸養(yǎng)殖戶的生活成本，尤其是個(gè)體養(yǎng)殖戶。在沿岸居民收入來源單一的情況下，這樣的影響是巨大的。出于民生經(jīng)濟(jì)方面的顧慮，在養(yǎng)殖戶辦理了養(yǎng)殖許可之后，生產(chǎn)過程只要不出現(xiàn)重大違法事件，地方政府部門往往采取寬容、放任的態(tài)度，造成環(huán)境污染長期累積，是導(dǎo)致水產(chǎn)養(yǎng)殖成為近岸海域污染的重要原因。

三、近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的完善

多元共治的監(jiān)管機(jī)制具有平衡多主體間的利益、提升行政管理效率的功能[8]，是目前我國環(huán)境監(jiān)管采取的主要路徑。面對近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖監(jiān)管的困境，應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建環(huán)保部門為主導(dǎo)、其他部門協(xié)調(diào)配合、社會公眾廣泛參與的全過程監(jiān)管機(jī)制。環(huán)保部門作為主導(dǎo)，能夠保障環(huán)境監(jiān)管的規(guī)范性、合理性，保障環(huán)境監(jiān)管依照法律規(guī)定進(jìn)行；其他部門負(fù)責(zé)配合環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的綜合治理，針對現(xiàn)狀創(chuàng)新機(jī)制，兼采業(yè)務(wù)部門之所長；政府主導(dǎo)下協(xié)調(diào)公眾廣泛參與，充分調(diào)動社會資源，滿足公眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

1.環(huán)保部門——主導(dǎo)力量

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)保部門作為環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管的法定主體，理應(yīng)成為近岸海域環(huán)境監(jiān)管的主導(dǎo)力量。主導(dǎo)作用的發(fā)揮包括牽頭其他監(jiān)管部門共同履行監(jiān)管職責(zé)和引導(dǎo)社會公眾參與環(huán)境監(jiān)管。環(huán)保部門雖是環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的統(tǒng)一監(jiān)管部門，但環(huán)保部門自身在執(zhí)法方面存在著多種局限，如對部分領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)不熟悉、部門人力財(cái)力不充裕等。這樣的現(xiàn)實(shí)情況決定環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)管工作中難以“單兵”作戰(zhàn)，因而環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)管當(dāng)中只能是主導(dǎo)力量而非全部力量。鑒于實(shí)踐中環(huán)保部門履行職責(zé)過程中存在的問題，應(yīng)當(dāng)從不同層面，對環(huán)保部門發(fā)揮主導(dǎo)作用予以保障。

《環(huán)境保護(hù)法》帶來的監(jiān)管難題，主要是對環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能行使的程序和方式缺乏規(guī)定，難以有效實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。因此，應(yīng)當(dāng)通過完善現(xiàn)有制度，對環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管職能提供保障。盡快確立《環(huán)境保護(hù)法》的環(huán)境基本法地位，構(gòu)建和諧統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法律體系。對環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的程序和方式等作出具體性規(guī)定，讓環(huán)保部門協(xié)調(diào)其他部門及行使統(tǒng)一監(jiān)管職能有法可依。

此外，環(huán)保部門可主動與其他部門建立合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位。具體落實(shí)到近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖的監(jiān)管層面，則是要與海洋部門、漁業(yè)部門建立溝通合作機(jī)制。通過行政部門間積極主動的溝通而建立起來的合作機(jī)制，能夠在部門間達(dá)成一致的情況下，就部門間存在重疊、交叉的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行分配或者協(xié)作，以發(fā)揮多部門共同監(jiān)管的優(yōu)勢。廣州市海珠區(qū)環(huán)保局和海珠區(qū)氣象局簽署《重污染氣象條件與空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)合作協(xié)議》，兩部門就大氣問題的環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成一致[9]。針對廣西近岸海域的水產(chǎn)養(yǎng)殖污染問題，廣西沿海地區(qū)的環(huán)保部門也可與海洋部門、漁業(yè)部門就水產(chǎn)養(yǎng)殖的環(huán)境監(jiān)管問題達(dá)成合作協(xié)議，發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)的前提下，兼采各部門之所長，實(shí)現(xiàn)多部門勠力共治海域污染。

2.其他部門——協(xié)調(diào)配合

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)保部門作為統(tǒng)一監(jiān)管部門履行環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職能，其他部門應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)配合，以提高環(huán)境監(jiān)管的實(shí)效。相比環(huán)保部門，漁業(yè)部門對水產(chǎn)養(yǎng)殖的特點(diǎn)及相關(guān)業(yè)務(wù)更為熟悉、掌握的資料更為豐富，在后續(xù)的環(huán)境監(jiān)管中可以提供有力的支撐。此外，水產(chǎn)養(yǎng)殖造成海域污染，涉及海洋部門的部分職責(zé)。雖然，機(jī)構(gòu)改革后海洋部門將不具備海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但用于海洋環(huán)境保護(hù)的技術(shù)、設(shè)備并未完全隨著職責(zé)的移轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移到環(huán)保部門，海洋環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)仍是海洋部門更為熟悉。如海洋部門具備海洋生態(tài)領(lǐng)域的監(jiān)測鑒定技術(shù)、執(zhí)法船舶等設(shè)備，而這卻是環(huán)保部門自身欠缺的。若環(huán)保部門缺乏執(zhí)法設(shè)備，漁業(yè)、海洋部門應(yīng)當(dāng)積極配合，提供相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法供給。多元行政主體介入監(jiān)管，可推動環(huán)境監(jiān)管更為高效可行。

