推進國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)問題研究

李 鐵 英

(1. 東北林業(yè)大學 馬克思主義學院, 黑龍江 哈爾濱 150040;2. 黑龍江省生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展智庫, 黑龍江 哈爾濱 150040)

中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會提出了2035年我國基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的遠景目標。在該目標的要求及生態(tài)文明建設(shè)的需求之下,生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化亟待發(fā)展。近年來,隨著專業(yè)化、體系化的生態(tài)環(huán)境保護與治理的體制機制創(chuàng)新和政策舉措出臺,我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較快實現(xiàn)了大幅度的改善。然而,我國的經(jīng)濟仍然沒有跳出粗放式發(fā)展的窠臼,“一邊破壞一邊治理”“破壞超過治理”的現(xiàn)狀依然存在;在我國廣袤的土地上,河流與大氣污染、土壤重金屬超標和荒漠沙漠化、生物多樣性銳減、生態(tài)系統(tǒng)退化等情況依然可見。我國生態(tài)環(huán)境保護的挑戰(zhàn)仍然嚴峻,嚴重影響了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進程。因此,如何補齊生態(tài)短板是厘清國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵問題,也是學界當前的重要研究課題。

一、 理論基礎(chǔ):基于“三維度”的理論溯源分析

國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為一種理論與實踐的形態(tài),其目標的設(shè)定和實踐的推進有著深厚的理論意蘊。

1.馬克思恩格斯的生態(tài)文明思想

人與自然和諧發(fā)展理念是馬克思恩格斯的生態(tài)文明思想的核心命題,為中國生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了直接理論來源。

第一,馬克思和恩格斯認為,人是自然界的一部分,人的生存依賴于自然,人應(yīng)敬畏自然,遵循自然規(guī)律,與自然和諧相處,否則會遭到自然的報復?！叭吮旧硎亲匀唤绲漠a(chǎn)物,是在自己所處的環(huán)境中并且和這個環(huán)境一起發(fā)展起來的。”[1]人只是自然界中千千萬萬種生命中的一種,但“自然界,就它本身不是人的身體而言,是人的無機的身體。人靠自然界生活,……人在肉體上只有靠這些自然產(chǎn)品才能生活,不管這些產(chǎn)品是以食物、燃料、衣著的形式還是以住房等等的形式表現(xiàn)出來?！盵2]95人如果不能節(jié)制對自然界的索取欲望,那么既會對自然環(huán)境造成不可磨滅的影響,也會進一步威脅到人類的生存與發(fā)展?！安灰^分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利,自然界都要對我們進行報復?！盵3]因此,人不能按照自己的意愿肆意改造自然,人類的行為受自然界的影響與制約。

第二,馬克思和恩格斯強調(diào),自然界不是完美的,是一個有缺陷的存在,人應(yīng)以積極的行動彌補或消除自然界的缺陷,而不是消極被動地適應(yīng)?！白匀唤缡莻€有缺陷的存在物。不僅對我說來而且在我的眼里看來是有缺陷的存在物,即就其本身說來是有缺陷的存在物。”[2]180正因為自然界本身存在的缺陷性,在滿足人類的生存和發(fā)展上存在著不完全性,這使人類在自然界面前,若要生存和發(fā)展,就不能僅僅處于被動適應(yīng)狀態(tài),還應(yīng)通過自身的實踐活動主動適應(yīng)自然。與此同時,人類作為自然的一部分,也是有缺陷的存在。人類的一個明顯缺陷就是對自然規(guī)律認識的不完全性,這種缺陷必然帶來人類遵循自然規(guī)律也存在不完全性。自然和人類的雙重缺陷性存在,也必然會帶來人與自然之間難以和諧共生的矛盾。解決之道在于人類能深刻認識這一矛盾,從而對因人的缺陷而導致的生態(tài)環(huán)境問題進行反思并加以修補,對因自然的缺陷而導致的人類不適應(yīng),通過人的創(chuàng)造性活動加以調(diào)整和彌補。

馬克思恩格斯的生態(tài)文明思想為人類處理當下所面臨的人與自然矛盾提供了科學的方法論,為推進國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了理論條件。

2.中國特色社會主義的生態(tài)治理理論

自新中國成立以來,涉及生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的治理,每一屆黨的中央領(lǐng)導集體都進行了積極探索,使中國特色社會主義生態(tài)治理理論經(jīng)歷了萌芽、起步探索、發(fā)展探索、深化探索四個發(fā)展階段。

