競爭政策實(shí)施的國際對標(biāo)維度

文/周潔茜

關(guān)鍵詞競爭政策

條款點(diǎn)擊競爭政策是國家為保護(hù)和促進(jìn)市場競爭而實(shí)施的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)政策。競爭政策存在廣義和狹義之分：廣義的競爭政策為“以市場為導(dǎo)向，重視維護(hù)、修復(fù)，弘揚(yáng)市場機(jī)制，促進(jìn)或優(yōu)化競爭的政策”，包括各項(xiàng)與競爭相關(guān)的所有法律、法規(guī)、政策等規(guī)范性文件；狹義的競爭政策專指《反壟斷法》及其配套法律、法規(guī)。

實(shí)施競爭政策的目的是提升資源配置效率，實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。本文將競爭政策限定為以《反壟斷法》為核心的競爭法律制度體系。為了長期、有效地推進(jìn)競爭政策實(shí)施，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在提升自身能力建設(shè)的同時，也可對標(biāo)國際上相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和做法，找準(zhǔn)對標(biāo)的方法和維度。

一、我國競爭政策實(shí)施現(xiàn)狀

1.反壟斷立法工作

我國《反壟斷法》于2008 年8 月1 日施行。2022 年6 月24 日，第十三屆全國人大常委會第三十五次會議通過修改《反壟斷法》的決定，自2022 年8 月1 日起施行。

自《反壟斷法》生效以來，我國共出臺了34部執(zhí)法細(xì)則，目前現(xiàn)行有效的為21 部。這些執(zhí)法細(xì)則大致可以分為三類：實(shí)體條文的執(zhí)法解釋、程序性執(zhí)法工作的細(xì)化、具體行業(yè)的反壟斷執(zhí)法細(xì)則。近年來，我國反壟斷執(zhí)法細(xì)則的制定數(shù)量持續(xù)攀升，在制定反壟斷合規(guī)指南方面，已走在了世界前列。

2.反壟斷執(zhí)法工作

我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在《反壟斷法》頒布后積極推動競爭政策在行政執(zhí)法層面的落實(shí)。我國的反壟斷執(zhí)法工作可以分為三類：行政處罰、行政許可、行政建議。

①行政處罰

行政處罰主要針對壟斷協(xié)議行為與濫用市場支配地位的行為。對于這兩類壟斷行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可做出立即停止違法行為、沒收違法所得、處以罰款的行政處罰決定。

② 行政許可

行政許可主要適用于經(jīng)營者集中反壟斷審查工作。對于經(jīng)營者之間的并購行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可做出準(zhǔn)予集中（包括附條件準(zhǔn)予集中）或者禁止集中的行政決定。

③行政建議

行政建議適用于行政壟斷行為。根據(jù)我國《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于其他部門的行政壟斷行為可“向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”。

3.公平競爭審查工作

公平競爭審查制度以《反壟斷法》中的行政壟斷內(nèi)容為基礎(chǔ)，進(jìn)一步拓展了公平競爭政策的實(shí)施范圍。從邏輯體系而言，公平競爭審查包括4個方面的內(nèi)容：市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)。從具體內(nèi)容來說，公平競爭審查制度涵蓋了反行政壟斷的歧視性規(guī)定及強(qiáng)迫經(jīng)營者從事壟斷行為的規(guī)定，同時也增加了政府機(jī)構(gòu)破壞市場機(jī)制卻不具有歧視性的內(nèi)容，還增設(shè)了例外性規(guī)定。我國現(xiàn)有的公平競爭審查主體機(jī)制是一種以自我審查為主，有關(guān)機(jī)關(guān)備案指導(dǎo)、鼓勵社會監(jiān)督的多元復(fù)合模式。

4.競爭文化培育工作

競爭文化的培育也是競爭政策實(shí)施的重要一環(huán)，包含了執(zhí)法專業(yè)人才的培養(yǎng)、社會專業(yè)人才的培養(yǎng)和競爭普法宣傳等多個維度。執(zhí)法專業(yè)人才的培養(yǎng)就是打造一支能打敢干的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，我國開展反壟斷執(zhí)法工作的時間尚短，非常缺乏這方面的專業(yè)人才。社會專業(yè)人才的培養(yǎng)包括了律師事務(wù)所、公司法務(wù)等實(shí)務(wù)界，以及高校、科研院所等學(xué)界專業(yè)人才的培養(yǎng)。

