光緒三十年蘇淮分省原因探析*

崔東旭

(魯東大學(xué) 歷史文化學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264000)

蘇淮分省是光緒三十年(1904)，清廷將原來的江蘇省劃分為江蘇和江淮兩省。這一舉措在朝廷內(nèi)外引起震動(dòng)，一時(shí)間爭(zhēng)議之聲不斷。但清廷力排眾議，毅然改變?cè)薪K省之兩總督一巡撫分轄全省之平衡結(jié)構(gòu)，將江蘇省一分為二。其背后原因值得細(xì)究。因?yàn)椋质”澈篌w現(xiàn)的是地方政區(qū)變革和地方行政制度的變化。有鑒于此，學(xué)界針對(duì)此問題進(jìn)行了多方面的探討。有學(xué)者通過考察蘇淮分省中的各種動(dòng)議提出漕運(yùn)總督的裁撤直接導(dǎo)致蘇淮分省[1]16；亦有學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景進(jìn)行分析，得出地方勢(shì)力增大，中央擔(dān)心大權(quán)旁落于是采取措施致使蘇淮分省[2]。然而在諸多論述中，卻忽視了清廷對(duì)于該地地理位置、行政效率和行政管理等原因的探析。故而，本文擬從清末江蘇地方情況入手，深入分析蘇淮分省背后的真正動(dòng)因，從而據(jù)此管窺晚清政府以政區(qū)分治挽救危機(jī)的舉措和地方行政治理的變化。

一、蘇淮地理位置的重要性

光緒三十年，清政府進(jìn)行蘇淮分省后，原江蘇省一分為二?，F(xiàn)江蘇省下轄蘇州府、松江府、常州府、鎮(zhèn)江府以及太倉(cāng)州和海門直隸廳，共四府一州一廳。新劃出的江淮省，下轄江寧府、淮安府、徐州府、揚(yáng)州府以及通、海兩直隸州，共四府兩州。在兩省之中，江淮省界內(nèi)要沖居多，其中又以徐、淮兩地尤甚。

徐州古稱彭城，其位于江蘇省北部。從地形上看徐州境內(nèi)崗巒起伏，群山環(huán)抱，北有魯南山地，南靠江淮平原，西連中原，東近黃海[3]381。境內(nèi)的山巒綿延，矗立在黃淮平原，是南北沖要之地。由于其地形，徐州往往發(fā)揮有“門戶”等作用。如清文宗曾言“徐州為北方門戶”，清穆宗對(duì)徐州的作用也是加以肯定，“徐州府屬，地當(dāng)孔道，設(shè)有四省司一官，實(shí)為南北要沖”[4]828。亦有光緒朝張謇之言，徐州“控淮海之咽喉，兼戰(zhàn)守之形便，殖原陸之物產(chǎn)，富士馬之資材，其地為古今主客所必爭(zhēng)者”[5]103，更是彰顯了徐州是“南北襟要”之地。不僅如此，地形還決定了徐州在戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位。光緒朝外敵入侵，“英之兵艦梭織于長(zhǎng)江，德之鐵路午貫于山東，謀蔽長(zhǎng)江，則勢(shì)力必?cái)U(kuò)而北。謀蔽山東，則勢(shì)力必?cái)U(kuò)而南。南北之際，徐為中權(quán)”，占領(lǐng)徐州可阻隔南北。北方軍隊(duì)若選擇東線南下攻取南方政權(quán)，須由徐州經(jīng)淮安進(jìn)入運(yùn)河直下到揚(yáng)州，又渡江到京口，向西就可直取南京(一般為南方政權(quán)所在地)。在此等情況下，徐州有先頭之作用，再加上其獨(dú)特的地形，奠定了徐州的軍事地位。

當(dāng)然，在戰(zhàn)時(shí)徐州的作用固然十分重要，但在承平之時(shí)，占領(lǐng)徐州才能發(fā)揮防患未然的作用。所以徐州無論在戰(zhàn)時(shí)還是平時(shí)都十分重要，是歷來兵家必爭(zhēng)之地。

