基層氣象部門的預算績效管理研究

孫玲玲 安徽省宣城市氣象局

引言

由于中國基層政府財政收支能力的持續(xù)增長，政府財務預算開支規(guī)模日益擴大，其開支的范圍涉及中國經(jīng)濟可持續(xù)增長的各個領域，在各個方面，良好的政府預算績效管理體系能夠更有效地使財政投入具有透明度，從而提高政府經(jīng)費的效率，也有助于建立公平透明、穩(wěn)定有效，規(guī)范合法的基礎公共財政。

一、地方行政事業(yè)單位預算管理工作概述

計劃是指對企業(yè)或個人在未來的特定時間內各領域的收入、費用、現(xiàn)金流等的綜合規(guī)劃。行政事業(yè)單位預算計劃是指由行政事業(yè)單位按照國家事業(yè)規(guī)劃以及有關公共事務工作的規(guī)范要求制定的，并已通過國家法規(guī)程序審批的年度收支規(guī)劃，而行政部門計劃則是指由行政部門根據(jù)國家有關法規(guī)以及執(zhí)行工作的要求，根據(jù)國家財政標準以及有關財務規(guī)定，由基層政府預算部門制定，逐層提交、審查、綜合后，經(jīng)國家財政部門審批并上報立法機關法律審批通過的涉及行政部門各項財務收支的綜合資金規(guī)劃。傳統(tǒng)的計劃管理工作，是集系列化、戰(zhàn)略化、信息化、制度化、人本化思想于一身的現(xiàn)代經(jīng)濟管理手段，具體涉及政府對計劃的制定、批準、實施、管理、調節(jié)、考評和監(jiān)督等管理行為。

二、目前基層的財務人員在做好項目績效管理當中存在的不足

（一）預算績效管理的相關理念并未全面普及

各單位與部門由于對預算績效管理的有關思想理念和內涵還缺乏進一步的認識，在平時的有關管理工作中也缺乏相應的積極性，其重點工作意識上還是以項目實現(xiàn)的計劃和任務為核心，而各機關人員則對此有著相當盲目的理解，覺得只需保證項目資金的使用合理合法即可，而并不是把思維宗旨置于確保建設項目的投資效果最大化上來，有的單位和部門甚至誤認為預算績效評價制度在物質基礎上還不夠健全，從而導致了許多的預算單位對管理工作不斷推諉，陷入了應付困難和被動管理的狀況。

（二）預算績效的評價結果運用程度較低

目前，我國部分地方基層單位關于政府預算業(yè)績的評估結果的實際運用程度較低。評估結果可以更多運用于反饋情況，及時發(fā)現(xiàn)重大問題，并不斷完善工作措施以及相關制度，但是卻又不能和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標相融合，從而也就無法更好地把政府預算績效的評估結果使用到經(jīng)濟社會發(fā)展等重要目標實現(xiàn)狀況上來，從而使得評估結果無法有效將基層政府財政等相關部門工作管理以及政府財力分配上的積極引導效果反映出來，很嚴重地影響到了政府預算績效管理等相關工作的更深入開展。

三、對基層單位氣象機構加強預算管理工作的現(xiàn)實意義

（一）促進我國市場健康發(fā)展與財稅制度變革的深入

隨著中國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展、我國公共財政改革的逐步深入，對政府事業(yè)單位財務管理及加強預算管理的工作日益重要。由于基層氣象單位為中央垂管單位，同時由于對氣象事業(yè)費用投資的增長，各行業(yè)項目建設的推動，以及氣象部門雙重計劃財務體制費用來源的特殊特點，強化預算管理工作是氣象單位能更好地落實政府主管部門職責、確保氣象事業(yè)高質量發(fā)展的重要手段。

（二）有利于提升政府事業(yè)單位的管理

目前，全方位計劃管理已成為單位經(jīng)營發(fā)展不可或缺的關鍵管理手段。計劃管理覆蓋單位經(jīng)營業(yè)務活動的全部過程，并利用業(yè)務、資本、技術、管理人員的有效集成，通過適當?shù)姆謾嗍跈?，以及績效評估機制，來進行資金配置與結構調整，以準確反映單位的戰(zhàn)略財務收支需求與發(fā)展的實際需要，從而為單位經(jīng)營協(xié)同、策略制定、社會責任落實、法律體系構建與執(zhí)行等領域的有效管理進行了保障。

（三）更有利于單位內控制度的完善與執(zhí)行

預算控制是指通過對單位主要經(jīng)營活動的項目提出、權限批準、流程管理、考核和監(jiān)控等整個流程的有效控制，以規(guī)范單位財務收支活動，從而提高了計劃的法律約束力和嚴肅性，以保證了計劃任務的正常完成，它與單位內部管理的宗旨是相符的。通過全面落實預算控制體系的各個主要組成部分正常運行，就可以找到單位內控制度不健全、管理不科學的主要問題及其在實施中的重大缺陷，并可以繼續(xù)推動單位內控制度的健全和發(fā)展。

