論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的憲法回歸

侯躍偉,李 嘉

(中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088)

監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，國(guó)家權(quán)力架構(gòu)發(fā)生了重大變化，從既往的“一府兩院”轉(zhuǎn)變成為“一府一委兩院”。其中，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能轉(zhuǎn)變最為明顯，而且這一轉(zhuǎn)變以權(quán)力減損為主題。對(duì)此，部分檢察人員頗有失落之感，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)丟失了長(zhǎng)期以來(lái)最為重要的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的未來(lái)走向感到迷茫不安。在本次改革之前，檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)主要集中于刑事檢察，刑事檢察又以普通刑事犯罪檢察、經(jīng)濟(jì)犯罪檢察和職務(wù)犯罪檢察等業(yè)務(wù)為主。然而根據(jù)《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，法律監(jiān)督自然不應(yīng)局限于刑事檢察中。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)存在嚴(yán)重的“偏科”現(xiàn)象，一直以刑事司法機(jī)關(guān)的形象出現(xiàn)，而沒(méi)有真正踐行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)。[1]本次國(guó)家機(jī)關(guān)間的權(quán)能調(diào)整，恰恰為檢察機(jī)關(guān)憲法定位的回歸及其法律監(jiān)督職責(zé)的履行提供了絕佳機(jī)會(huì)。既是轉(zhuǎn)隸，又是轉(zhuǎn)機(jī)；既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急是對(duì)檢察機(jī)關(guān)既往的履職情況進(jìn)行梳理和總結(jié)，診斷監(jiān)督效果不佳的癥結(jié)所在。而后再以憲法定位的主職回歸為宗旨，探索現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)然內(nèi)涵與配套機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代下法律監(jiān)督職能的憲法回歸。

一、檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及其職能適用狀況

1.“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位

“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的提法，最早起源于對(duì)蘇聯(lián)法律制度的借鑒。1950年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立檢察機(jī)構(gòu)問(wèn)題的指示》，文件指出“蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于保障各項(xiàng)法律、法令、政策、決議等貫徹實(shí)行，是起了重大作用的?！毙枰⒁獾氖牵M管中央已經(jīng)認(rèn)可了檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”定位，但在1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》中，卻沒(méi)有將這一定位予以明確，僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)體系、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和主要職權(quán)。同年頒布的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》也未明確這一定位，而是僅以列舉的方式，表明檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)決策、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民守法情況以及偵查活動(dòng)、審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)等司法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。在這一時(shí)期，雖然法律法規(guī)并未直接表明檢察機(jī)關(guān)的職能定位，但已經(jīng)通過(guò)列舉的方式，暗示其具有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性。

在經(jīng)歷短暫的法制工作停擺后，檢察機(jī)關(guān)在1978年《憲法》后重新得到啟用。1979年《關(guān)于<中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法草案>的說(shuō)明(修改稿)》明確指出：“在事關(guān)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)這樣的根本問(wèn)題上，必須旗幟鮮明，撥亂反正，重新肯定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的性質(zhì)?！盵2]331最終，1979年《人民檢察院組織法》直接將檢察院定位為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。而后1982年《憲法》也進(jìn)一步從根本法的高度，將檢察機(jī)關(guān)的職能定位確定下來(lái)。

2.法律監(jiān)督職能適用的三個(gè)階段

法律監(jiān)督的內(nèi)涵較為復(fù)雜，從某種意義上說(shuō)，現(xiàn)代法治國(guó)家的全部社會(huì)活動(dòng)無(wú)處不在法律監(jiān)督的范圍之內(nèi)，因?yàn)槿魏未嬖谶`反法律規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)行為，均必須接受法律監(jiān)督乃至法律制裁。但是由于監(jiān)督權(quán)本身的權(quán)能定位又決定了其不能夠無(wú)限擴(kuò)張，以免出現(xiàn)監(jiān)督泛化而導(dǎo)致的監(jiān)督失靈或者權(quán)力膨脹等問(wèn)題，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律監(jiān)督的核心領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。然而縱觀我國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的適用歷程，發(fā)現(xiàn)其并未均衡地適用于三種訴訟程序之中，而是分為三個(gè)差異明顯的適用階段。