近年來，我國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)在競爭文化倡導(dǎo)方面開展了很多有建設(shè)性、開創(chuàng)性的工作。例如，上海市市場監(jiān)管部門出臺了《上海市經(jīng)營者競爭合規(guī)指引》，發(fā)布了全國第一個經(jīng)營者競爭合規(guī)地方標(biāo)準(zhǔn)，拍攝了反壟斷合規(guī)系列動畫片、形象宣傳片，創(chuàng)立了“競課堂”品牌課程等。

二、域外競爭政策實(shí)施的評價方法

1.美國

美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會前主席科瓦西奇認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有定期衡量自身的工作，才能逐步提升執(zhí)法水平。一個好的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)界定清晰的執(zhí)法目標(biāo)，這既包括長期的實(shí)施目標(biāo)，也包括近期的執(zhí)法目標(biāo)。在設(shè)定執(zhí)法目標(biāo)的時候，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮未來市場的變化情況，以適應(yīng)不同的市場環(huán)境。其次，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部資源的優(yōu)化配置，提升其自身的運(yùn)行效率。再次，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注重對于內(nèi)部員工的培訓(xùn)，就特定案件交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并吸收其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。最后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)通過媒體進(jìn)行普法宣傳。

2.歐盟

歐盟委員會競爭執(zhí)法部前部長萊恩認(rèn)為，衡量競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作可以從4 個方面進(jìn)行。

①設(shè)置執(zhí)法目標(biāo)與選擇優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域

明確執(zhí)法目標(biāo)是一個優(yōu)秀競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)最基礎(chǔ)的措施。

② 內(nèi)部執(zhí)法機(jī)制

執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立高效的案件管理制度，定期審查競爭案件的調(diào)查是否順利。

③評估機(jī)制

評估機(jī)制的設(shè)立可以包括定量因素和定性因素。定量因素包括單位時間內(nèi)案件處理的數(shù)量、平均辦案時間等。定性因素包括對于處理案件的經(jīng)濟(jì)影響、對案件涉及市場及相關(guān)市場的事后跟蹤等。

④ 透明執(zhí)法和媒體溝通

堅(jiān)持透明執(zhí)法和與媒體的溝通機(jī)制，才能對整個社會負(fù)責(zé)。

3.聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會

聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會也曾就“何為一個優(yōu)秀的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)”進(jìn)行過專題研究，并發(fā)布了研究報(bào)告。在這個報(bào)告中，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會認(rèn)為一個優(yōu)秀的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)能夠利用最少資源實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。

首先，就組織架構(gòu)而言，競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立，但又不能完全脫離于其他政府部門，而是應(yīng)當(dāng)服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)這個更為廣闊的目標(biāo)。國家應(yīng)當(dāng)為競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)定問責(zé)機(jī)制和透明度義務(wù)，這主要包括制定執(zhí)法細(xì)則、司法審查、建立年報(bào)制度、公開聽證制度、全文公開處罰決定書等。競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)也必須具備充足的執(zhí)法資源。

其次，就內(nèi)部工作機(jī)制來說，競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)定近期和遠(yuǎn)期的優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域。內(nèi)部工作機(jī)制的建設(shè)還包括員工的激勵機(jī)制與獎勵機(jī)制，否則執(zhí)法機(jī)構(gòu)會面臨人才流失的問題。

4.國際競爭網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)

國際競爭網(wǎng)絡(luò)就優(yōu)秀競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)問題向20 多個競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)展開過調(diào)研，最終從3個方面總結(jié)了多數(shù)競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)較有代表性的舉措。

①設(shè)定政策目標(biāo)與優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域

以美國和歐盟為例，美國首先由執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)部小組提出年度工作規(guī)劃，然后呈交高級官員進(jìn)行審查。歐盟委員會則以5 年工作規(guī)劃和年度工作規(guī)劃相結(jié)合的方式設(shè)定優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域。在選取優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域的時候，多數(shù)國家定期選擇不同的經(jīng)濟(jì)部門作為優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域。