（四）更有利于政府規(guī)范國家預算資本的合理運用

預算制度就像是管理單位的最高法令，單位所開展一切活動最終都會或多或少的牽涉資本的進入、進出，如果缺乏一種合理的資金約束制度，那就會是一個風險的事件，管理單位也將對其經(jīng)營活動缺乏有效控制，最后就很可能給單位造成巨大風險和經(jīng)濟損失。所以，通過完善的預算管理制度，就可以提高預算的法律約束力和保持其嚴肅性，從而防止了舞弊風險，并確保預算資金規(guī)范的合理運用。

四、基層氣象部門預算管理工作目前面臨的主要問題

（一）預算管理意識淡薄

首先，有些單位領導人員對計劃管理工作重要性沒有正確認識，計劃管理工作意識淡漠，以為計劃只是完成一份工作計劃文稿、一些數(shù)量統(tǒng)計表，這是財務管理科室的日常職責，一旦計劃沒有制定好、實施管理不落實，則是財務管理科室的失職，或者單純地以為計劃績效考核也只是一些數(shù)值的簡單統(tǒng)計或者文字描述，這樣就造成在整體計劃管理中沒有獲得領導人員的支持，嚴重影響計劃管理的順利實施。其次，內部對計劃概念認識上出現(xiàn)了偏差。單位領導層和多數(shù)工作人員都覺得計劃只是要錢，從而造成了預算編制前領導層缺乏做好規(guī)劃、明確目標的思想，最后也只是隨便提出了計劃數(shù)值，由此造成了預算編制的科學合理性。

（二）機構設置與崗位職責不合理

部分縣氣象局僅有兼職報賬人員，大部分的工作是其他任務，沒有處理財務項目的時間保障。再如在部分市局內，雖設財務科和會計核算中心，但財務科管理職能薄弱，核算中心同時又兼有部分財務科的領導職責，因此人員編制不夠，任務設置不當，任務壓力大，財務能力也不強。機構內與各單位之間的聯(lián)系職責也不清楚，凡是上級機構主管財務、會計、金融、財稅等單位，與本機構有關用錢部門的任務均視為屬于會計核算中心的任務，工作不能有效地相容。

（三）預算編制缺乏科學性

預算編制是指單位對預算年度內所有財務收支的預測和詳細計劃，也包括了各個單位的工作布置和資金調度。首先，由于大部分的基層單位領導干部通常在上級主管部門下達計劃制定文件時才準備好預算編制工作，再加上預算編制分為“二上二下”，編制工作日期過緊，單位缺乏足夠的時間做好對各計劃項目的前期考察研究和有關統(tǒng)計資料的收集整理，從而造成了計劃編制工作結果與實際狀況的偏差。其次，由于預算編制工作對實施人員專業(yè)技術也有相應的要求，且基層單位財務人員業(yè)務素質不高、專業(yè)技術水平也不強，在預算編制環(huán)節(jié)中缺少專業(yè)性輔導、缺少科學化數(shù)據(jù)分析和合理的資本優(yōu)化，造成了預算編制工作內容較為單純，無法全方位、系統(tǒng)性、客觀準確地體現(xiàn)單位的財務管理實踐活動的總體情況和社會事業(yè)發(fā)展需求。最后，盡管近幾年國家財政主管部門已規(guī)定行政機關事業(yè)單位的全部計劃都要根據(jù)零基預算法編制，但因為受增量預算法和預算編制能力因素的影響，在現(xiàn)實編制工作中零基預算未能得以合理的實施。

（四）預算制度體系不健全

目前，有些企事業(yè)單位的預算管理制度體系仍不完善。在國家層面已經(jīng)有《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》，相關主管部門也頒布了有關規(guī)章制度，但在一些基層單位還并未建立適合于基層單位的預算管理工作有關規(guī)章制度，或直接按照相關主管部門的有關規(guī)章制度執(zhí)行，也并未建立切實可行的運行規(guī)范。在實際工作中，計劃管理工作基本上都是交由財務部門，由于領導的支持以及各部門的協(xié)調力量不足，在計劃實施時無法全面準確地獲取到有關資料，使得計劃實施的科學化、準確度、可信度受到很大的負面影響，在計劃實施中經(jīng)常出現(xiàn)與計劃脫鉤的現(xiàn)狀，影響計劃效果的實現(xiàn)。

（五）預算編制粗糙

預算編制主體是預算控制的根本單位，是預算控制的核心單位，但在實際具體操作中，基層事業(yè)單位財務普遍存在著對預算編制主體認識強，但隨意性大，對預算編制主體過于簡單化、公式化，導致了預算編制主體粗糙，可執(zhí)行性弱，實際執(zhí)行難的問題。導致這一問題的根本原因，是氣象基層單位預算編制主要內容均以財務部門為首，而其他業(yè)務科室參加的很少或不參加，但實際支出是以其他業(yè)務科室開支為首，由財務部門直接負責。這樣的工作錯位，導致了預算編制流程的粗放，預算編制的實際需要既無法契合單位發(fā)展的需求，也無法適應單位具體服務要求，甚至有些計劃費用編制工作的落地性和可執(zhí)行性都不足。