(1)第一階段：法律監(jiān)督權(quán)的刑事專(zhuān)項(xiàng)適用。在檢察理論上，我國(guó)雖在一定程度上學(xué)習(xí)借鑒了蘇聯(lián)的制度模式，但人民檢察院性質(zhì)最終確立的根本依據(jù)仍然是我國(guó)的基本國(guó)情。1979年《人民檢察院組織法》曾經(jīng)過(guò)多次討論，最終決定刪除1954年《人民檢察院組織法》中第3條、第4條的規(guī)定，同時(shí)又新增了“對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)”的檢察職權(quán)內(nèi)涵。[3]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這次修法是在基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情需要的基礎(chǔ)上，對(duì)蘇聯(lián)檢察理論的揚(yáng)棄，明確將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限定于刑事檢察的范圍內(nèi)。詳言之，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)包括：行使打擊重大犯罪案件的檢察權(quán)、部分案件的刑事自偵權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審查批捕權(quán)、公訴庭審監(jiān)督權(quán)以及刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。不難看出，當(dāng)時(shí)的法律監(jiān)督權(quán)已經(jīng)成為刑事法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本質(zhì)上已經(jīng)成為刑事訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。換言之，檢察院的全部職能均指向了刑事案件，將法律監(jiān)督的內(nèi)涵限縮為刑事法的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。顯而易見(jiàn)的是，刑事專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督無(wú)法覆蓋“法律監(jiān)督”的全部文義內(nèi)涵，而且這樣的做法，一方面極大地限縮了法律監(jiān)督的應(yīng)然范圍，另一方面又確立了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中的超然地位，這顯然背離了憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能設(shè)計(jì)的初衷。

(2)第二階段：法律監(jiān)督權(quán)的失衡適用。1982年《憲法》的修訂為法律監(jiān)督權(quán)由刑事專(zhuān)項(xiàng)適用向兼顧其他訴訟適用的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。正如前文所述，本次修憲雖然只是對(duì)組織法的已有內(nèi)容進(jìn)行了重申，但其產(chǎn)生的意義卻非常深遠(yuǎn)。憲法作為我國(guó)的根本大法，其載明檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能定位意味著后者可以具備法教義學(xué)的詮釋空間，專(zhuān)項(xiàng)適用的狀況開(kāi)始得到緩解。[4]

法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位迫使檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)直接進(jìn)行的法律活動(dòng)——訴訟活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，法律監(jiān)督的內(nèi)涵也必須隨著訴訟制度變革而不斷充實(shí)。1991年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》在審判監(jiān)督程序中增加了檢察院對(duì)法院生效判決、裁定提出抗訴的內(nèi)容，這表明法律監(jiān)督的內(nèi)涵得以擴(kuò)展至民事審判領(lǐng)域。2012年修訂《民事訴訟法》時(shí)，又進(jìn)一步將其擴(kuò)展為對(duì)“民事訴訟”的全過(guò)程監(jiān)督。在行政訴訟領(lǐng)域，1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布，也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督。隨著兩大訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能的肯定，標(biāo)志著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能已經(jīng)擴(kuò)展到三大訴訟活動(dòng)中，達(dá)到了法律監(jiān)督內(nèi)涵的應(yīng)然狀態(tài)。

盡管檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)三大訴訟領(lǐng)域開(kāi)展法律監(jiān)督，但三者之間的重要程度仍有重大差別，集中體現(xiàn)為檢察力量對(duì)刑事訴訟領(lǐng)域的過(guò)度傾斜。造成精力傾斜的原因有很多，其中最根本的原因就在于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域享有更大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。如果將檢察機(jī)關(guān)人格化，刑事訴訟領(lǐng)域的免予起訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)無(wú)疑是其最具威懾力的“兩個(gè)拳頭”，也是提高檢察機(jī)關(guān)地位的重要支撐。在這種背景下，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能行使，自然會(huì)導(dǎo)致一定程度的適用傾斜，即刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察之間的失衡適用。

(3)第三階段：法律監(jiān)督權(quán)的軟化適用。隨著2018年《刑事訴訟法》的修訂，刑事專(zhuān)項(xiàng)適用與失衡適用的階段基本已經(jīng)告一段落。法律監(jiān)督權(quán)所存在的第三個(gè)階段，監(jiān)督權(quán)的軟化適用階段，即當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)存在剛性不足的問(wèn)題。具體體現(xiàn)為：

