相對貧困精準(zhǔn)識別中的社會工作介入：優(yōu)勢、困境與優(yōu)化

欒文敬，歐淑玲

（華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，河北保定，071003）

一、研究背景與問題提出

貧困一直是困擾人類發(fā)展的難題，貧困治理過程一般劃分為目標(biāo)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶、績效考核三個層面，其中，目標(biāo)瞄準(zhǔn)是最初始也是最重要的層面，直接關(guān)系到整個貧困治理效果。在傳統(tǒng)“絕對貧困”治理過程中，目標(biāo)對象的識別標(biāo)準(zhǔn)主要以家庭人均收入為主，輔之以生計資產(chǎn)、民主評議等，識別主體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道工作人員為主，村/社區(qū)工作人員為輔。由于倫理、技術(shù)、政治等因素，傳統(tǒng)絕對貧困群體的識別經(jīng)常發(fā)生瞄準(zhǔn)偏差現(xiàn)象。[1]此外，脫貧戶雖然滿足了收入標(biāo)準(zhǔn)，但仍會因病、失業(yè)、教育等再次陷入返貧風(fēng)險，單一經(jīng)濟維度識別指標(biāo)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段貧困治理要求。[2]

2020 年消除絕對貧困后，我國進入后扶貧時代，貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困。相對貧困不僅反映收入與分配差距，同時也反映群體之間的“比較性”，即反映社會結(jié)構(gòu)、社會排斥及社會心態(tài)問題，因此，相對貧困的界定與識別從單一經(jīng)濟維度向多維的政治、經(jīng)濟、社會及文化多元取向轉(zhuǎn)變。[3]由于相對貧困更具隱蔽性、精神性和多維性等特征，對其精準(zhǔn)識別也就提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

目前學(xué)術(shù)界主要從理論層面探討社工介入相對貧困的必要性，但缺乏介入的可行性分析，對社工介入精準(zhǔn)識別的實證性研究更是存在嚴(yán)重不足。鑒于相對貧困精準(zhǔn)識別的復(fù)雜性與重要性，本研究主要采用案例研究法，以H 市X 區(qū)民政部門購買社工介入相對貧困精準(zhǔn)識別服務(wù)為例，通過對X 區(qū)民政局工作人員，以及社工機構(gòu)負(fù)責(zé)人的深入訪談，了解地方政府對相對識別的界定和社會工作介入相對貧困精準(zhǔn)識別的路徑、優(yōu)勢與困境，并進一步探討困境的原因，最后為社會工作更好地介入相對貧困精準(zhǔn)識別服務(wù)提供優(yōu)化建議。

二、X 區(qū)政府購買社工介入相對貧困識別的案例介紹

2015 年，經(jīng)濟較為發(fā)達的H 市全面消除了絕對貧困現(xiàn)象，反貧困工作進入“后扶貧”時代。H 市政府及時轉(zhuǎn)變社會救助視角，探索相對貧困識別指標(biāo)體系構(gòu)建，以及專業(yè)第三方介入家計調(diào)查以提升識別的精準(zhǔn)度。X 區(qū)作為H 市第一批試點單位，采取政府購買社工服務(wù)方式，應(yīng)用多維度相對貧困識別指標(biāo)體系，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，對目標(biāo)對象進行家境調(diào)查與需求評估，在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上力求精準(zhǔn)幫扶。

（一）X 區(qū)政府對相對貧困的界定

在相對貧困的界定方面，X 區(qū)采用多維度貧困指數(shù)理論，主要考慮因素分為主要參數(shù)和否決條件兩部分。主要參數(shù)包括“收支狀況、健康及就業(yè)狀況、生活環(huán)境”三個方面，其中具體包含“經(jīng)濟狀況、健康狀況、居住狀況、教育狀況、就業(yè)狀況、社會參與”六個維度。在三類主要參數(shù)中，收入與支出狀況的調(diào)查事項全省統(tǒng)一，健康及就業(yè)狀況、生活環(huán)境的調(diào)查事項各市、縣（市、區(qū)）可根據(jù)實際情況進行相應(yīng)調(diào)整。否決條件為“財產(chǎn)狀況”，即存款、房屋、車輛、船舶等限制條件。由此，X 區(qū)相對貧困的界定采用多維度指標(biāo)，突破了傳統(tǒng)的收入、財產(chǎn)等狹義的絕對貧困概念界定，開創(chuàng)性地將家庭支出、心理健康狀況、社會參與狀況等納入識別指標(biāo)體系。