第一,中國特色社會主義生態(tài)治理理論的萌芽階段(1949—1972年)。這期間,面對國外封鎖和國內(nèi)解放戰(zhàn)爭導致的生態(tài)環(huán)境破壞,以及在新中國經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間難以兼顧的艱難抉擇,以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人始終關(guān)心和關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護問題,在繼承中國優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)思想并結(jié)合馬克思恩格斯的生態(tài)文明思想的基礎(chǔ)上,從國家治理的角度,多次強調(diào)植樹造林的重要性,強調(diào)利用自然與保護自然相統(tǒng)一、經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護相統(tǒng)一的重要性,并提出了“統(tǒng)籌兼顧”的生態(tài)治理思想,為生態(tài)治理理論的形成作出了奠基性的貢獻。

第二,中國特色社會主義生態(tài)治理理論的起步探索階段(1973—1992年)。進入改革開放后,我國的工業(yè)發(fā)展突飛猛進,但相伴而生的生態(tài)環(huán)境保護問題越來越嚴重,加之受西方發(fā)達國家生態(tài)治理經(jīng)驗的啟示,以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人正視我國的生態(tài)環(huán)境問題,通過對馬克思主義經(jīng)典作家生態(tài)思想的學習,以及對毛澤東的蘊含生態(tài)治理思想論述的繼承,不僅提出了環(huán)境保護是一項基本國策、生態(tài)環(huán)境保護與推進經(jīng)濟發(fā)展要二者兼顧、立法推動生態(tài)治理的思想,也就城市和鄉(xiāng)村進行生態(tài)治理的舉措進行了專門的論述,提出了具體要求,為生態(tài)治理理論的形成作出了開創(chuàng)性的貢獻。

第三,中國特色社會主義生態(tài)治理理論的發(fā)展探索階段(1993—2012年)。以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人以“可持續(xù)發(fā)展”方針為中心協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系,全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、人口、資源和環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展,并不斷提升環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位,提出了以“促進人和自然的協(xié)調(diào)和諧”“努力開創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”[4]為主要內(nèi)容的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。另外,就我國生態(tài)治理實踐提出了諸如“治理好黃河水害,利用好黃河水資源,建設(shè)好黃河生態(tài)環(huán)境”等具體要求,把對生態(tài)治理理論的探索推向了新的世紀。進入21世紀,以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在提出科學發(fā)展觀的同時,對于如何提升生態(tài)治理的實效,不僅進行了大量的實踐,也提出了一系列新論斷,“在思想觀念上強調(diào)加強生態(tài)文明宣傳教育,增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識和生態(tài)意識;在經(jīng)濟建設(shè)中強調(diào)轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟増長方式;在國家制度構(gòu)建和法治建設(shè)中強調(diào)加強生態(tài)文明制度建設(shè)”[5],充分展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人在生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的堅定信念與必勝決心。

第四,中國特色社會主義生態(tài)治理理論的深化探索階段(2013年至今)。黨的十八大以來,以習近平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人高度重視社會主義生態(tài)文明建設(shè),以科學、高效、精準解決國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題為思路,提出了“人與自然和諧共生”的生態(tài)自然思想、“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)經(jīng)濟思想、“環(huán)境就是民生”的生態(tài)民生思想,等等。這些生態(tài)文明思想中,“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”“綠色低碳循環(huán)發(fā)展”等生態(tài)價值理念是生態(tài)治理的指導理念,“兩個融入”“倒逼機制”等創(chuàng)新性觀點是生態(tài)治理的行動指南,“生命共同體”和“人類命運共同體”相統(tǒng)一的本質(zhì)追求是生態(tài)治理的最終目標。

中國特色的生態(tài)治理理論形成之路是歷代中國共產(chǎn)黨人對生態(tài)文明的認知不斷邁上新臺階、新高度的過程,是黨中央歷代領(lǐng)導集體的生態(tài)環(huán)境治理不斷取得新進展、新成效的過程。在全黨及全人類的生態(tài)智慧結(jié)晶之下,生態(tài)文明的理論探索及實踐檢驗取得了一次次突破,為新時代國家推進生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了理論基礎(chǔ)。

3.西方生態(tài)治理理論中的優(yōu)秀成分

新時代,我國在推進生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論建構(gòu)和現(xiàn)實踐履過程中,也吸納了西方生態(tài)治理理論中的優(yōu)秀成分。

德國柏林自由大學的馬丁·耶內(nèi)克是生態(tài)現(xiàn)代化理論的主要創(chuàng)建者,是西方生態(tài)治理理論的代表人物之一。耶內(nèi)克第一次談到“生態(tài)現(xiàn)代化”的概念,是在1982年的一次柏林州議會的辯論過程中。后經(jīng)耶內(nèi)克及其同事們的學術(shù)研究與傳播,逐漸形成了生態(tài)現(xiàn)代化理論。在西方生態(tài)治理理論中,由耶內(nèi)克創(chuàng)建的生態(tài)現(xiàn)代化理論是“柏林學派”的核心理論。這一理論從柏林走向整個德國后,漸漸產(chǎn)生了全球性影響。耶內(nèi)克生態(tài)現(xiàn)代化理論的核心觀點是“通過政策推動的技術(shù)革新和現(xiàn)有的成熟市場機制,促進工業(yè)生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級,取得經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境改善的雙贏結(jié)果。因此,技術(shù)革新、市場機制、環(huán)境政策和預(yù)防性理念是生態(tài)現(xiàn)代化的四個核心性要素”[6]。