第一，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段缺乏威懾力。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式通常包括提出糾正意見(jiàn)、檢察建議等，這類(lèi)建議方式天然具有“自愿履行”的屬性，若缺少配備不履行相關(guān)建議的法律后果，監(jiān)督效果將會(huì)大打折扣。反觀我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)定，對(duì)于檢察監(jiān)督意見(jiàn)送達(dá)后如何糾正、如何反饋糾正情況，以及當(dāng)事機(jī)關(guān)拒不配合或者拒不糾正的法律后果均沒(méi)有明確的規(guī)定，更缺乏相關(guān)的責(zé)任性條款。[5]監(jiān)督無(wú)力的狀況勢(shì)必會(huì)反作用于監(jiān)督者，損傷其工作積極性，制約其職能的發(fā)揮。

第二，被監(jiān)督對(duì)象的不予配合、消極應(yīng)對(duì)等問(wèn)題較為普遍。以立案監(jiān)督為例，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督，個(gè)別公安機(jī)關(guān)會(huì)采取“立而不偵”“偵而不結(jié)”等拖延戰(zhàn)術(shù)消極應(yīng)對(duì)，甚至根本不予理會(huì)。[6]據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的案件中近70%的案件沒(méi)有得到最終處理，進(jìn)入批捕、起訴、審判環(huán)節(jié)的一般不到三成。[7]究其原因，除了公安機(jī)關(guān)自身精力不足的問(wèn)題外，更多還是源于對(duì)部門(mén)利益的維護(hù)以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的不重視。

第三，即使在較為剛性的審查批捕、審查起訴活動(dòng)中，同樣也存在檢察機(jī)關(guān)無(wú)可奈何的情形。在面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送審查起訴的案件時(shí)，如果犯罪嫌疑人在調(diào)查期間被采取留置措施，那么檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，在拘留后10日內(nèi)作出適用何種強(qiáng)制措施的決定。值得注意的是，拘留本就是刑事強(qiáng)制措施的一種，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定對(duì)審查起訴階段的犯罪嫌疑人適用何種強(qiáng)制措施，而先行拘留客觀上造成了留置效果在審查起訴期間自動(dòng)延續(xù)，這既侵害了當(dāng)事人的人身權(quán)益，又折損了檢察機(jī)關(guān)的拘留自主權(quán)。此外，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)移送的案件應(yīng)作出不起訴處理的，還需要報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這一不對(duì)等的機(jī)關(guān)關(guān)系加重了檢察機(jī)關(guān)的“軟骨病”。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能適用差異的原因分析

不同時(shí)期的法律制度都反映了當(dāng)時(shí)社會(huì)的法制需求，造成法律監(jiān)督職能與其憲法定位不相適應(yīng)的緣由，縱然有特定時(shí)期的認(rèn)識(shí)局限性，但同時(shí)也受制于理論觀點(diǎn)與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)之間的偏差，需要厘清其背后的成因，以便更好地找尋法律監(jiān)督職能未來(lái)的前進(jìn)方向。

1.不同歷史階段的不同需求

縱觀法律監(jiān)督職能適用的三個(gè)階段，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)的適用狀況均與其所處的社會(huì)背景有關(guān)。刑事專(zhuān)項(xiàng)適用的緣由在于，1979年《人民檢察院組織法》出臺(tái)之前，我國(guó)剛經(jīng)歷了“文化大革命”的動(dòng)蕩，在這場(chǎng)災(zāi)難中，法制體系被嚴(yán)重破壞。十一屆三中全會(huì)后，全黨和全國(guó)上下形成了一個(gè)共識(shí)，那就是必須依靠法制力量來(lái)保障社會(huì)秩序平穩(wěn)運(yùn)行、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全不受侵犯。具體到檢察工作中，就是要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，要求檢察機(jī)關(guān)切實(shí)發(fā)揮出旗幟鮮明、撥亂反正、監(jiān)督法律正確實(shí)施的作用。1979年《人民檢察院組織法》則進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)，具體包括鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)、打擊犯罪分子、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政、維護(hù)社會(huì)主義法制、保護(hù)公民合法權(quán)利等。由于當(dāng)時(shí)社會(huì)處于動(dòng)蕩恢復(fù)期，因此，打擊犯罪也就成為這一時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。

