水庫移民后期扶持資源整合研究

孔麗華

（山丹縣馬營河流域管理處，甘肅 山丹 734100）

2006年《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號）規(guī)定了水庫移民持續(xù)20年的扶持期。為保障“十四五”時期水庫移民后期扶持工作收官順利，水利部門出臺《關(guān)于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》（后簡稱《指導(dǎo)意見》），為水庫移民后期扶持工作的開展提供了思路，為后期扶持政策順利落實奠定了基礎(chǔ)[1]。

1 “十四五”背景下的水庫移民后期扶持新要求

“十四五”時期是水庫移民后期扶持的收官階段，為高效落實水庫移民扶持政策，必須做好后期扶持項目，明確“十四五”背景下的水庫移民后期扶持新要求。

1.1 時代發(fā)展的宏觀要求

新時代社會建設(shè)給水庫移民后期扶持工作提出了新要求，應(yīng)盡可能縮短水庫移民與其他人民間的發(fā)展差距，緩解發(fā)展不平衡問題，同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出驅(qū)動著水庫移民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。由于水庫移民區(qū)域大部分屬于農(nóng)村范圍，因此，對水庫移民進行扶持時，不僅需完成搬遷安置規(guī)劃工作，還需按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，幫助水庫移民建設(shè)美麗家園，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與水庫移民后期扶持政策能夠協(xié)同落實。除此之外，新時代社會法治建設(shè)又給水庫移民后期的扶持工作提出了法律約束，在《土地管理法》《民法典》等重要法律中，均對水庫移民后期扶持相關(guān)的移民安置補償、土地征收征用內(nèi)容進行了規(guī)定，在全面依法治國背景下，水庫移民后期扶持工作需按照法律規(guī)定逐步落實，實現(xiàn)依法移民、合理扶持[2]。

1.2 補全短板的實踐要求

我國水資源豐富但人均占有量少，且存在時空分布不均特征，使產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與水資源分布之間存在一定矛盾，我國水利工程隨著社會的發(fā)展而逐漸進步，但相較于經(jīng)濟快速發(fā)展與生活水平的提高，水利設(shè)施建設(shè)工作成為社會發(fā)展的一塊短板。據(jù)統(tǒng)計，我國2014-2020年間共實施了172項重大水利工程。2020年水利部副部長葉建春在國務(wù)院常務(wù)會議中表示，2020-2022年將陸續(xù)推進150項重大水利工程，涉及智慧水利、水生態(tài)修復(fù)、灌溉節(jié)水、供水配置、防洪減災(zāi)等方面，且水利工程投資規(guī)模日漸增多，水利工程短板逐漸被補全[3]。但在重大水利工程開展過程中，不可避免地會出現(xiàn)移民安置問題，而“十四五”時期的水庫移民后期扶持情況將為上述重大水利工程移民安置工作的開展提供參考，因此，“十四五”時期對水庫移民后期扶持提出了補全短板的實踐要求。

1.3 政策落實到現(xiàn)實要求

2006年提出水庫移民20年扶持期的主要目的在于脫貧致富，幫助水庫移民建設(shè)美麗家園，以水庫移民安置為切入點，促進經(jīng)濟發(fā)展，并為水利工程的建設(shè)工作提供保障。從2006年《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》實施至2020年底，大中型水庫移民后期扶持項目涉及2 502萬人，經(jīng)“十一五”“十二五”“十三五”努力后，20年扶持進入后期階段，經(jīng)過移民群眾與各級政府的共同努力，水庫移民生活水平日漸提升，移民安置區(qū)域服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，在保障水庫移民生活基礎(chǔ)上，安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境得以改善?！笆奈濉弊鳛樗畮煲泼窈笃诜龀值淖詈箅A段，該階段扶持效果可直接決定扶持政策綜合效益，因此在水庫移民后期扶持過程中，應(yīng)充分解讀《指導(dǎo)意見》，對移民扶持產(chǎn)生新的認知，使后期扶持內(nèi)容能夠更好地帶動水庫移民安置區(qū)域的發(fā)展。

2 水庫移民后期扶持關(guān)鍵問題的解決方案

為增強水庫移民后期扶持工作研究實效，結(jié)合甘肅省張掖市山丹縣水庫移民后期扶持情況展開分析。山丹縣水庫移民共947人，按政策給予項目扶持918人，直補資金29人，旨在按照政策指導(dǎo)，嚴格落實“十四五”水庫移民后期扶持工作。對水庫移民后期扶持相關(guān)資源進行整合后，選取了關(guān)鍵問題討論解決方案。

2.1 水庫移民的家園建設(shè)問題

水庫移民20年扶持期政策的主要目的在于幫助水庫移民更好地緊跟時代步伐建設(shè)家園，在“十四五”期間，應(yīng)進一步貫徹落實該政策，幫助水庫移民真正解決其家園建設(shè)問題。對現(xiàn)有資源進行整合，挖掘政策文件內(nèi)涵，總結(jié)出以下解決水庫移民家園建設(shè)問題的有效措施。