（二）X 區(qū)社會工作介入相對貧困精準(zhǔn)識別的路徑

X 區(qū)民政局在推進相對貧困綜合指標(biāo)體系工作中，通過競爭性談判方式，以每年20 萬標(biāo)準(zhǔn)，購買了Y 社工機構(gòu)連續(xù)三年的家境調(diào)查服務(wù)，具體標(biāo)準(zhǔn)為每戶識別費用200 元，其中，包括了90 塊錢的第三方家境調(diào)查信息管理系統(tǒng)租用費用。

為了保證服務(wù)的可持續(xù)性，X 區(qū)民政局購買了三年服務(wù)，并要求Y 社工機構(gòu)必須保證社工隊伍的穩(wěn)定性。Y 社工機構(gòu)共有五名專業(yè)社工人員（社會工作專業(yè)畢業(yè)或通過社工資格考試），年齡集中在二十多歲。雖然政府要求由專業(yè)社工人員從事家境調(diào)查服務(wù)，但由于Y 社工機構(gòu)同時還承擔(dān)其他政府購買服務(wù)項目（主要是養(yǎng)老服務(wù)項目），導(dǎo)致其專業(yè)家境調(diào)查員數(shù)量嚴(yán)重不足，進而不得不招聘社區(qū)志愿者（主要是退休老年人）進行家境調(diào)查服務(wù)。

Y 社工機構(gòu)家境調(diào)查員與目標(biāo)對象先通過電話預(yù)約或上門預(yù)約，確定調(diào)查的具體時間，隨后由2 名家境調(diào)查員在社區(qū)幫扶員陪同下進行入戶調(diào)查，調(diào)查員均要求佩戴工作證。其中，社區(qū)幫扶員由持證的專業(yè)社工與心理咨詢師擔(dān)任，通過政府購買崗位方式為社區(qū)居民提供綜合類服務(wù)，他們雖然對社區(qū)內(nèi)居民情況比較了解，但并不負(fù)責(zé)家境調(diào)查服務(wù)，僅是幫助家境調(diào)查員順利入戶。

入戶的家境調(diào)查員依據(jù)統(tǒng)一印制的《浙江省社會救助家境調(diào)查表》進行家境調(diào)查，調(diào)查表內(nèi)容主要包括家庭成員、收支狀況、健康及就業(yè)、生活環(huán)境和財產(chǎn)狀況，綜合調(diào)查家庭成員的健康、教育、住房等基本情況。家庭成員信息主要包含性別、年齡、與戶主關(guān)系以及職業(yè)類別和聯(lián)系方式。收支狀況包括收入與支出兩部分，收入來源為工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入以及轉(zhuǎn)移性收入；支出情況為因病、因?qū)W、突發(fā)事件、其他四個事項。健康狀況主要對貧困者的患病情況、患病時間、殘疾、自理能力進行調(diào)查。就業(yè)情況主要是看勞動力的占比、勞動力受教育情況、勞動力失業(yè)情況以及勞動力的技能情況。生活環(huán)境包含居住狀況與社會參與。居住狀況包含住房屬性、面積、家電，社會參與包含家庭結(jié)構(gòu)、社會交往、休閑娛樂。其中收支狀況占60%，健康與就業(yè)狀況占20%，生活環(huán)境占20%。