（六）資金控制粗放型、計劃落實進度緩慢

為完善財力的安排，進一步提高財政投入的效率，各級政府都制定了財政補助資金結轉和結余的控制措施，對財政投入的運用提出了較高的要求。但在具體的項目實施活動中，作為預算監(jiān)督的基礎單位財政部門，通常只側重于財政支持信息的供給，沒有很好對項目實施現(xiàn)狀進行研究，針對難點問題提出可實施的指導建議，往往由各業(yè)務部門自主實施，導致項目實施積極性不夠。由于計劃支持的項目科室計劃實施進程的推進較慢，計劃實施進展不理想，每年終了為促使計劃實施避免出現(xiàn)結余項目還會產(chǎn)生突擊支出的情況，增加財政損失，導致項目損失，項目實施效果不明顯。

五、提高預算水平舉措

（一）關注問題源頭，提升政府預算編制人員管理水平

管理的根源是計劃編制工作，而計劃編制工作的根源則是計劃編制工作人員的管理工作能力。各基層單位財務應當轉變過去的重會計核算、輕管理的觀點，加強對預算管理工作的能力，以提高計劃水平。由以前的重會計核算輕業(yè)務管理，向注重財務、計劃分析傾斜。做到既了解單位財政管理工作情況，也熟悉單位業(yè)務工作，財務人員不要只盯著手中的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，還應全面掌握單位經(jīng)營運行，發(fā)展計劃。才可以制定出符合單位經(jīng)濟發(fā)展實際運行的計劃。

（二）轉變?yōu)轭A算編制機構的主體模式

預算編制體系要轉變過去由財務部門閉門造車的局面，變成由預算編制單位領導統(tǒng)一負責，各科室部門機構共同參與的統(tǒng)一編制體系。在預算編制過程中，要按照嚴格的貼合單位發(fā)展需要、事業(yè)發(fā)展需求的方針，做好資金分配的計劃編制。

（三）進行基本數(shù)據(jù)資料庫建設

對基本支出進行準確化核算。目前，氣象部門的人員支出一般采取按人實測，公用支出按人的定額估算的方式。這就需要人員支出計劃要準確，公用支出計劃應當科學合理。為了做好人員支出的計劃，實現(xiàn)精準的工作，基層事業(yè)單位要結合人事部門做好人員支出統(tǒng)計信息庫，對在職、離退休、外聘、遺屬等個人情況進行摸底統(tǒng)計，同時對離退休、新進人員的狀況做出正確預估，全面了解當前的職工補助發(fā)放政策，做出計劃，做到不漏人、不漏項目。單位基本支出存在可預測度好，波動范圍不大的特征，在定額成本的模式下，總開銷是已定，應進行人員開支和公用開銷的估算，實現(xiàn)精細化目標?；鶎邮聵I(yè)單位財務管理機構要建設經(jīng)常性開支包括水電、郵電、辦公用品的三年滾動公用開支信息系統(tǒng)，對經(jīng)常性開支進行科學預估；同時，對經(jīng)濟活動、人員等的支出實行了計劃控制；同時結合管理單位做好了固定資產(chǎn)信息庫工作，對汽車、房產(chǎn)等必須進行保養(yǎng)維修的項目固定資產(chǎn)設立了檔案管理單位，對筆記本電腦、打印機、復印機等辦公設備建立記錄管理，并按照固定資產(chǎn)利用現(xiàn)狀，科學合理地安排了固定資產(chǎn)維護費、設備購置支出，以實現(xiàn)了公用支出精細化管理的目的。

（四）貼合部門經(jīng)濟發(fā)展計劃

做好項目庫建設工作支出的落地化、可執(zhí)行性差，是目前各基層單位部門中普遍存在的問題?；鶎邮聵I(yè)單位的財務管理工作應當根據(jù)長遠發(fā)展計劃，根據(jù)單位發(fā)展狀況進行項目管理庫建立工作。在項目管理建立時應當充分進行前期論證工作，對建設項目實施后的各方面條件進行細致的調查摸底研究，如政府采購方案、造價、裝備資金建設規(guī)模等與單位發(fā)展狀況能否相匹配，以避免因預算編制不合理所造成的項目實施障礙。

（五）強化預算實施監(jiān)控工作

做好預算實施跟蹤通報工作，預算管理的目的是計劃實施，為了達到好的實施目標，在基層事業(yè)單位要加強預算實施動態(tài)監(jiān)控，對計劃實施過程中出現(xiàn)的進展緩慢、實施困難的問題要進行單項調查研究，提高計劃實施的效力和效益。

結語

綜上所述，伴隨我國財稅工作體改的深入完善，基層氣象部門財務工作將面對著計劃制定更嚴格，預算實施更嚴格，預算績效的需要更明顯等一系列考驗。各級政府預算單位應當全面增強預算管理工作能力，進一步提升預算管理水平，以滿足新形勢下政府預算管理的需要。