21世紀初,生態(tài)現(xiàn)代化理論開始受到我國學界的重視,相關(guān)理論研究成果也開始不斷涌現(xiàn),如《中國現(xiàn)代化報告2007——生態(tài)現(xiàn)代化研究》。這一研究報告對我國生態(tài)現(xiàn)代化未來的階段性進步目標進行了預(yù)測,即“在21世紀前50年達到生態(tài)現(xiàn)代化的世界中等水平,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境退化的絕對脫鉤,基本實現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化;在21世紀后50年,實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的互利耦合,達到生態(tài)現(xiàn)代化的世界先進水平,實現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化”[7]。除此以外,西方的生態(tài)現(xiàn)代化理論對我國生態(tài)治理實踐的影響還在很多方面得到了體現(xiàn),如我國正在實施的宏大的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略,以及正在形成的生態(tài)治理新動力與新特征。這其中,國家從生態(tài)管理向生態(tài)治理理念的轉(zhuǎn)變、生態(tài)環(huán)境保護政策一體化程度的提高、工業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)進步帶來生態(tài)環(huán)境方面的受益、公民在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域社會作用的增強等,都說明了中國推行的很多生態(tài)治理的具體舉措,與大多數(shù)西方發(fā)達國家相比,不僅存在眾多的實質(zhì)相似,也與生態(tài)現(xiàn)代化理論所涵蓋的方法具有很高的契合度。

二、時代意義:基于“有機組成”“根本道路”和“關(guān)鍵領(lǐng)域”的視角分析

第一,生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。現(xiàn)代化最初主要是指工業(yè)化,隨著世界發(fā)展逐漸延拓到了經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等領(lǐng)域,相應(yīng)地,這五個領(lǐng)域的現(xiàn)代化形成了國家現(xiàn)代化發(fā)展的主要內(nèi)容。生態(tài)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展是生態(tài)領(lǐng)域現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必要過程,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和題中應(yīng)有之義。黨的十八大以來,我國通過推進水土流失治理、提升荒漠化治理力度、實施“生態(tài)保護紅線”制度等舉措不斷加大生態(tài)環(huán)境保護力度,生態(tài)環(huán)境狀況實現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn),因粗放發(fā)展模式追求經(jīng)濟社會現(xiàn)代化導致的環(huán)境污染與破壞已基本得到遏制。這些成績的取得固然有經(jīng)濟社會現(xiàn)代化演進所帶來的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的原因,但關(guān)鍵的原因在于我國已經(jīng)形成了一條以習近平生態(tài)文明思想既為核心內(nèi)容又為思想引領(lǐng)的生態(tài)環(huán)境保護之路,即生態(tài)文明建設(shè)道路。這條道路的突出特點是中國未來中長期的環(huán)境治國理政與方略正在不斷地被深刻制度化。這意味著以“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為思路的生態(tài)治理制度化正在取得進步,生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化也正在取得進步,相應(yīng)地,我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展也能得以同時并舉。

第二,國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是生態(tài)文明建設(shè)水平持續(xù)提升的根本道路。生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵意義在于解決生態(tài)環(huán)境問題,助力生態(tài)文明建設(shè),特別是生態(tài)治理現(xiàn)代化有助于推進生態(tài)文明建設(shè)制度機制的完善,有助于推進形成最大的生態(tài)文明建設(shè)合力,能夠保證生態(tài)文明建設(shè)水平的向好發(fā)展。

