國土空間規(guī)劃背景下全域土地綜合整治探析

□ 張玉明

（福建省明溪縣自然資源局，福建 明溪 365200）

2019年12月，自然資源部頒布了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，對全域土地綜合試點工作進行全面部署，將科學合理規(guī)劃視為前提條件，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最為基礎的實施單元，在此基礎上對建設用地情況進行全面梳理，努力修復鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，對生產(chǎn)生活和生態(tài)空間格局予以改進和優(yōu)化。保護好耕地資源，提高土地資源利用效率，在不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境的基礎上，為鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展保駕護航。

一、全域土地綜合整治開展的背景

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，開展土地綜合整治、提高土地利用效率逐漸成為土地管理部門的中心工作。20世紀九十年代中期開始，我國正式開展土地整治工作，近三十年來逐步形成了具有以下四個顯著特點的土地整治模式，一是健全的規(guī)劃體系；二是完備的建設標準；三是資金保障到位；四是多模式實施。在保護耕地資源、加快生態(tài)文明建設步伐以及推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮著至關重要的作用。

目前，我國土地整治工作正面臨著巨大的戰(zhàn)略發(fā)展機遇。從國際上看，在貿易保護主義盛行、世界經(jīng)濟持續(xù)低迷、中美博弈日漸激烈等諸多因素的影響下，強化我國農(nóng)業(yè)市場競爭力、保護糧食安全勢在必行，意義重大。

從國內形勢發(fā)展看，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐的不斷加快，生態(tài)環(huán)境卻不容樂觀，自然環(huán)境資源大幅減少，鄉(xiāng)村耕地碎片化以及土地資源利用效率低下等問題逐漸凸顯出來，傳統(tǒng)意義上的土地資源利用模式難以為繼，必須改革創(chuàng)新。

我國在進入到經(jīng)濟高質量發(fā)展階段之后，鄉(xiāng)村改革也進入到轉型變革的關鍵時期。在城市化進程明顯加快的大環(huán)境下，實施全域土地綜合整治工作符合現(xiàn)代化建設的要求，能夠滿足農(nóng)民對美好生活的追求，更可以為貫徹落實糧食安全戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設和促進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展提供強有力發(fā)支撐，是共同富裕目標得以實現(xiàn)的關鍵。

二、開展全域土地綜合整治的必要性

開展全域土地綜合整治工作對提高土地資源利用效率、拓展發(fā)展空間以及增強發(fā)展后勁方面具有重大意義。開展全域土地綜合整治是提高土地節(jié)約集約利用的關鍵舉措，是爭取土地要素的最優(yōu)路徑，是保障“十四五”開局所需土地支撐的重要抓手。

（一）全域土地綜合整治的開展是保證糧食安全的需要

根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年我國擁有糧食種植面積約為11677萬公頃，占全球糧食種植總面積的比重約為9%，而我國的人口數(shù)量是全球人口數(shù)量的20%，因此，糧食安全關乎國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

近年來，我國糧食生產(chǎn)量雖然呈現(xiàn)出逐年增加的發(fā)展趨勢，但是世界各國的經(jīng)濟發(fā)展仍在持續(xù)受新冠疫情的沖擊，中美之間的貿易戰(zhàn)更是進入到常態(tài)化階段，受貿易保護主義因素的影響，從糧食安全著眼，我們依舊需要保持危機意識。

全域土地綜合整治工作的開展可以妥善解決耕地資源不斷減少的問題，適當增加耕地面積，降低耕地被無序占用問題的可能性［1］。堅守永久基本農(nóng)田保護紅線，開展全域土地綜合整治，提升土地質量，提高糧食產(chǎn)量，為確保國家糧食安全保駕護航。

（二）全域土地綜合整治的開展是強化生態(tài)安全的需要

人與自然的生命共同體是構建人類命運共同體的堅實基礎。在土地領域，存在很多生態(tài)問題和現(xiàn)實矛盾，在新的時代背景下，全社會有著強烈的解決生態(tài)問題的需求和期待。因此，為確保土地的健康可持續(xù)發(fā)展，需要提升以往的土地開發(fā)利用模式，積極開展全域土地綜合整治工作，深入探討最為高效、安全的土地資源開發(fā)利用路徑，在具體實踐中不斷加快土地生態(tài)工程建設步伐，對勞動者生產(chǎn)生活條件予以改善和優(yōu)化，并帶來有力的生態(tài)影響，促進城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，對低碳減排、緩解氣候變化等具有重要意義。

