以法治手段強(qiáng)化安全管理
——淺析2021《安全生產(chǎn)法》的新亮點(diǎn)

張曉蓉

西山高級(jí)技工學(xué)校，山西 太原 030053

一、《安全生產(chǎn)法》的修訂背景

早在2002年的時(shí)候我國(guó)因?yàn)榘踩鹿仕劳龅娜藬?shù)就達(dá)到14萬(wàn)人之多，在此大環(huán)境下第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過了第一部《安全生產(chǎn)法》，當(dāng)時(shí)這部法律從根本上改變了中國(guó)安全生產(chǎn)無法可依的狀況，使中國(guó)安全生產(chǎn)管理工作走上了法治化軌道。該部法提出了“安全生產(chǎn)、預(yù)防為主”的八字方針，但當(dāng)時(shí)的法律也只是停留在紙面層次上，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境下只是一味追求經(jīng)濟(jì)利益，還是忽視了安全，安全事故還是層出不窮，一部法規(guī)沒有從根本上改變當(dāng)時(shí)的安全生產(chǎn)的狀況，僅2013年5至6月就發(fā)生了重大事故6起，死亡人數(shù)達(dá)到了217人，受傷144人。［2］比同期的3至4月份死亡的人數(shù)增加了91人。就當(dāng)時(shí)的情況，習(xí)近平總書記指出：“安全生產(chǎn)人命關(guān)天，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線?！?014年8月31日第十二屆全國(guó)人大會(huì)議常務(wù)委員會(huì)對(duì)《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行第二次修訂，將“綜合治理”加入組成了十二字安全方針，增加“綜合治理”成為落實(shí)“安全生產(chǎn)、預(yù)防為主”的手段和方法，開創(chuàng)了安全生產(chǎn)的新局面，從理論強(qiáng)化安全上升到實(shí)踐的安全治理上，并且顯現(xiàn)了一定的成效。到2020年全國(guó)的安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比下降了15.5%和8.3%，死亡人數(shù)由曾經(jīng)的最高約14萬(wàn)人，降至2020年約2.71萬(wàn)人，相比之下下降了80.6%。其中重特大起數(shù)從最多時(shí)的2001年的140起下降到16起，下降比率達(dá)到88.6%，成為新中國(guó)成立以來的歷史最低。在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)了問題：當(dāng)安全環(huán)境越好時(shí)，無論是企業(yè)還是職工都會(huì)對(duì)安全產(chǎn)生懈怠的意識(shí)，暴露了我們的安全工作仍處于瓶頸期，如果稍有不慎，安全事故就會(huì)出現(xiàn)大幅度反彈的趨勢(shì)。針對(duì)實(shí)際情況，2021版《安全生產(chǎn)法》孕育而生，在深化法治建設(shè)的背景條件下為所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的安全生產(chǎn)提供了有力的法治保障，讓安全從紙面的認(rèn)識(shí)上升到實(shí)踐行動(dòng)中。

2021年6月10日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法>的決定》，并于同年9月1日施行。在保留十二字安全方針的基礎(chǔ)上，又增加了“以人為本，堅(jiān)持人民至上、生命至上”的觀點(diǎn)，充分體現(xiàn)了政府對(duì)生命的重視、對(duì)人民的關(guān)心。

二、2021年《安全生產(chǎn)法》內(nèi)容的亮點(diǎn)