家境調(diào)查員主要通過家庭居住環(huán)境的觀察以及家庭成員的訪談進行評估，對收支狀況、健康與就業(yè)狀況與生活環(huán)境進行具體打分。調(diào)查結(jié)束后，家境調(diào)查員與申請對象均要簽字確認(rèn)，調(diào)查結(jié)果直接錄入家境調(diào)查信息管理系統(tǒng)，并計算申請對象最終得分與救助等級。在此基礎(chǔ)上，還需要對申請對象進行專業(yè)需求評估，作為精準(zhǔn)幫扶的參考。每年年底，由Y 社工機構(gòu)向X 民政部門提供一份家境調(diào)查結(jié)果報告與需求評估報告。需要指出的是，X 區(qū)對目標(biāo)對象的資格審核，除家境調(diào)查結(jié)果外，還要結(jié)合社會救助信息核對系統(tǒng)結(jié)果共同確定，也就是說，社工的家境調(diào)查結(jié)果并不是資格審查的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

三、X 區(qū)社會工作介入相對貧困識別的優(yōu)勢

社會工作與貧困治理具有內(nèi)在契合性，其“助人自助”的專業(yè)理念與方法在貧困治理的過程中具有獨特的功能和優(yōu)勢。[4]在遵循維護貧困者基本權(quán)益、滿足精神需求和社會需求為重點、注重賦權(quán)、重在解決社會問題四個原則的基礎(chǔ)上，社工介入貧困治理主要通過理念、崗位和項目以及機構(gòu)等途徑介入。[5]社會工作作為需求評估者、服務(wù)提供者、使能者以及權(quán)益維護者，對社會建設(shè)、解決民生問題等發(fā)揮了重要作用。[6]根據(jù)X 區(qū)政府購買社工服務(wù)案例發(fā)現(xiàn)，社工介入貧困精準(zhǔn)識別的優(yōu)勢主要包括三方面：

（一）社工介入的客觀性

作為獨立的第三方，社工能夠保持客觀獨立性，避免傳統(tǒng)的關(guān)系保、人情保等現(xiàn)象，同時還能對已被識別的貧困對象進行專業(yè)的二次評估，確保貧困識別的客觀公正。[7]X 區(qū)政府之所以通過政府購買方式進行家境調(diào)查，主要是因為第三方具有獨立性、透明度、公開性的特點。在家境調(diào)查的過程中，家境調(diào)查員與申請對象互相并不認(rèn)識，也不存在利益關(guān)系，能保持客觀獨立，如果有個別申請者存在利益關(guān)系，則實行調(diào)查員回避制度，即調(diào)查人員如果與申請者存在夫妻關(guān)系、直系親屬關(guān)系、三代內(nèi)旁系血親關(guān)系、近姻親關(guān)系、利害關(guān)系等可能影響調(diào)查結(jié)果的，均要實行回避，能夠有效避免人情保的現(xiàn)象發(fā)生?？梢?，社工介入相對貧困識別能夠客觀的進行入戶家境調(diào)查，通過各種途徑保證貧困信息的真實性。

此外，X 區(qū)調(diào)查員在家境調(diào)查過程中，主要使用手機終端收集、管理和傳送家境調(diào)查表信息，在整個過程中，通過GPS 定位、上傳帶有水印的時間和地點的現(xiàn)場照片等方式對家境調(diào)查過程進行監(jiān)督，保證調(diào)查員在調(diào)查過程中的透明度和公開性。

（二）社工介入的專業(yè)性

社工以助人自助的理念、專業(yè)的助人方法和情境化的理性實踐為專業(yè)優(yōu)勢，[8]，通過全面掌握申請對象的信息，有效運用專業(yè)的需求分析方法和評估工具，對申請對象進行需求評估、問題預(yù)估，并形成具體的介入方案。[9]在本案例中，社工介入的專業(yè)性主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，社工具有專業(yè)的知識水平。X 區(qū)主要的家境調(diào)查員為社會工作專業(yè)畢業(yè)或持有資格證的專業(yè)社工，具有一定的專業(yè)知識能力，自身素質(zhì)較高，熟練掌握相關(guān)訪談方法和技巧，以及較強的現(xiàn)場觀察能力，為家境調(diào)查提供了知識保障。

第二，社工具有專業(yè)的方法與技巧。Y 社工機構(gòu)在家境調(diào)查中，專業(yè)社工從申請對象的具體生活情境出發(fā)，熟練運用專業(yè)社會調(diào)查方法進行數(shù)據(jù)收集與分析，如問卷調(diào)查法、訪談法、觀察法、個案研究法等，重點關(guān)注服務(wù)對象個人和家庭，深入了解其生理、心理、家庭環(huán)境、社會關(guān)系等信息，進而完成對申請對象的評估。