（1）突出重點。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，選取移民人數(shù)較多或移民比較集中的村落建設(shè)美麗家園，對其進行重點扶持，逐步推進水庫移民安置區(qū)域的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。而對于尚未納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的移民安置區(qū)，則需提供相關(guān)支持，幫助該部分移民安置區(qū)盡快加入到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中?！笆奈濉睍r期的水庫移民后期扶持工作應(yīng)立足于實際情況確定扶持側(cè)重點，以此確保扶持內(nèi)容切實符合各個水庫移民安置區(qū)域的實際需求。（2）因地制宜。開展水庫移民美麗家園建設(shè)工作是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要部分，但后期扶持資金投入以及后期扶持人才隊伍力量有限，為切實推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，區(qū)域范圍內(nèi)的水庫移民后期扶持工作不應(yīng)單打獨斗、自成體系，而需因地制宜，結(jié)合移民安置區(qū)實際情況調(diào)整美麗家園建設(shè)標準，提高移民生活水平的同時，突出當?shù)厣鷳B(tài)特色。（3）保障資金。采用整村推進的形式展開建設(shè)，整體布局，全面提升移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，此外，應(yīng)結(jié)合移民安置區(qū)家園建設(shè)情況合理安排后期扶持資金，采用跨時空集中應(yīng)用的方式，以村為單元集中使用五年的扶持資金，力圖最大化發(fā)揮出扶持資金的作用。在規(guī)劃后期扶持方案時，需深入基層、做足功課，合理利用后期扶持資金，爭取讓更多的水庫移民安置區(qū)歸入到地方鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中，繼而吸引更多資金用來進行水庫移民的美麗家園建設(shè)。

2.2 產(chǎn)業(yè)后續(xù)轉(zhuǎn)型升級問題

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是庫區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展短板，并限制著水庫移民的持續(xù)增收，在此情況下，扶持產(chǎn)業(yè)成為廣大移民群眾最主要的期盼，同樣是各級移民工作者的努力方向。在《指導(dǎo)意見》中指出，需持續(xù)推進庫區(qū)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加大產(chǎn)業(yè)扶持力度。為良好解決水庫移民安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)問題，做好后續(xù)轉(zhuǎn)型升級，可從以下方面入手：（1）立足優(yōu)勢。主要資源優(yōu)勢及具有當?shù)靥厣漠a(chǎn)品優(yōu)勢，依托于優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)幫助水庫移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。部分水庫移民村落具有特色產(chǎn)品或自然資源優(yōu)勢，可幫助水庫移民挖掘資源優(yōu)勢，突出產(chǎn)品特色，逐步增大產(chǎn)業(yè)扶持力度，從特色種植、特色養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型建設(shè)。（2）拓展空間。部分水庫移民安置區(qū)交通不便、人多地少、山高坡陡，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相對困難，針對該部分安置區(qū)，應(yīng)幫助其拓展空間，跳出庫區(qū)的限制性特色產(chǎn)業(yè)挖掘與發(fā)展，支持和鼓勵他們積極探索物業(yè)經(jīng)濟、飛地經(jīng)濟等。（3）因地制宜。水庫移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持需杜絕“一刀切”現(xiàn)象，盡可能不做具體規(guī)定，發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)、發(fā)展多大規(guī)模，可由各縣、鄉(xiāng)、村結(jié)合自身情況自主決定，采用因地制宜的方式保障產(chǎn)業(yè)特色多樣性。

2.3 后期扶持資金額度問題

水庫移民扶持安置工作是全社會共同的責任，對于后期扶持資金額度問題，應(yīng)做好資源整合，集中相關(guān)力量，合力幫扶水庫移民。后期扶持資金多來源于國家專項類資金、現(xiàn)有政府性資金、大中型水庫庫區(qū)資金、大中型水庫移民后期扶持資金及其他資金，在“十四五”后期扶持工作中，水庫移民后期扶持資金應(yīng)按照當?shù)卣?guī)劃情況進行統(tǒng)籌安排，為后期扶持資金規(guī)范應(yīng)用提供保障。在山丹縣水庫移民扶持工作中，可將資金用途劃分為經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施兩大部分，并按照每人每年600元的后期扶持標準確定項目扶持投資規(guī)模，并依據(jù)區(qū)域移民人數(shù)及條件困難后確定資金數(shù)額范圍，在此基礎(chǔ)上參考“十三五”投資強度明確最終后期扶持資金額度。