（一）亮點(diǎn)一：明確安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

2021版的《安全生產(chǎn)法》將黨的十八大以來有關(guān)安全生產(chǎn)的理論全部寫入了法律條文中。早在2013年7月18日召開的政治局常委會(huì)就強(qiáng)調(diào)了“要黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的思想。作為領(lǐng)導(dǎo)人員在“該負(fù)責(zé)的時(shí)候不負(fù)責(zé)任”，那結(jié)果“就會(huì)影響黨和政府的威信”。并且強(qiáng)調(diào)在安全的管理上要求做到一崗雙責(zé)，要求安全應(yīng)該由黨政參與，2021版的《安全生產(chǎn)法》將安全上升到政黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，加入了“安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。安全事故的發(fā)生不僅要處罰第一責(zé)任人，還會(huì)影響黨和政府的威信。雖然2014年全國(guó)安全生產(chǎn)事故數(shù)和死亡人數(shù)下降了3.5%和4.9%。但真正讓黨的十八大以來政治局常委們兩次聚焦安全的事件是2015年6月某客輪的沉沒和2015年8月天津A公司發(fā)生“8·12”危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故。前者造成了442人的遇難；后者造成165人遇難，304幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個(gè)集裝箱受損，核定的直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元。事故發(fā)生后，習(xí)近平總書記9天內(nèi)3次對(duì)事件作出了指示：要求各級(jí)黨委和政府在牢固樹立安全發(fā)展理念基礎(chǔ)止，要堅(jiān)持人民利益至上，把安全生產(chǎn)始終放在首位，要維護(hù)人民群眾生命及其財(cái)產(chǎn)的安全，并且要落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，切切實(shí)實(shí)做到黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的原則。充分體現(xiàn)黨中央對(duì)安全生產(chǎn)的高度重視和零容忍度，是黨的十八大以來，中央對(duì)黨政干部最新的要求。因?yàn)槲覀兡承┬姓芾頇C(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)曾經(jīng)在某些時(shí)候、某些方面出現(xiàn)過黨政不同責(zé)、黨政分管分抓分責(zé)的現(xiàn)象，發(fā)生事故后與黨政無關(guān)，只是一把手的責(zé)任。發(fā)生事故處罰上責(zé)任由行政干部承擔(dān)，而相應(yīng)的黨務(wù)責(zé)任相對(duì)較輕，提出黨政同責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)后，企業(yè)事故的安全率在原有基礎(chǔ)上有顯著提高，事故率明顯下降。

2020年5月22日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)指出：“我們黨沒有自己特殊的利益，黨在任何時(shí)候都把群眾利益放在第一位?！倍?dāng)時(shí)的中國(guó)乃至國(guó)際都在抗擊疫情，針對(duì)當(dāng)時(shí)的大環(huán)境，習(xí)近平總書記指出：“在重大疫情面前，我們一開始就鮮明提出把人民生命安全和身體健康放在第一位?！倍覀兊膰?guó)家在人民至上、生命至上的大前提下，保護(hù)人民生命安全和身體健康是可以不惜一切代價(jià)的，而且要落到實(shí)處的。條文中再一次明確地提出了“人民至上、生命至上”，更加突出了黨對(duì)人民生命的重視。

（二）亮點(diǎn)二：進(jìn)一步壓實(shí)企業(yè)安全主體責(zé)任

要建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)的規(guī)章制度。充分改善安全生產(chǎn)條件，從標(biāo)準(zhǔn)化、信息化等角度上構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查的雙重預(yù)防機(jī)制，以此來確保安全生產(chǎn)。

第一，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位全員責(zé)任制。全員安全意識(shí)會(huì)涉及到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位每一個(gè)部門、每一個(gè)崗位、每一個(gè)員工，因?yàn)樗械娜藛T都不同程度直接或間接影響到安全生產(chǎn)。在安全上，人人都是主角，沒有任何旁觀者。如果缺少每一位員工的參與，企業(yè)安全就不能落到實(shí)處。在工作中提高全員安全意識(shí)和技能，使員工由“要我安全”向“我要安全”轉(zhuǎn)變。2021版的《安全生產(chǎn)法》針對(duì)全員安全及安全責(zé)任制的規(guī)定，就是要調(diào)動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位全體員工的積極性和創(chuàng)造性，以此形成人人關(guān)心安全生產(chǎn)、人人提升安全素質(zhì)、人人做好安全生產(chǎn)的局面，提升整體安全生產(chǎn)水平。全員參與安全管理可以組織內(nèi)部進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，將不同的工作或部門整合起來成為一個(gè)整體，從而提高生產(chǎn)力；全員參與安全管理可以提高全員的工作積極性，特別是一些重要的人員安全需要得到滿足的時(shí)候；全員在參與安全管理的實(shí)踐中可以提高能力，使他們?cè)诎踩ぷ髦腥〉酶玫某煽?jī)。