第三，社工能夠執(zhí)行專業(yè)化工作流程。在對目標(biāo)群體的家境調(diào)查過程中，專業(yè)社工能夠在家境調(diào)查基礎(chǔ)上，完成對申請對象的需求評估，并形成具體的干預(yù)方案。每年Y 社工機構(gòu)除了向民政部門提供家境調(diào)查報告結(jié)果外，還需要提交需求評估報告，有效的需求評估工作，增強了政府決策與實施的科學(xué)性和專業(yè)性。

（三）社工介入的持續(xù)性

相對貧困的治理是一項長期、艱巨的任務(wù)，貧困識別僅是貧困治理的開始，社工介入貧困識別為之后的貧困救助提供了強有力的保障。在貧困治理過程中，社工關(guān)注貧困對象的長期發(fā)展，[10]依據(jù)生命歷程理論，有效鏈接資源，為不同生命階段貧困對象的多樣化需求提供個性化與專業(yè)化服務(wù)，最終幫助貧困對象實現(xiàn)自主脫貧能力。

在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，Y 社工機構(gòu)將物質(zhì)資金幫扶與專業(yè)社會服務(wù)相結(jié)合，改變了以現(xiàn)金或?qū)嵨锏囊淮涡跃戎M一步關(guān)注貧困群體的發(fā)展性需求，通過開展基礎(chǔ)調(diào)查、個案管理等服務(wù)對貧困家庭進行持續(xù)跟蹤，深入分析其致貧原因，綜合評估貧困家庭成員不同生命歷程的需求類型，并提供針對性服務(wù)，例如給正在上學(xué)的孩子提供教育救助，并在他們進入勞動市場后給予就業(yè)跟蹤與指導(dǎo)，提升服務(wù)對象的能力。

此外，Y 社工機構(gòu)能夠?qū)⒒揪戎?wù)與專業(yè)化個性服務(wù)進行相補充，在需求評估基礎(chǔ)上，幫助政府鏈接服務(wù)資源，為貧困對象提供個性化與針對性的救助服務(wù)，如鏈接醫(yī)療資源免費為貧困對象提供醫(yī)療服務(wù)等。同時，Y 社工機構(gòu)提供服務(wù)時還推動了政策主導(dǎo)與社會參與相銜接，通過開展政策講解、宣傳倡導(dǎo)等服務(wù)讓更多人知曉惠民政策，提升社會參與度，如張貼宣傳畫、發(fā)放政策講解口袋書與開展宣講活動等。

可見，社工介入相對貧困的識別，不僅提高了識別的精準(zhǔn)度，且提高了貧困救助的針對性與專業(yè)化，強化了貧困治理的效果，為貧困治理提供了強有力的專業(yè)保障。

四、X 區(qū)社會工作介入相對貧困識別的困境

目前X 區(qū)政府購買社工介入相對貧困服務(wù)并未完全取得預(yù)期效果，社工作為獨立第三方的家境調(diào)查結(jié)果不盡人意，究其原因在于其開展相對貧困精準(zhǔn)識別服務(wù)在實踐中還存在諸多困境。

（一）識別指標(biāo)不明確的困境

多維度的非收入指標(biāo)雖有助于有效識別貧困對象，[11]但這也對貧困識別指標(biāo)體系及其可操作性提出了更高的要求。X 區(qū)對相對貧困的界定中除了收入、支出、財產(chǎn)等經(jīng)濟維度外，還包括了心理健康、社會參與等心理與社會維度。然而，在實際操作過程中，要把這些抽象維度轉(zhuǎn)化為可操作性指標(biāo)卻非常困難。心理健康的衡量需要由專業(yè)心理評估人員來制定與操作，但社工并不具備這樣的能力，在具體的識別過程中，X 區(qū)不得不簡化心理健康指標(biāo)，將其具體操作化為“是否具有精神殘疾”，衡量的標(biāo)準(zhǔn)為“是否具有殘疾證”。但是，心理健康與精神殘疾并非同等概念，兩者之間具有較大差異性，僅依賴審核精神殘疾證來識別心理健康，對心理健康的操作性定義較為狹窄，以至于無法識別出那些雖有心理疾病但沒有殘疾證的目標(biāo)對象。此外，X 區(qū)對社會參與的操作化指標(biāo)體系界定更為困難，家境調(diào)查表中并未對該指標(biāo)進行測量，Y 社工機構(gòu)在家境調(diào)查中也就自動忽略了該項指標(biāo)。綜上可以看出，相對貧困概念的界定與實際測量之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，如何找到準(zhǔn)確且可操作的相對貧困指標(biāo)是相對貧困精準(zhǔn)識別的重要前提。