（三）全域土地綜合整治的開展是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的需要

截至2020年10月底，我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口數(shù)量分別是9.02億和5.08億人，所占比重分別是63.89%和36.11%。

縱觀世界各國城市化發(fā)展的歷程，當一個地區(qū)城市化率達到70%以上時，就意味著城市化與逆城市化同步，甚至是逆城市化成為主流。我國常住人口城市化率已超過60%，在城市化發(fā)展速度比較快的部分城市，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到80%，“逆城市化”現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，即城市人口的就業(yè)、居住、消費等開始向郊區(qū)和農(nóng)村流動。

全域土地綜合整治工作的開展能夠在穩(wěn)定耕地數(shù)量的基礎上提升耕地質量，不斷加快農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程，推動農(nóng)村基礎設施日趨完善，對現(xiàn)有的農(nóng)民居住環(huán)境予以改善，促進農(nóng)業(yè)轉型升級，幫助農(nóng)民增加經(jīng)濟收入，促進農(nóng)村發(fā)展。與此同時，此項工作的開展可以對農(nóng)村存量用地予以盤活，盡可能減輕用地供需矛盾，對城鄉(xiāng)建設用地結構布局予以優(yōu)化，對城鄉(xiāng)發(fā)展空間予以拓展，在此基礎上對建設用地指標不足的問題予以妥善解決。同時，利用節(jié)余的土地為接替產(chǎn)業(yè)留足空間，保障城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求，提高土地資源利用效率，從而獲得最大化的土地開發(fā)價值，促進城鄉(xiāng)要素雙向良性互動，為人才、資本和產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)提供有力支撐。為保障城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供重要支撐，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)協(xié)調和統(tǒng)籌發(fā)展。

三、全域土地綜合整治存在的問題

（一）原有規(guī)劃內容不合理，與現(xiàn)有規(guī)劃銜接不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃以及村莊規(guī)劃是開展全域土地綜合整治工作的基礎性規(guī)劃，因此，科學合理的國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃是此項工作得以順利開展的前提條件，只有全域土地綜合整治與現(xiàn)有規(guī)劃有效銜接，才能獲得良好的整治效果。但是在具體實踐中，有的村雖已經(jīng)編制過幾輪規(guī)劃，但是部分內容存在交叉重疊、互有沖突、協(xié)調性差、政策落實性差等不合理現(xiàn)象。

（二）宣傳不足，群眾參與性不強

全域土地綜合整治是一項全新行動，專家、學者可以提供一系列建議，但不應忽視農(nóng)民群眾這個項目建設的主體，忽視了農(nóng)民這一主體，項目建設的很多具體工作便難以推進，甚至與初衷相背離。從主觀層面上看，宣傳力度不足，不管是普通的農(nóng)民群眾還是村干部都沒能充分領會到此項工作開展的重要性和必要性，認知上存在偏差，自然不會積極參與其中；從客觀層面上看，全域土地綜合整治項目難以平衡各方利益，在一定程度上極大地影響了農(nóng)民群眾對整治后的期望。

全域土地綜合整治涉及對田、水、路、林、村的整治，會影響到一些土地權屬的調整。在調整中存在的問題，易引發(fā)糾紛而產(chǎn)生一些社會矛盾。比如在舊村改造搬遷過程中，一些農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結比較嚴重，不愿意搬遷。在整治田間道路時，農(nóng)民擔心“風水”問題不讓修建等。需要相關部門更加耐心細心地開展宣傳和引導工作，努力協(xié)調好各方關系，尊重農(nóng)民意愿，減少矛盾的產(chǎn)生。

（三）針對性弱，未抓住整治的主要側重點

迄今為止，全域土地綜合整治工作還處于試點探索階段，相對有效的整治體系尚未形成，積累起來的工作經(jīng)驗十分有限，技術指導也比較匱乏。在具體的項目開展過程中，依舊會受到政策和技術要求的影響。在開展全域土地綜合整治時不能積極采用相對先進的科學技術來對區(qū)域空間進行科學合理的規(guī)劃，很多地區(qū)依舊使用傳統(tǒng)的規(guī)劃手段和模式，重點考慮局部的、單項目的土地整治，未進行全域規(guī)劃，從而造成土地資源利用效率低下，從某種程度上會對區(qū)域規(guī)劃發(fā)展帶來諸多不利影響。與此同時，在此項工作開展的過程中，整治措施比較單一，不能根據(jù)區(qū)域實際情況采取差異化的整治措施，造成土地資源的浪費。