第二個(gè)階段中法律監(jiān)督職能失衡的主要原因在于社會(huì)發(fā)展的需要。20世紀(jì)90年代，隨著《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》相繼頒布，檢察機(jī)關(guān)在部門(mén)法層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)三大訴訟活動(dòng)的監(jiān)督全覆蓋，但其職能側(cè)重明顯不同。20世紀(jì)末，中國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就。隨之而來(lái)的，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪案件以及貪污、賄賂等職務(wù)犯罪案件的數(shù)量也與日俱增。在黨的十三屆七中全會(huì)上，李鵬同志提出要堅(jiān)決打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪分子和刑事犯罪分子，這為檢察機(jī)關(guān)的履職重點(diǎn)指明了方向。1991年，時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的劉復(fù)之同志在當(dāng)年的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中主要提及了檢察工作在懲治貪污、賄賂犯罪，打擊嚴(yán)重刑事犯罪和查辦侵害公民權(quán)利犯罪方面的重要進(jìn)展，對(duì)民事、行政訴訟監(jiān)督活動(dòng)只提及“民事、行政訴訟法律監(jiān)督工作開(kāi)始起步”?？梢?jiàn)，由于社會(huì)發(fā)展需要以及民事、行政監(jiān)督起步較晚的客觀現(xiàn)實(shí)，這一時(shí)期檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督職能適用上難免出現(xiàn)失衡。

第三個(gè)階段的監(jiān)督職能軟化適用的原因主要在于監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)隸所造成的影響。國(guó)家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大改革舉措，是對(duì)行政監(jiān)察權(quán)、腐敗預(yù)防權(quán)、職務(wù)犯罪查處權(quán)等不同權(quán)力形態(tài)、不同權(quán)力屬性的權(quán)力重組，是區(qū)別于原有權(quán)力屬性的新型權(quán)力。[8]在這種權(quán)力架構(gòu)下，檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)職能中的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)及其人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察力量的快速補(bǔ)充，進(jìn)而推動(dòng)常態(tài)化反腐機(jī)制的有效構(gòu)建。至此，檢察機(jī)關(guān)缺失了職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一強(qiáng)有力的剛性職能。缺乏直接追責(zé)的權(quán)力在一定程度上會(huì)改變以往檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)心態(tài)，尤其在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，多見(jiàn)“互相配合”，少有“互相監(jiān)督”，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在這類(lèi)案件監(jiān)督過(guò)程中處于尷尬境地。

2.不同領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)力存在強(qiáng)度差異

法律監(jiān)督職能適用差異的另一個(gè)重要原因在于，法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)在不同領(lǐng)域所賦予的監(jiān)督權(quán)力存在明顯的強(qiáng)度差異。在檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)分布中，剛性最強(qiáng)的兩項(xiàng)職能是免于起訴權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)。這兩項(xiàng)職能集中于刑事檢察領(lǐng)域，使得法律監(jiān)督職能在行使過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)向刑事領(lǐng)域傾斜的情況。而當(dāng)這兩項(xiàng)職能喪失時(shí)，也必然會(huì)出現(xiàn)法律監(jiān)督職能剛性不足的現(xiàn)象。

免于起訴權(quán)是指檢察院對(duì)刑事案件作出是否予以起訴的一種處理決定權(quán)。免予起訴權(quán)自產(chǎn)生之日起就飽受詬病，因?yàn)樵擁?xiàng)權(quán)能的行使以被告人已經(jīng)構(gòu)成犯罪、需要承擔(dān)刑事責(zé)任為前提條件，而這明顯屬于人民法院審判權(quán)所涵涉的內(nèi)容。正因?yàn)槊庥杵鹪V“一方面具有終止訴訟程序，結(jié)束訴訟活動(dòng)的效力，另一方面也是對(duì)該案件所作的一種最終的實(shí)體性評(píng)斷，與人民法院免予刑事處分的判決具有相同的作用”，[9]1996年《刑事訴訟法》修改，將免予起訴權(quán)予以廢止。廢除免予起訴權(quán)意在申明法律監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)的界限，已實(shí)現(xiàn)檢法之間分工明確。[10]需要注意的是，在免予起訴權(quán)尚未廢除之際，檢察機(jī)關(guān)依法享有對(duì)民事、行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，但在民事和行政監(jiān)督過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)卻未有類(lèi)似于刑事免予起訴權(quán)的強(qiáng)大權(quán)力。毋庸諱言，過(guò)于強(qiáng)大的權(quán)力自然會(huì)吸引整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的注意力，也更容易被異化為檢察機(jī)關(guān)提升自我地位的工具。