（二）第三方行政合法性缺失的困境

社會工作為政府購買服務(wù)第三方的行政合法性仍然薄弱，僅是“形式性”合法。[12]X 區(qū)《家境調(diào)查表》中涵蓋了申請對象的身份、收入、住房等敏感信息，作為第三方的Y 社工機構(gòu)在家境調(diào)查過程中，需要一定的行政合法性來輔助其工作。但他們在具體服務(wù)過程中并不具備行政合法性，沒有權(quán)力要求被核實對象予以配合，因為社工并不隸屬于行政體系，其進行入戶家境調(diào)查是政府“賦權(quán)”的結(jié)果。

在X 區(qū)家境調(diào)查過程中，被調(diào)查對象在社工要求其提供身份證、房產(chǎn)證等書面材料后，懷疑其是騙子要騙自己房子，對他們非常抵觸，拒絕提供相關(guān)材料，并隨后向民政部門進行舉報投訴，民政部門負(fù)責(zé)人不得不帶領(lǐng)社工機構(gòu)工作人員上門道歉。這也導(dǎo)致家境調(diào)查員在隨后的調(diào)查工作中，無法有效全面收集信息，也無法對目標(biāo)對象提供的經(jīng)濟收支、財產(chǎn)、疾病、教育以及就業(yè)等相關(guān)信息的準(zhǔn)確性與真實性做出準(zhǔn)確判斷。

（三）目標(biāo)對象不信任的困境

貧困的精準(zhǔn)識別服務(wù)要求社工對目標(biāo)對象的各方面信息進行詳細(xì)、準(zhǔn)確的收集與分析，其社會基礎(chǔ)是社會工作機構(gòu)作為獨立的第三方與服務(wù)對象的信任機制。然而，由于我國目前社會工作還處于發(fā)展初期，并不被社會公眾所了解，其社會知曉度和認(rèn)可度仍然較低，缺乏相應(yīng)的社會承認(rèn)。[13]在訪談的過程中筆者發(fā)現(xiàn)，大多服務(wù)對象對社工并不了解，甚至并不知道他們的存在，在部分服務(wù)對象的認(rèn)知中，他們認(rèn)為社工就是義工或志愿者，作為承接政府購買服務(wù)的Y 社工機構(gòu)，很難與目標(biāo)對象建立長期信任關(guān)系。首先，最重要的是家境調(diào)查員的數(shù)量少，招聘的志愿者流動性較強，很難保持穩(wěn)定性；其次，Y 社工機構(gòu)參與了多項政府購買服務(wù)項目，服務(wù)對象多樣化，且以老年服務(wù)項目為主，除了入戶，并未和申請對象建立日常聯(lián)系；最后，X 區(qū)政府購買服務(wù)項目運行時間還較短，未給家境調(diào)查員與目標(biāo)對象充分的信任時間。X 區(qū)目標(biāo)對象對家境調(diào)查員的不信任，從根本上體現(xiàn)了社會工作作為專業(yè)助人職業(yè)發(fā)展，在我國還缺乏扎實的社會基礎(chǔ)。政府對社會組織的培育，除了提供項目支持外，還需要考慮進一步將其納入社區(qū)綜合治理中來。