第二，安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制。一是安全生產(chǎn)分級(jí)預(yù)控機(jī)制，也就是對(duì)于安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)能夠科學(xué)并且精準(zhǔn)的進(jìn)行有效地防范和化解，能在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位全面推行安全風(fēng)險(xiǎn)的分類、進(jìn)行分級(jí)預(yù)控機(jī)制。二是事故隱患排查治理機(jī)制，即對(duì)事故能夠及時(shí)、高效的排查可以根除隱患，有效地建立事故隱患閉環(huán)管控機(jī)制。針對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控要通過識(shí)別生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中可能存在的危險(xiǎn)、有害因素，以定性或定量的分析方法來確定其風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度，再依據(jù)其嚴(yán)重程度對(duì)事故劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，能夠按順序控制其先后而采取措施，為改善安全生產(chǎn)環(huán)境，或者能夠減少和杜絕安全生產(chǎn)事故的發(fā)生制定一些措施。為了更好地建立安全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位定期進(jìn)行開展風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估，以此來嚴(yán)格落實(shí)分級(jí)管控的原則，遏止風(fēng)險(xiǎn)演變，引發(fā)事故。

這次修改隱患排查整治又補(bǔ)充增加了重大事故隱患排查治理情況及時(shí)向相關(guān)部門報(bào)告的規(guī)定，在原有本單位監(jiān)督下又增加了監(jiān)管部門的監(jiān)督雙重管理，以此來確保隱患排查治理到位。一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所有安全操作隱患都是可以預(yù)防和控制的。任何一個(gè)安全隱患會(huì)包括“設(shè)備”的隱患和“人”的隱患。而事故的發(fā)生96%是由“人”的不安全因素造成的，而這些不安全因素就是“人”的隱患。控制“人”的隱患需要有效的辦法來努力提高全員的安全意識(shí)，要防止作業(yè)人員因家庭困難或其他原因?qū)е碌脑趰徸鳂I(yè)時(shí)思想不集中，從而形成的事故隱患。從要求關(guān)心員工身體健康和操作安全又上升到了對(duì)員工的心理關(guān)心，在第四十四條明確提出關(guān)注從業(yè)人員心理狀況和行為習(xí)慣，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員心理疏導(dǎo)以此來防范從業(yè)人員因行為異常導(dǎo)致事故的發(fā)生。充分體現(xiàn)了以人為本的原則，將以人為本的安全理念，體現(xiàn)得淋漓盡致?？梢钥闯鰢?guó)家在修訂法律上沒有一味的經(jīng)濟(jì)至上，而忽視勞動(dòng)的最根本因素：勞動(dòng)者的勞動(dòng)心理健康與精神狀況。對(duì)遏制特大事故的發(fā)生，加入政府和部門安全監(jiān)管的機(jī)制，將預(yù)防隱患的主動(dòng)權(quán)從簡(jiǎn)單的機(jī)器設(shè)備危及從業(yè)人員的身體健康強(qiáng)化到心理健康上，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定創(chuàng)造良好的安全生產(chǎn)環(huán)境。

第三，明確了各有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)的“三管三必須”的原則，并且在安全管理上建立了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督五個(gè)方面的工作機(jī)制。

早在2013年11月22日某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)B公司中石化輸油管泄漏引發(fā)的爆燃事故，造成62人遇難，重傷136人。24日習(xí)近平總書記考察事故現(xiàn)場(chǎng)時(shí)就強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要始終把人民群眾生命安全放在第一位，保障人民群眾生命安全責(zé)任重于泰山，在安全責(zé)任體系建立，黨政一把手必須親力親為，把安全責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人頭，堅(jiān)持管行業(yè)必須管理安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，全面推進(jìn)安全生產(chǎn)工作。首次提出了“三管三必須”的觀點(diǎn)。此觀點(diǎn)本次也寫入了法條，完善了安全生產(chǎn)責(zé)任體系。