監(jiān)察體制改革前，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)用以震懾法律監(jiān)督對(duì)象的一個(gè)“殺手锏”。雖然其設(shè)計(jì)初衷反映為法律的保障性措施，但在實(shí)踐中卻被異化為檢察機(jī)關(guān)對(duì)外爭(zhēng)取利益最有力的“籌碼”。[11]在某種意義上說(shuō)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)可以被視為法律監(jiān)督權(quán)的組成部分，因?yàn)樵趯?duì)具體事項(xiàng)或具體的組織和個(gè)人進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)，為保證被監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠及時(shí)有效地對(duì)違規(guī)或違法行為進(jìn)行改正，職務(wù)犯罪偵查權(quán)成為極其有效的震懾手段。但在本質(zhì)上，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)存在性質(zhì)差異，職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有行政權(quán)的屬性，而法律監(jiān)督權(quán)具有司法屬性。法律監(jiān)督的主要作用在于監(jiān)督，而不在于懲處，即便被監(jiān)督機(jī)關(guān)沒(méi)有聽(tīng)從法律監(jiān)督意見(jiàn)，也不應(yīng)當(dāng)由監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)。一味地迷信職務(wù)犯罪偵查權(quán)，就很可能導(dǎo)致少數(shù)檢察機(jī)關(guān)濫用偵查權(quán)，進(jìn)而出現(xiàn)偵查權(quán)至上的迷信思維，滋生強(qiáng)權(quán)司法的心態(tài)。[12]

三、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的重新彰顯及主職回歸

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)之后，檢察機(jī)關(guān)解放了雙手，具備了充足的加強(qiáng)法律監(jiān)督職能的檢察資源。

1.對(duì)既有法律監(jiān)督職能的強(qiáng)化

(1)強(qiáng)化檢察建議的剛性程度。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一種重要表現(xiàn)方式，在實(shí)際行使中卻總是陷于尷尬境地，常常出現(xiàn)檢察建議未受到被監(jiān)督機(jī)關(guān)足夠重視的情形，使法律監(jiān)督流于形式。其中，雖然可能存在檢察建議內(nèi)容不明確、建議不可行等問(wèn)題，但更為重要的原因在于檢察建議的屬性一直未能明確，進(jìn)而造成其缺乏制度剛性的弱點(diǎn)。

關(guān)于檢察建議的屬性有三種觀點(diǎn)，具體包括：其一，程序啟動(dòng)建議權(quán)。監(jiān)督者并不具有凌駕于被監(jiān)督者之上的地位，被監(jiān)督者具有是否采納建議的決定權(quán)，監(jiān)督者無(wú)法對(duì)其進(jìn)行干預(yù)；其二，督促權(quán)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于平等主體地位，監(jiān)督者在發(fā)現(xiàn)違法情形時(shí)進(jìn)行監(jiān)督督促，與被監(jiān)督者進(jìn)行意見(jiàn)交換；其三，強(qiáng)制糾正權(quán)。監(jiān)督者地位更高，被監(jiān)督者有義務(wù)根據(jù)建議做出整改。[13]34-38根據(jù)語(yǔ)義理解，“建議”本身就具有弱監(jiān)督的屬性，缺乏強(qiáng)制約束力。因此，有學(xué)者認(rèn)為檢察建議只有具備很強(qiáng)的效力才能真正實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督價(jià)值。而目前的檢察建議作為一種監(jiān)督方式，仍缺乏剛性和強(qiáng)制力，受到被監(jiān)督對(duì)象不同程度的抵制，應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以強(qiáng)化。[14]