（四）識別主體的數(shù)量與質(zhì)量均不足的困境

首先，社會工作專業(yè)人員配備不足。《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》明確提出到2020 年，社會工作專業(yè)人才總量達到300 萬人。但根據(jù)民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2019 年底，全國共有53.4 萬持證的社會工作者，其中包含12.8 萬的社會工作師以及40.5 萬的助理社會工作師，持證的社會工作者數(shù)量僅達到我國社會工作專業(yè)人才目標(biāo)量的17.8%，距離國家對發(fā)展社會工作專業(yè)人才的目標(biāo)量還有很大差距。在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，Y 社工機構(gòu)僅有5 名專業(yè)社工，承接政府服務(wù)項目主要依靠志愿者，但很多志愿者都是退休老年人，并不具備家境調(diào)查能力，其他年輕志愿者很難投入全部的時間精力，具有不穩(wěn)定性。雖然X 區(qū)政府有意讓社區(qū)幫扶員參與家境調(diào)查工作，但是又無法保證其有充足的時間。因此，專業(yè)社工的數(shù)量不足是制約政府購買服務(wù)效果的一個重要因素。

其次，社會工作者專業(yè)水平有限。Y 社工機構(gòu)人員隊伍目前面臨著持證社工少、實務(wù)經(jīng)驗少、專業(yè)培訓(xùn)少三少問題。在Y 社工機構(gòu)，雖然有5 名專業(yè)社工人員，但這些人剛從學(xué)校畢業(yè)不久，較為缺乏實務(wù)經(jīng)驗與資源鏈接能力。X 區(qū)政府雖培養(yǎng)了一支社區(qū)幫扶員隊伍，協(xié)助第三方機構(gòu)進行入戶家境調(diào)查，但問題在于他們分散于各個社區(qū)，并非一個團隊，除了調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一外，也很難通過項目購買方式將其納入相對貧困識別服務(wù)中來。相對貧困的精準(zhǔn)識別與幫扶對社工的專業(yè)素養(yǎng)與能力提出了極高的要求，信息收集與分析、需求評估、資源鏈接、精神慰藉等均需要專業(yè)的方法與實務(wù)的經(jīng)驗為依托，面對多維的相對貧困識別服務(wù)，現(xiàn)有社工人才隊伍還難以應(yīng)對。

五、社工介入相對貧困識別不足的原因探析

（一）相對貧困治理的理論研究與政策實踐不充分

相對貧困的到來使貧困的特征、內(nèi)涵以及對象等都發(fā)生了變化，我國的貧困治理工作面臨著新的挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)絕對貧困不同，相對貧困不僅考慮物質(zhì)層面，還基于社會比較，其概念界定與識別標(biāo)準(zhǔn)都更為復(fù)雜。雖然國內(nèi)學(xué)者們對相對貧困的概念界定進行了理論闡述，也都認(rèn)為衡量相對貧困需要采用綜合性的社會需求指標(biāo)，[14]但對于使用哪些指標(biāo)以及如何進行實踐操作，目前學(xué)術(shù)界探討的還較少。以“相對貧困”為主題在知網(wǎng)上進行檢索，發(fā)現(xiàn)至今相關(guān)論文只有2593 篇，在1980—1993 年期間平均每年對相對貧困的研究不超過10 篇，直到2005 年開始，我國學(xué)者對相對貧困的研究才逐漸增多，近兩年對相對貧困的研究翻了一倍。但還停留在相對貧困的概念界定，以及社工介入的必要性探討，對相對貧困的理論研究還較少而且不夠成熟。

在實踐中，各地政府對貧困的界定與識別雖突破了單一的收入維度，加入了支出、教育、疾病等維度，但仍未完全突破經(jīng)濟維度的限制。僅一小部分發(fā)達地區(qū)，如浙江、山東、江蘇等，對相對貧困進行了實踐探索，[14]但每個地區(qū)都有自身獨特的特征，未因地制宜地形成完整的治理模式，政策實踐還在初步探索階段。因此，無論是理論研究還是政策實踐層面，相對貧困治理都并不充分，更遑論社工介入相對貧困的精準(zhǔn)識別。

（二）政社關(guān)系尚未捋順

目前，我國政社關(guān)系仍處于非對等性的互動狀態(tài)，兩者關(guān)系難以實現(xiàn)獨立平等，越位與缺位的政府角色依然存在，以至于社會組織在政府購買服務(wù)中很難獲取到相應(yīng)的社會建設(shè)資源和權(quán)力，進而影響政社關(guān)系的健康發(fā)展。[15]