淮安古稱淮陰，位于江蘇省中北部。它在淮河與大運(yùn)河的交匯之處。這一地理位置決定了淮安的作用。明代，淮安“地居江北之半，以南邇京師，西近祖陵，又東南漕艘渡黃入清，淮安適當(dāng)其隘要”[6]25。到了清末，淮安之沖要以清江浦體現(xiàn)，清文宗稱它“為南北鎖鑰，關(guān)系江淮全局”。清穆宗說，清江浦“北顧徐宿，南顧淮揚(yáng)”?；窗驳闹匾砸脖憩F(xiàn)在戰(zhàn)爭(zhēng)中，如咸豐十年，捻軍首領(lǐng)張樂行率眾南下陷入困境時(shí)，其部下張宗禹正是攻占了位于淮安內(nèi)的“南北沖途，七省車航往來輻輳”的蘇北重鎮(zhèn)清江浦[7]108-111，張樂行才得以解脫。在承平之時(shí)，淮安又是鹽糧查驗(yàn)地，“國(guó)朝為淮北綱盬頓集之地，任鹺商者，皆徽揚(yáng)高貲鉅?wèi)?，役使千夫，商販輻湊。秋夏之交，西南?shù)省糧艘銜尾入境，停泊于城西運(yùn)河，以待盤驗(yàn)”[6]26。

除徐州、淮安之外，江淮之間(貼近江淮省的轄區(qū)范圍)仍有揚(yáng)州、盱眙等重鎮(zhèn)，長(zhǎng)江南部雖有鎮(zhèn)江、上海等地，但是并沒有江淮之間繁密。

光緒年間，“江北伏莽素多”。安清道友、哥老會(huì)等大股土匪多在江北盤踞，經(jīng)常制造截殺重案。究其原因，特殊地貌是導(dǎo)致江北匪患嚴(yán)重的重要因素。以光緒十七年哥老會(huì)的“長(zhǎng)江教案”為例。哥老會(huì)匪首先選取揚(yáng)州發(fā)動(dòng)了“揚(yáng)州教案”，事件在持續(xù)影響了八天之后，他們又憑借揚(yáng)州“四通八達(dá)”的特性，繼續(xù)乘船將“活動(dòng)”四散，最終形成了著名的“長(zhǎng)江教案”。在“長(zhǎng)江教案”期間，廣大群眾在哥老會(huì)的誘導(dǎo)或帶領(lǐng)下,到處游說串聯(lián)、焚毀教堂、殺死或驅(qū)逐傳教士，不僅如此，他們還將矛頭指向清政府，準(zhǔn)備對(duì)其進(jìn)行“武器批判”。透過此事件，我們不得不說哥老會(huì)還是有眼光的，他們選擇的揚(yáng)州是長(zhǎng)江與運(yùn)河的交匯點(diǎn),是漕運(yùn)、鹽運(yùn)的樞紐[8]82-85。選擇揚(yáng)州能夠更好的逃脫以及擴(kuò)大影響。從另一方面我們也可以看到清政府忽略了揚(yáng)州的地理位置，才使得哥老會(huì)迅速蔓延釀成災(zāi)禍。設(shè)省后，由巡撫專門把控江北地方，能夠防止這一現(xiàn)象的發(fā)生，可以安寧地方，便于統(tǒng)治。

二、行政效率問題亟待解決

政府的一切活動(dòng)都需要時(shí)間完成，然而每一項(xiàng)活動(dòng)都有其完成的時(shí)間限度，如果超越了這一限度，就會(huì)影響政府的行政效率，進(jìn)而影響政府下一步工作環(huán)節(jié)的完成和整體行政機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)[9]186-193。行政效率低下，會(huì)給國(guó)家和人民造成不可逆的傷害。尤其是戰(zhàn)亂時(shí)期，行政效率低下不但會(huì)影響正常地方行政事務(wù)的處理，更能因此而貽誤戰(zhàn)機(jī)。這種情況在清初和晚清最為明顯。