此外，漁業(yè)部門與海洋部門還應(yīng)當(dāng)配合環(huán)保部門，定期對沿海養(yǎng)殖戶開展環(huán)保政策、環(huán)境法律法規(guī)的宣傳普及，及時(shí)更新沿海居民的養(yǎng)殖觀念。多部門聯(lián)動，以提升實(shí)踐監(jiān)管效果。

3.社會公眾——重要力量

廣西北部灣擁有1595公里的海岸線，近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖普遍、養(yǎng)殖時(shí)間持續(xù)長，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管的工作量巨大。國家機(jī)構(gòu)改革之后，環(huán)保部門負(fù)擔(dān)了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，需要負(fù)責(zé)陸地、海洋的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，在兼顧其原有業(yè)務(wù)的情況下也無多余精力投入，完全依靠行政部門難以對廣闊海岸線環(huán)境下開展的水產(chǎn)養(yǎng)殖活動實(shí)施有效的全程監(jiān)管。因此，要充分發(fā)揮社會公眾在環(huán)境治理、生態(tài)文明建設(shè)中的作用。社會公眾群體主體范圍廣、信息獲取渠道多、社會活動靈活，能夠?yàn)榻逗Ｓ虻沫h(huán)境監(jiān)管提供力量支持。生態(tài)環(huán)境利益關(guān)乎全體社會個(gè)體的未來發(fā)展和生活質(zhì)量水平，只要能夠適當(dāng)、合理地進(jìn)行引導(dǎo)，社會公眾參與就會切實(shí)可行。

社會組織較之分散的個(gè)體社會公眾，具有組織性、紀(jì)律性的特點(diǎn)。社會組織的參與能夠集中社會公眾的力量，對近岸海域的水產(chǎn)養(yǎng)殖活動實(shí)施針對性、系統(tǒng)性的監(jiān)管。多元共治的模式下，強(qiáng)調(diào)主體間的互動協(xié)作，讓環(huán)境治理手段和治理方式更加多元化[10]。政府部門應(yīng)當(dāng)積極與當(dāng)?shù)氐纳鐣M織接觸，開展環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)合作。目前公眾參與環(huán)境監(jiān)管的一大短板在于缺少程序性規(guī)定[11]，政府部門與公眾進(jìn)行合作的同時(shí)加以引導(dǎo)，能夠避免程序短板導(dǎo)致的公眾參與熱情消減。社會組織在對水產(chǎn)養(yǎng)殖進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為與問題，應(yīng)當(dāng)對違法證據(jù)進(jìn)行保存，并盡快向環(huán)保部門報(bào)告，以拓寬環(huán)保部門的直接信息來源；環(huán)保部門可以會同社會組織定期對近岸海域的污染物進(jìn)行清理，并開展志愿活動，發(fā)動社會公眾參與到近岸環(huán)境的污染治理當(dāng)中。此外，需要關(guān)注社會組織在我國現(xiàn)行法律下的特殊地位，對于符合條件能夠作為環(huán)境公益訴訟原告的社會組織，進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)。在制度功能上看，環(huán)境民事公益訴訟對環(huán)境行政監(jiān)管具有補(bǔ)充作用[12]，在行政監(jiān)管缺位時(shí)實(shí)現(xiàn)對生態(tài)利益的救濟(jì)。建立行政部門與社會組織之間在環(huán)境公益訴訟層面的合作，在適合提起環(huán)境公益訴訟的案件，環(huán)保部門等行政部門可以給社會組織提供證據(jù)材料等方面的支持；在行政部門無法履行監(jiān)管職責(zé)的情況下，環(huán)境民事公益訴訟可以作為社會組織參與環(huán)境監(jiān)管的重要補(bǔ)充。

4.海洋環(huán)境執(zhí)法投入——后盾保障

充足的執(zhí)法人員和執(zhí)法設(shè)備是完成近岸海域環(huán)境監(jiān)管的必要保障。筆者在廣西防城港市生態(tài)環(huán)境局調(diào)研過程中得知，該局的海洋環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)工作人員只有4人，且缺乏執(zhí)法設(shè)備，開展海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動需要租賃船舶進(jìn)行?？梢?，目前廣西部分沿海城市的海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量薄弱，無法為近岸海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖的監(jiān)管提供有力支撐。因此，應(yīng)當(dāng)為環(huán)保部門配備相應(yīng)的執(zhí)法設(shè)備、擴(kuò)充執(zhí)法人員。一方面，市級以上地方政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整財(cái)政預(yù)算，滿足部門履行職能的需要。由環(huán)保部門根據(jù)現(xiàn)階段履行職責(zé)所需向地方政府財(cái)政部門申請預(yù)算，保證有充足的預(yù)算資金為環(huán)保部門所用。另一方面，根據(jù)當(dāng)?shù)睾Ｑ蟓h(huán)境執(zhí)法所需，增加執(zhí)法隊(duì)伍的人員配備，擴(kuò)充執(zhí)法隊(duì)伍，逐步建成素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍。

結(jié)語

廣西近岸海域的水產(chǎn)養(yǎng)殖分布范圍廣、違法行為難發(fā)現(xiàn)，加之水產(chǎn)養(yǎng)殖監(jiān)管涉及多方面的因素考量，給環(huán)境監(jiān)管帶來諸多難題。通過完善多元共治、多元共管的環(huán)境監(jiān)管具體機(jī)制，明確各主體在環(huán)境監(jiān)管中的作用與地位，不失為完善現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制的一大良策。在確立環(huán)保部門主導(dǎo)監(jiān)管地位及其他部門協(xié)調(diào)配合地位的同時(shí)，進(jìn)一步明確監(jiān)管部門的職責(zé)，讓社會公眾廣泛參與進(jìn)來，能充分調(diào)動各方面的力量，較為有效地治理近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖，暢通近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。