在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步推進的大環(huán)境下，很多農(nóng)村地區(qū)的土地資源利用效率低下，耕地保護碎片化現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設思路相對滯后。從農(nóng)村用地需求層面上看，農(nóng)民建房需求十分強烈，因此，需要對農(nóng)村的區(qū)域建設空間進行科學合理的規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調充裕的農(nóng)村建設用地指標，克服建設用地指標的有限性和約束性，避免開展全域土地綜合整治走入了單純追求結余建設用地的誤區(qū)。如何有針對性的處理這些矛盾，是未來全域土地整治的核心側重點。

（四）整治領域寬泛，專業(yè)人才匱乏

全域土地綜合整治內容廣，單就整治領域來看，就涵蓋諸多組成內容，最為典型的是耕地后備資源的開發(fā)利用、生態(tài)修復、廢棄工礦用地復墾、統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)民住宅建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、基礎設施建設等。因此，全域土地綜合整治工作的開展對參與人員的綜合素質和業(yè)務能力提出了更高的要求。在實際工作開展過程中，專業(yè)技術人才數(shù)量少、實踐能力欠缺、綜合素質和業(yè)務能力偏低等在某種程度上掣肘了此項工作的順利開展。

四、全域土地綜合整治研究對策

（一）加強與現(xiàn)有規(guī)劃的銜接

全域土地綜合整治規(guī)劃和其他規(guī)劃相輔相成，存在較為緊密的關系。提高全域土地綜合整治水平，需要妥善處理全域土地綜合整治規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系，在綜合考慮區(qū)域各因素的基礎上編制科學合理的全域土地綜合整治規(guī)劃。隨著時間的推移，區(qū)域內的自然、經(jīng)濟、社會、技術等因素也會出現(xiàn)某種變化。因此規(guī)劃應充分考慮其動態(tài)性，才能科學地制定整治方案。把控好從選址到后期管護的動態(tài)發(fā)展，不斷調整和完善規(guī)劃設計。相關職能部門需要綜合考慮全域土地整治規(guī)劃，細化分解任務、狠抓落實，不斷強化土地整治和村莊規(guī)劃的聯(lián)系。

（二）堅持群眾參與

全域土地綜合整治的主體始終是廣大農(nóng)民，在開展的過程中要通過有效的保障措施，鼓勵廣大農(nóng)民群眾積極參與。全域土地整治中要梳理清楚區(qū)域內的現(xiàn)狀問題和矛盾點，認真聽取農(nóng)民的意見和建議，耐心分析解答農(nóng)民對項目建設的疑惑，確保其能夠充分認識到開展此項工作的目的和意義。

（三）因地制宜抓住全域土地綜合整治的主要側重點

在東南部經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市，土地綜合整治工作比較看重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調發(fā)展；在中部區(qū)域城市，此項工作比較看重如何貫徹落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略及妥善解決現(xiàn)代化農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中所存在的問題；在西部經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的城市，此項工作比較看重易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧用地等問題。不同地區(qū)的自然現(xiàn)狀和經(jīng)濟基礎各有不同，因而工作重心各有側重。

以福建省為例，從宏觀上的沿海和內陸山區(qū)，到微觀上不同村之間在自然條件、社會經(jīng)濟條件、現(xiàn)有基礎水平等各方面都存在著差異，所以在規(guī)劃時要嚴格遵循因地制宜的原則，不能照搬照抄其他城市的發(fā)展模式。在具體的實施過程中，要綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、風土人情等各個因素，對目前土地整治工作開展過程中所存在的問題進行歸納和分析，探索最為科學合理的整治模式和發(fā)展路徑，才能針對區(qū)域現(xiàn)狀和發(fā)展需求有層次、有側重地開展全域土地綜合整治。

（四）強化專業(yè)隊伍建設

相關部門應立足自身實際開展全域土地綜合整治工作，要緊緊圍繞培養(yǎng)、吸引、使用、評價、激勵等人才隊伍建設的各個環(huán)節(jié)，加大工作力度，廣泛培養(yǎng)全域土地綜合整治實用人才，鼓勵專業(yè)技術人員定期參加培訓，接受專業(yè)繼續(xù)教育，同時鼓勵自學，努力打造一支具有較強專業(yè)能力的人才隊伍，為全域土地綜合整治工作的順利開展提供強有力的人才保障與支撐。

五、結語

在經(jīng)濟社會發(fā)展步伐不斷加快的大環(huán)境下，開展全域土地綜合整治工作，是保證糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、貫徹落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效舉措。此項工作涉及面廣，專業(yè)性強、發(fā)展?jié)摿Υ?，需各方細化工作管理辦法、強化制度創(chuàng)新，因地制宜地探索多模式運行機制。