清政府因行政效率問題設(shè)置江淮省并不是空穴來風(fēng)，而是有章可循的。如清初正是由于江南蘇、松、常、鎮(zhèn)四府連年欠繳錢糧最多，而地方未能及時(shí)催征，右布政使分設(shè)可以提高征收效率。朱國(guó)治又以提高應(yīng)急征收效率作為承諾，“上用與軍需事在緊急，必?zé)┎榻庹撸即叻?，可以一呼而至，所謂臂指之靈也”[10]。從而推動(dòng)左右布政使分設(shè)，進(jìn)而拉開了江南分省的序幕。只不過江南分省出于提高錢糧征集效率的目的，蘇淮分省是出于提高消息傳遞效率的目的罷了。又如，陜西、湖廣分省都是由于效率問題而效仿江南分省。當(dāng)時(shí)湖廣境內(nèi)情況是“雖設(shè)三撫，而職掌不分”。陜西境內(nèi)情況是“甘、寧二撫各相距千里，山川河阻，勢(shì)不相通”[11]642。這兩者客觀上都會(huì)降低行政效率，而兩者又幅員遼闊，清政府為加強(qiáng)管理最終也是選擇分省。

乾隆二十五年，皇帝將安徽布政使遷回安慶，并于江寧增設(shè)了一名江寧藩司，負(fù)責(zé)管轄江、淮、徐、揚(yáng)、通、海六府州，而蘇、松、常、鎮(zhèn)太五府州則分隸給駐扎在蘇州的江蘇布政使管轄(乾隆三十三年，由通州直隸州析出的海門直隸廳歸屬江寧布政使管轄)。自此，江蘇便有兩江總督和江寧布政使駐扎江寧，江蘇巡撫和江蘇布政使駐扎蘇州的局面。

按照清制規(guī)定，一般而言，地方事務(wù)首先要報(bào)給縣一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，然后報(bào)給府，由府報(bào)給省一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，最后由省直接報(bào)給中央部門。如以江南省錢糧征集為例，每年巡撫會(huì)將分管各府的數(shù)據(jù)匯總至總督處，布政使司亦將相關(guān)數(shù)據(jù)匯總至總督，然后由總督上報(bào)給朝廷[12]23-31。但是江蘇地區(qū)十分特殊，一督一撫和兩布政使的存在讓處理政務(wù)變得十分麻煩，不過乾隆以后采取了以下辦法：兩江總督、江寧布政使與江蘇巡撫、江蘇布政使是劃界而治，各領(lǐng)轄區(qū)[13]7199。這說明江北如有事務(wù)必須南下呈報(bào)給兩江總督，兩江總督報(bào)給中央。兩江總督和江蘇巡撫分管只考慮到了“督撫同城相逼”之難處，卻未曾考慮到兩江總督管轄區(qū)域之狹長(zhǎng)，距離之遙遠(yuǎn)。清政府忽略的這一點(diǎn)成為了行政效率問題的一個(gè)隱患。江北最遠(yuǎn)處“徐州府在江寧府西北七百三十里”。如果徐州地方出現(xiàn)要?jiǎng)?wù)，差使需往來奔波于江寧、徐州之間，會(huì)增加不必要的時(shí)間成本。而且當(dāng)時(shí)長(zhǎng)江橫跨南北，信息仍渡江傳遞，路遇大風(fēng)延誤時(shí)日，且江北地方伏莽素多，如“清、淮當(dāng)南北水陸之沖，民情強(qiáng)悍，伏莽滋多”[14]9290，截殺差使，也未可知。這一系列不確定因素又會(huì)導(dǎo)致時(shí)間成本增加。到了戰(zhàn)時(shí)，隱患顯現(xiàn)，行政效率問題暴露的更加明顯。咸豐軍興，太平軍攻陷蘇州等地，南北屬道破壞，巡撫移駐上海，出現(xiàn)了“輾轉(zhuǎn)需時(shí)，其公事之棘手”的情況。并且已經(jīng)嚴(yán)重到“徽、寧失陷數(shù)月，巡撫不知，徐、蘇被擾多時(shí)，總督無報(bào)”，只能“任賊披猖”的地步[15]189。據(jù)筆者考察，自咸豐十年三月二十六日捻軍在張宗禹和李大喜的帶領(lǐng)下占領(lǐng)清江浦起到咸豐十年四月十四日清廷收到袁甲三“捻匪竄陷清江”的奏報(bào)止，時(shí)間已經(jīng)過去半月有余。若說承平之時(shí)只是消息延遲，到了戰(zhàn)時(shí)就已經(jīng)快到聲息斷絕的地步。