雖然政社雙方在購買服務(wù)前期簽訂了項目合同，并指出兩者之間為獨立平等和信任互助的契約關(guān)系。但實際上，政社關(guān)系疏離，兩者之間仍是行政主導(dǎo)的管理與被管理和行政壟斷與資金依附的關(guān)系，社工被多頭領(lǐng)導(dǎo)與管理，致使其缺乏應(yīng)有的獨立性與專業(yè)性。[16]在購買服務(wù)中，政府對社工機構(gòu)提出了不少要求，但其對于社工機構(gòu)的支持力度并不足，例如對于社會工作者的招聘、指導(dǎo)、培訓(xùn)等的支持較少。社會工作機構(gòu)也沒有能夠積極主動尋求幫助，這就造成社會工作機構(gòu)有心無力，削弱雙方的合作關(guān)系，難以開展專業(yè)和職業(yè)性的工作。因此，當(dāng)前尚未捋順的政社關(guān)系，帶來了政府一方獨大的問題，造成了社工機構(gòu)合法性缺失與發(fā)展等諸多困境。

（三）社工機構(gòu)發(fā)展困難

作為服務(wù)承接方來說，社工機構(gòu)本身需要具備服務(wù)承接能力，這不僅要有足夠的專業(yè)人員，還需要擁有相應(yīng)的專業(yè)能力。但從目前我國社工機構(gòu)還尚未完全具備服務(wù)承接能力，其自身發(fā)展困難重重。

首先，從社工機構(gòu)的組織內(nèi)部發(fā)展來看，一是專業(yè)的社會工作者比較少，由于社會工作行業(yè)的薪資待遇低且工作強度大，社工所獲得的報酬與付出的精力不成正比，以至于很多人都不愿意從事社會工作行業(yè)。二是大部分的社會工作者是半路出家，并不具備專業(yè)的知識技能，培訓(xùn)成本高，不利于社會組織自身的發(fā)展。三是社會工作者的離職率高，同時很難招聘到具有專業(yè)知識技能的社會工作專業(yè)人員，以至于社工機構(gòu)的整體專業(yè)性不強。

其次，從社工機構(gòu)的組織外部發(fā)展來看，一是居民對社工機構(gòu)具有較低的認(rèn)知率與認(rèn)同率，公眾對社會工作的認(rèn)識與了解比較少，社工機構(gòu)發(fā)展的社會基礎(chǔ)薄弱。二是社工機構(gòu)資源稀缺，內(nèi)部競爭激烈，為了生存不得不爭取各種各樣的資源，導(dǎo)致項目分散，無法形成機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢。三是政府對社會工作機構(gòu)的制度支持不足，主要體現(xiàn)在政府與社工機構(gòu)權(quán)利、義務(wù)、合作的具體細(xì)節(jié)的相關(guān)法律規(guī)定，以及人才招聘和薪酬分配等方面的支持不足。[17]

綜上，社會組織自身發(fā)展困難制約了其承接政府購買服務(wù)效果，在社會組織普遍發(fā)展不足的情況下，政府需進一步思考如何在購買服務(wù)過程中培育好社會組織。

六、社工介入相對貧困識別的優(yōu)化建議

（一）加強社工介入相對貧困治理的理論研究與政策實踐

首先，社工介入相對貧困治理的理論研究必須“接地氣”，圍繞著相對貧困治理的實踐展開，借鑒其他國家的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)體系，并結(jié)合我國的特點與實際狀況，形成具有中國特色的相對貧困多維度動態(tài)識別標(biāo)準(zhǔn)，將傳統(tǒng)絕對貧困治理過程中所被忽視的非經(jīng)濟因素，如“社會排斥”、“文化貧困”、“精神貧困”、以及“發(fā)展貧困”等因素納入相對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)體系之中。[18]

其次，需要加強細(xì)化貧困識別操作性指標(biāo)體系的理論研究，通過完善相對貧困識別的操作性指標(biāo)體系來提高識別的精準(zhǔn)度。例如如何定義目標(biāo)對象的心理健康或如何確定居民的社會參與指標(biāo)，這對于準(zhǔn)確識別相對貧困都尤為重要。