筆者以為，應(yīng)當(dāng)辯證地看待檢察建議的效力：一方面，羸弱的監(jiān)督權(quán)必然造成監(jiān)督的無(wú)力，進(jìn)而使得法律監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)?！叭鮿?shì)機(jī)關(guān)”監(jiān)督“強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)”往往會(huì)出現(xiàn)檢察建議一發(fā)了事的尷尬局面，對(duì)樹(shù)立司法權(quán)威和建設(shè)法治社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面，如果賦予法律監(jiān)督機(jī)關(guān)強(qiáng)硬的監(jiān)督權(quán)，同樣可能造成法律監(jiān)督機(jī)關(guān)越俎代庖，出現(xiàn)架空行政工作和審判工作的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于檢察建議的效力判定，應(yīng)當(dāng)采取一種折中的方式，將其理解為督促權(quán)。在法律監(jiān)督起到督促效果的視野下，應(yīng)當(dāng)細(xì)化、明確檢察建議的可操作性標(biāo)準(zhǔn)與剛性化流程。檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)違規(guī)情形時(shí)，有權(quán)提出檢察建議，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)予以改正并將整改情況反饋給檢察機(jī)關(guān)，不能改正的需要說(shuō)明理由。對(duì)已經(jīng)做出改正的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)落實(shí)回訪(fǎng)制度，承辦檢察官定期了解整改情況，遇到整改難題的及時(shí)匯報(bào)，適時(shí)提出新的檢察建議；若檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒絕改正的理由不認(rèn)可或有關(guān)主體拒不改正的，檢察機(jī)關(guān)可以督促其限時(shí)向上級(jí)主管單位進(jìn)行報(bào)告，由其上級(jí)主管單位出具說(shuō)明；拒不提供的，檢察建議既可以作為檢察工作報(bào)告的附屬內(nèi)容向人大提出，也可以作為有關(guān)單位失職瀆職的證據(jù)材料提交監(jiān)察委員會(huì)，并建議監(jiān)察委員會(huì)追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

(2)充分發(fā)揮檢察抗訴的作用。有觀點(diǎn)認(rèn)為，為了保障法院審判獨(dú)立，保障生效裁判的既判力，應(yīng)當(dāng)廢除檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴權(quán)。[15]隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷推進(jìn)，這種呼聲越來(lái)越大。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到的是，在強(qiáng)調(diào)審判中心的同時(shí)，亦不能忽視檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，除了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察建議的可操作性外，還要處理好抗訴中存在的協(xié)調(diào)機(jī)制與保障問(wèn)題，真正發(fā)揮好審判監(jiān)督職能。[16]

在司法實(shí)踐中，法院和檢察院對(duì)抗訴的態(tài)度不盡相同，這很大程度上源于雙方對(duì)抗訴制度的理解偏差。特別是在民事和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)并非當(dāng)然的訴訟參加者，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的介入缺乏足夠的耐心。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也對(duì)民事、行政案件抗訴的必要性缺乏正確認(rèn)識(shí)，不愿插手遵循意思自治的民事訴訟，也不愿過(guò)度干涉行政訴訟以免與行政機(jī)關(guān)交惡。有鑒于此，當(dāng)務(wù)之急是要在思想上正確對(duì)待抗訴制度。首先，抗訴并不會(huì)影響審判的中心地位。抗訴僅產(chǎn)生程序效果而不直接產(chǎn)生實(shí)體效果，抗訴可以啟動(dòng)二審或再審程序，但最終裁判案件的仍然是法院。其次，有權(quán)力必有制約是現(xiàn)代法治的重要思想，法院的權(quán)力也必須受到監(jiān)督。況且以審判為中心，并非以法院為中心，法院應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中開(kāi)展法律監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實(shí)。再次，抗訴作為一種外部監(jiān)督，較之于法院的內(nèi)部監(jiān)督，顯然更為有效。作為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的重要手段，抗訴制度不僅是對(duì)憲法精神的弘揚(yáng)，更是實(shí)現(xiàn)司法工作的重壓舉措。最后，各機(jī)關(guān)不合理的內(nèi)部考核也是直接影響抗訴的重要原因。以某省檢察機(jī)關(guān)考核規(guī)定為例，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公訴案件，如果被判無(wú)罪，則相關(guān)人員考核將被扣減8～10分；因未執(zhí)行上級(jí)批復(fù)導(dǎo)致出現(xiàn)無(wú)罪判決或者撤訴的，每件案件分別再扣件4～2分，并有可能被錯(cuò)案追責(zé)。同樣，人民法院系統(tǒng)內(nèi)部也存在此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，例如以檢察機(jī)關(guān)的抗訴和上級(jí)法院的改判情況作為降低法官績(jī)效考核成績(jī)的原因之一。對(duì)此類(lèi)不合理的考核標(biāo)準(zhǔn)有必要進(jìn)行修正，減少抗訴率、無(wú)罪判決率等不合理的指標(biāo)對(duì)法官工作的干擾，摒棄“司法GDP”下衍生出的畸形司法責(zé)任觀，形成以審判質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)、尊重司法規(guī)律的良性審判環(huán)境。