“管行業(yè)必須管安全”就是明確了部門安全管理職責(zé)，行政單位內(nèi)部要在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)和自己有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！肮軜I(yè)務(wù)必須管安全”，由縣級(jí)以上人民政府來按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監(jiān)督管理部門，防止部門之間因?yàn)橄嗷ネ普喍纬砂踩O(jiān)管盲區(qū)。讓每個(gè)部門對(duì)安全都能起到監(jiān)管職責(zé)，讓監(jiān)管不會(huì)出現(xiàn)空白區(qū)。明確了企業(yè)決策層和管理層的管理職責(zé)。將原有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)；修改為除主要負(fù)責(zé)人外，其他的負(fù)責(zé)人也要對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。即2021版《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，發(fā)生事故，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和其他的負(fù)有安全管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人都負(fù)有同樣的責(zé)任，并加大了經(jīng)濟(jì)處罰。主要負(fù)責(zé)人的罰款在原有基礎(chǔ)上由年收入的30%～80%提升到了40%～100%，企業(yè)的罰款由原來最高2000萬(wàn)元增加到1個(gè)億。除此之外，發(fā)生事故后對(duì)其他的負(fù)有安全管理的責(zé)任人員，由原來的只是進(jìn)行行政處罰或是追究刑事責(zé)任，同樣增加了處罰其年收入的20%～50%?？梢妼?duì)企業(yè)而言所有的管理人員都應(yīng)對(duì)安全負(fù)責(zé)，“黨政同責(zé)”“全員安全責(zé)任制”的制訂將各個(gè)級(jí)別的管理干部都推到安全管理的面前，讓每個(gè)管理人員都要直面安全的責(zé)任，將人民利益放在首位，不盲目地崇拜經(jīng)濟(jì)利益，將以人為本深入到安全工作每個(gè)細(xì)節(jié)，才能避免安全事故的發(fā)生。世界著名的安全管理企業(yè)杜邦在其安全理念中提出“所有的安全事故都是可以防止的”，領(lǐng)導(dǎo)者從高層到基層都要有這樣的理念，所有的事故只要采取一切可能的辦法都是可以防止、控制的。

對(duì)任何企業(yè)而言都要加強(qiáng)專業(yè)部門的安全管理、落實(shí)專業(yè)管理部門的管理職責(zé)。管理者作為先行者，要強(qiáng)化被管理者的安全意識(shí)，讓每個(gè)被管理者真正重視安全的理念，達(dá)到真正的安全文化，由強(qiáng)制依賴階段轉(zhuǎn)換為獨(dú)立自主階段。

三、2021版《安全生產(chǎn)法》的意義

黨的十九大報(bào)告貫穿著一條主線，那就是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。2021版的《安全生產(chǎn)法》把人民生命安全擺在首位，就是從法律的角度強(qiáng)化安全的意識(shí)。從黨的十八大提出了“法治”的理論，到黨的十九大報(bào)告中又16次提到“法治”的觀點(diǎn)，說明國(guó)家對(duì)法治的決心和力度。法治興國(guó)則家興，法治強(qiáng)國(guó)則國(guó)強(qiáng)，［3］《安全生產(chǎn)法》是對(duì)安全法律的完善，作為一部法律，其生命要能停留在其實(shí)施上。而要想紙面上的法律成為行動(dòng)上的法律關(guān)鍵在于對(duì)其從根本上的認(rèn)識(shí)，且重點(diǎn)進(jìn)行落實(shí)。習(xí)近平總書記曾指出：法律要發(fā)揮作用，需要全社會(huì)都信仰法律。對(duì)于我們可以說滿懷信心地期待新的《安全生產(chǎn)法》能夠全面的提高安全生產(chǎn)的依法治理的能力。作為一部重要的法律，需要其發(fā)揮保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的作用，使“人民至上、生命至上”的安全發(fā)展理念深入人心，擲地有聲。2021版《安全生產(chǎn)法》對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位及從業(yè)人員都有安全保護(hù)的作用，增加了對(duì)于餐飲行業(yè)使用燃?xì)獍惭b報(bào)警裝置保障的要求，看似是保護(hù)企業(yè)的安全，其實(shí)也是為了保護(hù)其相關(guān)的周邊人民的安全。充分體現(xiàn)了新法的制定目的：在減少、預(yù)防安全事故發(fā)生的基礎(chǔ)上，深入地保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。安全生產(chǎn)無小事，應(yīng)以人為本，在全員管理的基礎(chǔ)上強(qiáng)化管理的安全、強(qiáng)化黨政同責(zé)，讓每個(gè)人都明白安全重于泰山。