最后，還需要加強社會工作者介入相對貧困治理的實踐研究，強化相對貧困治理試點工作的力度，在實踐工作中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，探索社工介入精準(zhǔn)識別的成熟路徑與模式，以及相應(yīng)的保障措施等。

（二）深化政社合作

政府應(yīng)當(dāng)進一步理順政社關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)變?nèi)苷巧?，促進政社合作平等關(guān)系的良性發(fā)展，通過深化政社合作拓展彼此間的對話溝通渠道，促進兩者間的互動與交流，構(gòu)建信任與合作的政社關(guān)系。并積極培育與發(fā)展社工機構(gòu)，加大對社工機構(gòu)的支持力度，拓展其生存空間。

首先，在購買服務(wù)中政府要明確社工機構(gòu)的角色地位，培養(yǎng)社工專業(yè)優(yōu)勢。逐漸把公共服務(wù)下沉至社會機構(gòu)，有意識的從統(tǒng)包統(tǒng)攬的無限政府角色向“小政府、大社會”的模式轉(zhuǎn)變。進一步明確公共服務(wù)供給主體之間的邊界，并根據(jù)各主體的特點來確定合作模式，充分發(fā)揮以及培育各供給主體的專業(yè)化優(yōu)勢，并加強各主體之間的邊界合作，形成網(wǎng)格化合作治理機制。

其次，政社雙方可以根據(jù)各地區(qū)或部門的發(fā)展規(guī)劃，通過簽訂戰(zhàn)略性的政社合作協(xié)議，深化政社合作。圍繞合作問題，在合作中充分發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，持續(xù)地探索與尋求更好的政社合作模式。

最后，政府根據(jù)社工機構(gòu)的需求對其提供幫助，在加大對社工機構(gòu)資金支持的條件下，提高其合法性基礎(chǔ)。在社工機構(gòu)提供服務(wù)過程中，政府可通過有效強化責(zé)任意識和增強相關(guān)信息公開透明化程度，來提高第三方的合法性以及增強目標(biāo)對象的信任度，從而進一步推動新型政社平等合作關(guān)系的良好建構(gòu)，建立長期的政社友好關(guān)系。

（三）強化社會組織自身建設(shè)能力

首先，社工機構(gòu)應(yīng)該減少對政府資金的依賴，變“被動輸血”為“自主造血”，增加經(jīng)濟來源渠道，有能力自主開展社會工作服務(wù)。此外，可以運用公益創(chuàng)投和吸收社會資本的方式建立公益資金，解決社工機構(gòu)獨立性的問題，破除社工機構(gòu)對政府部門的資金依賴。同時，在維持社工機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的前提下，提高社會工作者福利待遇，以降低社工行業(yè)的離職率。

其次，發(fā)展本土社會工作隊伍，積極打造以社區(qū)為主體的互助社會組織，加強與社區(qū)居民的日常交流、互助，開展專業(yè)社工服務(wù)，不斷提升社區(qū)居民自主、互助能力，與社區(qū)居民建立信任關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，強化“社工+志愿者”模式建設(shè)，招募專業(yè)的志愿者團隊并進行統(tǒng)一的管理與培訓(xùn)，填補社會工作者不足的缺口，增強社工機構(gòu)自身造血能力。

最后，提升社會工作者基層服務(wù)能力，同時把好社工專業(yè)人員“質(zhì)”與“量”兩個關(guān)口，進一步推動我國社工人才隊伍建設(shè)規(guī)?；I(yè)化和職業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展。這可以通過人才引進政策、校地合作以及專業(yè)人才隊伍培訓(xùn)等多種途徑來實現(xiàn)社工專業(yè)人才的孵化與培育。除此之外，應(yīng)注重對社工專業(yè)人才的聘用與培養(yǎng)，科學(xué)管理與運用人力資源，實現(xiàn)社工從“留下”到“留住”的轉(zhuǎn)變，降低人力資源成本，強化社會組織自身建設(shè)能力。