為了解決這一問題，清廷曾賦予漕運(yùn)總督節(jié)制江北鎮(zhèn)道以下各員的職能。此后江北地方較為安定。但在光緒三十年裁撤漕運(yùn)總督之后，江北地方無人就近管理，一系列如上所述的行政效率問題仍會(huì)再次顯現(xiàn)，這成了清政府需要考慮解決的問題。因此清政府最終選擇了分省，取地理位置適中之地的淮安作為江淮巡撫駐地。

三、財(cái)政稅款無虞

財(cái)政是一個(gè)國(guó)家的大政?！柏?cái)者，為國(guó)之命，而萬事之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”[16]。所以清廷在進(jìn)行蘇淮分省前必定會(huì)考慮當(dāng)時(shí)國(guó)家的財(cái)政情況。而江蘇作為國(guó)家的稅收大省，自會(huì)被清廷考慮在內(nèi)。

總體來看，光緒朝中央財(cái)政歲入是呈上升趨勢(shì)的。按照周育民據(jù)《光緒歲計(jì)表》統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，自光緒十一年(1885年)的歲入約為7700萬兩至光緒二十年(1894年)的歲入達(dá)到了8100多萬兩[17]239。并且光緒二十五年(1899年)清廷歲入已經(jīng)突破了一億兩大關(guān)。即便如此，清政府仍然出現(xiàn)了入不敷出的情況。庚子賠款以前數(shù)年清政府的歲入總數(shù)約8800萬兩，歲出則有10100余萬兩，每年虧空達(dá)1300萬兩左右。而在庚子賠款，中國(guó)需賠付外國(guó)982238150兩，這又加劇了晚清財(cái)政的收支不平衡。特別是蘇淮分省之前光緒二十九年(1903年)歲入雖然達(dá)到1.049億兩，但是歲出卻達(dá)到了1.349億兩。如此便面臨著一個(gè)亟待解決的財(cái)政問題。此時(shí)如果將江蘇分為兩省，也便多收一省賦稅，對(duì)于國(guó)家財(cái)政緊張也有一定的緩和作用。那么江蘇是否具備分省的條件？