2.對(duì)新型法律監(jiān)督領(lǐng)域的開(kāi)拓

(1)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察調(diào)查的法律監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后，《監(jiān)察法》并未明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督，造成了訴前監(jiān)督的模糊和缺位。因此，鑒于以往以偵查為中心的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防范訴前非法證據(jù)的應(yīng)用與留置措施的不當(dāng)使用，有必要系統(tǒng)地明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督流程，構(gòu)建對(duì)調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督預(yù)防機(jī)制。

監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，可以對(duì)涉嫌違法違紀(jì)的公職人員進(jìn)行一般調(diào)查，對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的公職人員進(jìn)行特殊調(diào)查。在對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查過(guò)程中，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與刑事犯罪偵查權(quán)均屬于求刑權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察法》第四章規(guī)定的調(diào)查措施種類(lèi)來(lái)看，除留置措施以外，其他調(diào)查措施與刑事訴訟中的偵查措施本質(zhì)上是完全相同的。[17]既然調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在本質(zhì)上是一致的，那么對(duì)于意圖追究被調(diào)查人刑事責(zé)任的調(diào)查措施就不能放任不管，有必要對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督。

在監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)中，留置措施是實(shí)現(xiàn)追究嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪責(zé)任的關(guān)鍵措施。監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)自偵案件實(shí)行“自偵自捕”的做法便飽受爭(zhēng)議，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)采取的留置手段，同樣屬于“自調(diào)自留”。由于缺乏必要的監(jiān)督舉措，極易出現(xiàn)留置措施過(guò)度適用的情形，被調(diào)查人的人身權(quán)利也難以得到保障。對(duì)此，有學(xué)者提出借鑒《刑事訴訟法》中批準(zhǔn)逮捕的程序，將留置權(quán)與批準(zhǔn)留置權(quán)相分離，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。[18]筆者認(rèn)為，這一做法在目前來(lái)看不具有可操作性。相較而言，通過(guò)探索檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)的協(xié)同合作機(jī)制，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)留置權(quán)的行使進(jìn)行形式化、程序化的法律監(jiān)督更具有可行性。

(2)在公益訴訟領(lǐng)域發(fā)揮法律監(jiān)督作用。2020年，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，明確檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)是要獨(dú)立自主地行使監(jiān)察權(quán)，支持法定主體依法提起公益訴訟，監(jiān)督行政主體依法履行責(zé)任，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。具體方式包括，提出檢察建議、提起訴訟、支持起訴等。

在公益訴訟領(lǐng)域取得建樹(shù)需要檢察機(jī)關(guān)付出比以往偵查職務(wù)犯罪案件更多的努力。不同于刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的公訴機(jī)關(guān)地位，能夠在每個(gè)刑事案件中出席庭審并發(fā)揮公訴職能，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)是否需要介入？何時(shí)可以介入？如何介入等問(wèn)題都需要根據(jù)具體案件情況作出判斷。就民事公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)必須尊重民事訴訟主體意思自治的帝王原則，不能打破民事訴訟平等主體之間的力量均衡，同時(shí)又要適時(shí)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在這個(gè)過(guò)程中，法律監(jiān)督權(quán)更側(cè)重于維護(hù)社會(huì)公平正義，包含著扶危濟(jì)困、實(shí)質(zhì)平等和維護(hù)群體利益的考量。

近年來(lái)，食品藥品安全、國(guó)家資源流失、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，嚴(yán)重侵害公民的合法權(quán)益。面對(duì)這些問(wèn)題，如果寄希望于公民自力救濟(jì)或者政府機(jī)關(guān)事無(wú)巨細(xì)未免太過(guò)理想化。因此，檢察機(jī)關(guān)必須在公益領(lǐng)域充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法作為或者不作為的情況依法提出檢察建議，督促其履行職責(zé)，并在缺乏起訴的適格主體時(shí)適時(shí)主動(dòng)提起公益訴訟。可以說(shuō)，公益訴訟擴(kuò)大了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能范圍，使得法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督定位更加清晰與明確，監(jiān)督屬性更加凸顯和有效。