② 內(nèi)部資源分配

在執(zhí)法預(yù)算方面，多數(shù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)都表明其預(yù)算主要依據(jù)執(zhí)法目標(biāo)與優(yōu)先執(zhí)法領(lǐng)域的設(shè)置。內(nèi)部資源分配中比較突出的問題是員工數(shù)量和質(zhì)量。多數(shù)國家在聘用員工的時候，要求員工必須通過國家公務(wù)員考試，但這個要求對應(yīng)高級專業(yè)人才（比如教授、資深律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等）時往往會被降低。

③執(zhí)法的有效性

例如，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會表示會評估既往執(zhí)法案件中的壟斷行為對于消費(fèi)者的損害、競爭倡導(dǎo)所帶來的社會收益、國際合作等。這一領(lǐng)域被國際競爭網(wǎng)絡(luò)認(rèn)為是各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)今后在執(zhí)法工作中最需要加強(qiáng)的領(lǐng)域。

三、競爭政策實(shí)施國際對標(biāo)的方法和維度

通過梳理上述觀點(diǎn)可以看出，競爭政策的有效實(shí)施取決于競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵性建設(shè)工作。競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵性建設(shè)工作主要分為5 個維度。

1.競爭立法工作

從國際實(shí)踐來看，這部分的重要操作有兩個方面：制定執(zhí)法細(xì)則和進(jìn)行行業(yè)調(diào)研。

執(zhí)法細(xì)則有利于競爭政策實(shí)施的明確化，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的可預(yù)期性。在案件執(zhí)法之外，各國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也非常注重調(diào)研工作，梳理行業(yè)問題，并提出解決方案。行業(yè)調(diào)研分為行業(yè)的競爭發(fā)展評估報(bào)告與具體行業(yè)的反壟斷指南兩種。

2.競爭執(zhí)法工作

競爭執(zhí)法指的是競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于反壟斷案件的調(diào)查和處罰活動。衡量競爭執(zhí)法工作效率主要是將案件數(shù)量與辦案時間做比較。競爭政策的有效實(shí)施表現(xiàn)為利用最少的執(zhí)法資源處理最多的排除限制競爭的案件，但對于競爭執(zhí)法的測量不能局限于數(shù)據(jù)比較，也需要分析競爭執(zhí)法的質(zhì)量。競爭執(zhí)法的質(zhì)量對于促進(jìn)競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)在專業(yè)人士的“專業(yè)性”方面至關(guān)重要。

3.執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)工作

競爭政策的實(shí)施非常宏大，應(yīng)當(dāng)樹立“以局部帶動整體”的執(zhí)法思路，集中優(yōu)勢執(zhí)法資源在具體領(lǐng)域逐步開展競爭政策。競爭案件的分析需要相關(guān)市場的整體性分析。我國執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)架顯得力不從心，競爭案件調(diào)查的周期被大大拉長，執(zhí)法成本大大提升。針對這種情況，我國應(yīng)當(dāng)對標(biāo)經(jīng)濟(jì)體量相當(dāng)?shù)膰?，建立?shù)量充足、資源充分的執(zhí)法隊(duì)伍。

4.競爭政策宣傳工作

競爭政策的實(shí)施是社會性行為，而不僅僅是競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作。競爭政策的有效實(shí)施還需要競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)普法宣傳，深化競爭政策對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，并推動經(jīng)營者的競爭合規(guī)能力。

競爭政策的宣傳包含競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的普法宣傳和企業(yè)競爭合規(guī)建設(shè)的宣傳。

5.公平競爭審查工作

我國的公平競爭審查在多數(shù)國家被稱為“競爭倡導(dǎo)”。廣義的公平競爭審查包括對于規(guī)范性文件的審查，狹義的公平競爭審查包括對于政府部門具體行政行為（行政壟斷行為）的審查。

公平競爭審查的組織工作和績效工作主要表現(xiàn)在3 個方面：一是公平競爭審查的主體，即實(shí)現(xiàn)公平競爭審查的組織形式；二是公平競爭審查的激勵與責(zé)任機(jī)制；三是公平競爭審查的案件數(shù)量和案件終結(jié)后對市場經(jīng)濟(jì)帶來的正面影響。

四、總 結(jié)

競爭政策實(shí)施是一個久久為功的過程，需要長期、持續(xù)地推進(jìn)，其中包含了競爭立法、競爭執(zhí)法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部建設(shè)、公平競爭審查、競爭倡導(dǎo)等多個方面，通過找準(zhǔn)對標(biāo)維度，總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際，我國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)可逐步完善具有實(shí)踐意義的操作路徑。