2.4 后期扶持投資估算問題

從投資角度來看，“十四五”后期扶持工作并非是由下而上的項目投資，而是限額規(guī)劃。面對后期扶持投資估算問題，首先需明確后期扶持目標，理清問題，劃分出重難點任務(wù)，按照“十三五”后期扶持資金額度經(jīng)驗對未來“十四五”五年的資金總額度進行估算，在此基礎(chǔ)上確定重點扶持任務(wù)的資金使用比例。例如：山丹縣水庫移民后期扶持工作中，直補資金、美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)業(yè)就業(yè)建設(shè)分被占資金總額度的30%、30%、39%、1%。為更好地完成水庫移民后期扶持目標，應(yīng)立足于實際確定移民安置村落的具體扶持內(nèi)容與方向，以產(chǎn)業(yè)扶持為例，需具體到移民安置村落的特點優(yōu)勢扶持產(chǎn)業(yè)，在山丹縣水庫移民后期扶持中，某移民安置村落所扶持的產(chǎn)業(yè)則為特色種植業(yè)。明確移民安置村落具體扶持內(nèi)容與方向后，運用綜合單價或類比的方式估算后期扶持資金應(yīng)用情況。例如：以外業(yè)情況為依據(jù)，初步估算山丹縣扶持特色種植業(yè)約2萬畝，畝均綜合投資約5 000元，若該部分全部運用后期扶持資金進行建設(shè)發(fā)展，則后期扶持資金的估算值為1億元。完成各項產(chǎn)業(yè)扶持資金的匯總工作后，需根據(jù)資金使用比例進行資金調(diào)整，以此得出水庫移民扶持資金的使用情況。從整體來看，水庫移民后期扶持資金的估算過程實際上在一定程度上代表了后期扶持的戰(zhàn)略意圖，即重點扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，估算時的資金占比則會相應(yīng)增大。以縣為單位完成后期扶持投資估算工作后，需根據(jù)具體移民安置村落實情況確定扶持資金、內(nèi)容與方向，進一步提高水庫移民后期扶持的針對性。

2.5 資金跨時空使用問題

水庫移民后期扶持資金的跨時空集中使用現(xiàn)已表現(xiàn)出一定優(yōu)勢，在山丹縣水庫移民后期扶持工作中，應(yīng)用該方式開展扶持工作。

2.5.1 跨時間集中使用

部分移民安置村落相對分散，且水庫移民中存在部分散居移民，因此扶持資金的使用無需每年安排，可對五年內(nèi)資金使用情況進行整體規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上將五年的扶持資金進行集中使用，以此提升扶持資金的使用效率[4]?？鐣r間集中使用水庫移民后期扶持資金時容易出現(xiàn)以下情況：（1）某項目持續(xù)時間較長，導(dǎo)致每年扶持資金均投資在該項目中；（2）地方采用貸款形式集中使用了后幾年的扶持資金，但在實際操作中，先運用后期扶持資金再進行還款，并不能發(fā)揮出扶持資金的真正價值；（3）前幾年扶持資金并未使用，而是將所有資金用于最后的重大項目中。從運作原則上允許采用上述方式跨時間集中使用扶持資金，但為確保扶持資金切實應(yīng)用到實處，縣級政府需以資金總量為依據(jù)分片推進，按照年度規(guī)劃進行資金應(yīng)用，以此避免出現(xiàn)資金不合理應(yīng)用情況。

2.5.2 跨空間集中使用

一是指以縣為單位，將多個散居移民、移民安置村落的扶持資金集中到一起，形成資金池，在明確當?shù)胤龀仲Y金使用比例情況下，對資金池內(nèi)的扶持資金進行集中使用。二是指跨域空間，跳出散居移民戶所在地及移民安置村落范圍區(qū)域，只要產(chǎn)業(yè)項目合適，均可發(fā)展飛地經(jīng)濟，不拘泥于空間地點限制，以此提高水庫移民區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持效果。在現(xiàn)階段資金跨時空使用實踐中，均感受到了跨時空集中使用扶持資金益處，因此，在資金捆綁范圍內(nèi)，適宜以縣為單位跨時空集中使用扶持資金，以此推動當?shù)卣w發(fā)展。

2.6 產(chǎn)業(yè)項目利益分配問題

產(chǎn)業(yè)項目利益分配與水庫移民切實利益緊密關(guān)聯(lián)，因此選擇利益分配方式時必須嚴謹討論，廣泛聽取水庫移民群眾的意見，謹慎對待。近年來。水庫移民產(chǎn)業(yè)項目利益分配主要存在以下方式：（1）產(chǎn)業(yè)收益歸為集體，但在分配時則重點考慮移民的利益；（2）產(chǎn)業(yè)直接由水庫移民持股，水庫移民直接受益。各地選擇產(chǎn)業(yè)項目利益分配方式時應(yīng)立足于合計，以實事求是為原則，不搞“一刀切”，尊重當?shù)貙嶋H情況，在扶持期間逐漸摸索出符合當?shù)厍闆r的產(chǎn)業(yè)項目利益分配機制。

3 結(jié)束語

綜上所述，水庫移民20年扶持計劃保障了該部分群體的利益，且更易于進行區(qū)域統(tǒng)籌管理，引導(dǎo)水庫移民發(fā)揮區(qū)域特色建設(shè)產(chǎn)業(yè)，以此形成顯著的生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟效益。水庫移民后期扶持工作開展過程中面臨諸多問題，需深入解讀《指導(dǎo)意見》，結(jié)合當?shù)厮畮煲泼駥嶋H情況及區(qū)域條件，對關(guān)鍵問題進行討論解決，以此確保水庫移民后期扶持工作有序落實。