在江蘇地方，江蘇寧屬(“江淮省”)在財(cái)政賦稅方面尚有余力。比如江蘇寧屬在面對(duì)“財(cái)政整頓”時(shí)，面對(duì)剛毅的搜刮，可以拿出579540兩，并且在此之后戶部擬定“籌款辦法六條”，江蘇兩淮地區(qū)鹽商又在原捐輸基礎(chǔ)上加捐了8萬兩[17]355-357。另外，寧屬地方財(cái)政能夠滿足中央需求。光緒二十三年(1897年)江蘇征收地丁。江蘇寧屬額征約80萬兩，應(yīng)征約56萬兩，完成度為86%，反觀蘇屬雖額征銀兩約130萬兩，應(yīng)征額約為96萬兩，完成度卻為75%[17]322。光緒二十九年(1903年)練兵處成立后所需經(jīng)費(fèi)甚巨需要各省攤派。江蘇領(lǐng)85萬兩攤派額，寧屬認(rèn)解91萬兩，蘇屬認(rèn)解70萬兩[17]393。此外，江蘇寧屬財(cái)力已經(jīng)趕超蘇屬。從上一數(shù)據(jù)中我們不僅可以看出寧屬可以滿足需求，而且還能發(fā)現(xiàn)寧屬認(rèn)解錢數(shù)居然超過了蘇屬，那么寧屬在財(cái)政收入上是否會(huì)超過蘇屬呢？這個(gè)猜想的最終結(jié)果是肯定的。到了光緒三十四年(1908年)，江蘇寧屬的歲入達(dá)到2500多萬兩，江蘇蘇屬的歲入則是2000多萬兩[13]8233。此時(shí)江蘇寧屬的歲入已經(jīng)超過了蘇屬且已經(jīng)趕超歲入第二的廣東省(時(shí)年廣東省歲入2300余萬兩)。那江蘇省的賦稅又是多少呢？其時(shí)，沒有國(guó)家財(cái)政與地方財(cái)政之區(qū)分，在江蘇的所有財(cái)政收入都是國(guó)家的，總體上說，江蘇無地方財(cái)政可言[18]35。那么我們從江蘇地方財(cái)政收入就可以大致看出國(guó)家在江蘇的賦稅情況。

除此之外，江蘇寧屬地方存在有豐富礦產(chǎn)資源，這能夠支持蘇淮分省后江淮省對(duì)國(guó)家的稅款。如徐州銅山的鐵礦、江寧青龍山、幕府山的煤礦以及徐州利國(guó)鐵礦。其中青龍山雖然煤礦在光緒八年開采，但是清廷在蘇淮分省前仍然對(duì)其進(jìn)行投資開采。銅山鐵礦與光緒八年發(fā)現(xiàn)，至今仍有開采公司。而徐州的利國(guó)鐵礦在光緒七年(1881年)奏準(zhǔn)開辦，光緒八年正式開辦，但是于光緒十六年因無力開采而停辦，不過礦產(chǎn)至今仍然存在，且是一中型富鐵礦之處。

蘇淮分省前，清廷的總體財(cái)政收支出于不平衡狀態(tài)，國(guó)家需要擴(kuò)大財(cái)政收入，分省無疑是一個(gè)好的辦法。清政府此時(shí)將目光投入到當(dāng)時(shí)的財(cái)賦大省江蘇省也不無可能。觀察江蘇寧屬財(cái)政也并未讓清廷失望，它能夠滿足清廷的需求，又在財(cái)政方面尚有余力甚至到了光緒三十四年寧屬財(cái)政收入已經(jīng)超越了蘇屬，并且已經(jīng)趕超了廣東省。此外，仍有礦產(chǎn)資源作為財(cái)政支撐，保證分省后中央財(cái)政收入無虞。這些都成為了清政府決定分省的重要原因。

綜上所述，筆者將蘇淮分省的原因歸結(jié)為三個(gè)方面。一為江北地方的地理位置重要性決定了蘇淮分省。在戰(zhàn)時(shí)徐州淮安的地勢(shì)決定了它們是扼守南北的軍事要沖，而在平時(shí)淮安又是貨物查驗(yàn)之地。二為行政效率問題決定了蘇淮分省。在平時(shí)由于距離原因致使文報(bào)傳遞時(shí)間長(zhǎng)，再加上距離所帶來的不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，增加了傳遞的難度，導(dǎo)致行政效率問題出現(xiàn)。到了戰(zhàn)時(shí)，匪患橫行致使道路中阻，使得信息傳遞更為困難，行政效率問題加重。清政府有鑒于此決定分省。三是財(cái)政無虞，決定了清廷進(jìn)行蘇淮分省。首先國(guó)家歲入逐年上升;其次江蘇寧屬地方財(cái)政又能滿足國(guó)家的需求;最后在江蘇寧屬地方仍然存在有大量礦物質(zhì)能夠支持分省后江淮省的財(cái)政賦稅，最終決定分省。