(3)在企業(yè)合規(guī)過(guò)程中履行監(jiān)督職責(zé)。2022年4月2日，最高人民檢察院會(huì)同全國(guó)工商聯(lián)召開(kāi)會(huì)議，宣布涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推開(kāi)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)合規(guī)的監(jiān)督是刑事訴訟活動(dòng)中的程序監(jiān)督，暫緩起訴和附條件不起訴為企業(yè)合規(guī)形式化提供了合法性依據(jù)。[19]

企業(yè)合規(guī)是一項(xiàng)復(fù)雜的企業(yè)治理策略，其所涉及的領(lǐng)域非常廣闊，其中最為重要的便是涉罪企業(yè)的合規(guī)問(wèn)題。企業(yè)合規(guī)不起訴是檢察理論的最新研究成果，它對(duì)于優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境、為企業(yè)減負(fù)松綁、保障員工就業(yè)穩(wěn)定具有重要意義。[20]針對(duì)企業(yè)合規(guī)過(guò)程中的法律監(jiān)督主要體現(xiàn)在合規(guī)計(jì)劃書(shū)的制定、執(zhí)行以及后續(xù)的評(píng)估問(wèn)題等方面。首先，在合規(guī)計(jì)劃的制定上，應(yīng)當(dāng)以涉罪行為為合規(guī)整改的主要方向?，F(xiàn)階段的合規(guī)企業(yè)大多為小微企業(yè)，涉罪領(lǐng)域大多集中在虛開(kāi)增值稅發(fā)票、環(huán)境資源破壞、侵害著作權(quán)等犯罪中，合規(guī)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)類(lèi)型化的犯罪問(wèn)題制作有針對(duì)性的方案。合規(guī)計(jì)劃宜細(xì)不宜粗、宜精不宜多，倘若處處整改，那便意味著沒(méi)有突出合規(guī)重點(diǎn)，法律監(jiān)督職能的擴(kuò)展就顯得漫無(wú)邊際。其次，在合規(guī)計(jì)劃的執(zhí)行上，要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)自主監(jiān)督和第三方監(jiān)督平臺(tái)監(jiān)督并存。檢察監(jiān)督與第三方組織監(jiān)督的區(qū)別在于，第三方的監(jiān)管要義是企業(yè)按照合規(guī)計(jì)劃程序設(shè)定的各種經(jīng)營(yíng)規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的要義是企業(yè)內(nèi)設(shè)各種權(quán)力的運(yùn)行是否遵守合規(guī)程序、權(quán)利之間是否能夠促進(jìn)企業(yè)法治意識(shí)，以及是否能夠改善營(yíng)商環(huán)境等。[21]最后，在合規(guī)整改完成后，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)做到長(zhǎng)效監(jiān)督。換言之，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被不起訴的企業(yè)不能“一放了之”，企業(yè)合規(guī)不起訴正處在探索創(chuàng)新階段，應(yīng)當(dāng)在事后保持監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)合規(guī)不起訴的“回頭看”。同時(shí)也可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、工商聯(lián)合會(huì)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、企業(yè)代表等多元主體共同對(duì)企業(yè)合規(guī)后的情況進(jìn)行評(píng)議，以此增加企業(yè)合規(guī)的社會(huì)認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)辦理一起案件、規(guī)范一個(gè)行業(yè)的源頭治理格局。

四、結(jié)語(yǔ)

在監(jiān)察體制改革的背景下，需要檢察機(jī)關(guān)清晰地認(rèn)識(shí)到自身的功能定位，積極履行憲法所賦予的法律監(jiān)督職能。同時(shí)，要統(tǒng)籌兼顧，做到不同法律監(jiān)督工作的協(xié)同發(fā)展?？梢哉f(shuō)，本次改革既是對(duì)檢察機(jī)關(guān)前一階段工作的概括總結(jié)，又是對(duì)下一階段工作的明確指引。更重要的是，法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵始終會(huì)處于一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷豐富演進(jìn)，其內(nèi)涵也會(huì)始終圍繞保障人權(quán)這條主線(xiàn)，不斷拓展自身的生命力。近幾年實(shí)施的認(rèn)罪認(rèn)罰監(jiān)督、公益訴訟監(jiān)督、監(jiān)察調(diào)查監(jiān)督、企業(yè)合規(guī)監(jiān)督等，都屬于其中的縮影?；貧w憲法定位，重塑法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能與地位，唯有如此，才能真正構(gòu)建新時(shí)代下的中國(guó)特色檢察制度。