一方面,生態(tài)治理現(xiàn)代化有助于推進生態(tài)文明建設(shè)制度機制的完善。以生態(tài)文明建設(shè)的長效機制為突出代表的一系列生態(tài)文明建設(shè)制度是生態(tài)文明建設(shè)水平能夠得以持續(xù)提升的關(guān)鍵保障。生態(tài)治理體系現(xiàn)代化對生態(tài)文明相關(guān)制度提出了更高的要求,生態(tài)治理能力現(xiàn)代化也包含著生態(tài)文明建設(shè)長效機制構(gòu)建與完善能力的現(xiàn)代化。因此,生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,意味著生態(tài)文明建設(shè)制度機制的完善,有利于推進生態(tài)文明建設(shè)水平的持續(xù)提升。另一方面,生態(tài)治理現(xiàn)代化有助于推進形成最大的生態(tài)文明建設(shè)合力。在生態(tài)治理的傳統(tǒng)模式中,政府、企業(yè)、社會組織和公眾雖然都是生態(tài)治理主體,但是政府在其中居于主導地位,相對于其他生態(tài)治理主體,政府具有較大的權(quán)力和責任,并且其規(guī)范性權(quán)力的運用要大于治理責任的承擔,而企業(yè)由于資本的逐利性,在面對經(jīng)濟利益與環(huán)境保護之間的抉擇時,更傾向于以破壞生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟利益。在生態(tài)治理過程中,政府更多關(guān)注企業(yè)的排污、減污責任,而忽視了企業(yè)在促進生態(tài)環(huán)境向好發(fā)展過程中的應(yīng)有權(quán)益,致使企業(yè)缺乏主動進行生態(tài)治理的動力,并且常常存有非法排污等破壞生態(tài)環(huán)境的行為。與此同時,社會組織和公民作為社會力量生態(tài)治理主體因為缺少參與生態(tài)治理的渠道和動力,所以他們的生態(tài)治理的權(quán)利和責任實質(zhì)上處于被漠視的狀態(tài)。在生態(tài)治理現(xiàn)代化的推進中,政府、企業(yè)、社會力量這三類生態(tài)治理主體在治理的過程中是平等的關(guān)系,通過在持續(xù)互動中進行協(xié)商并解決分歧,最終形成博采眾長、群策群力的局面,達成生態(tài)治理的三方共識。因此,生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化能夠推進形成最大的生態(tài)文明建設(shè)合力。

第三,國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國為世界貢獻生態(tài)治理智慧和方案的關(guān)鍵領(lǐng)域。當前,世界上的許多國家在生態(tài)治理領(lǐng)域都探索出了不同的治理道路。不同于發(fā)達國家走的易于陷入“N型曲線困境”的道路,我國則形成了“自上而下的戰(zhàn)略性政策的制定和實施”的中國特色的生態(tài)治理之路,即黨委領(lǐng)導、政府主抓、全社會共同行動。中國特色的生態(tài)治理之路的形成源于我國具備了創(chuàng)新開放的政治結(jié)構(gòu)、強有力政府的戰(zhàn)略設(shè)計和社會對戰(zhàn)略的認可與支持三個條件,而這三個條件恰恰也是生態(tài)現(xiàn)代化和綠色發(fā)展戰(zhàn)略實施所必備的條件。中國特色的生態(tài)治理之路的實踐體現(xiàn)于“以全面深化改革為路徑、以制度體系建設(shè)為根本、最嚴法治最嚴制度、狠抓主體責任落實、頂層設(shè)計和實踐創(chuàng)新相結(jié)合、制度體系機制與機構(gòu)改革相統(tǒng)一、全國上下一盤棋、宏觀中觀微觀一體化,等等”[8]。另外,因為部分西方國家堅持生態(tài)殖民主義而放任全球生態(tài)環(huán)境惡化,特別是美國在特朗普任總統(tǒng)時期作出的諸如退出《巴黎協(xié)定》等一系列的“退群”行徑,使當前全球的生態(tài)治理合作不容樂觀。面對如此的嚴峻形勢,我國一如既往地堅持中國特色的生態(tài)治理之路,國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題或得到解決或得到遏制,取得了生態(tài)文明建設(shè)的良好成效。同時,在國際上,中國通過履行相關(guān)的協(xié)議、兌現(xiàn)相關(guān)的承諾,積極參與全球的生態(tài)治理,成為了全球生態(tài)環(huán)境改善的參與者、貢獻者和引領(lǐng)者,擁有了“世界人工造林第一大國、新能源和可再生能源利用的第一大國、第一個大規(guī)模開展PM2.5治理的發(fā)展中國家、擁有世界最大污水處理能力、對臭氧層保護貢獻最大”等全球生態(tài)治理地位,為世界生態(tài)環(huán)境改善作出了突出貢獻,也展現(xiàn)出了一個負責任的大國形象,為世界貢獻了生態(tài)治理的中國智慧和中國方案。

三、 現(xiàn)實踐履: 基于“理念”“突破口”和“協(xié)同共治機制”的邏輯路向分析

推進國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)涉及到跳出狹隘的發(fā)展理念,這需要培育以習近平生態(tài)文明思想為核心的生態(tài)治理理念;涉及到生態(tài)治理體系和治理能力兩個層面的相互促進,這需要先行找準突破口以夯實生態(tài)治理體系的基礎(chǔ);涉及到權(quán)責明確的治理主體間平等協(xié)商,這需要構(gòu)建共享共治的治理能力提升機制。

1.培育以習近平生態(tài)文明思想為核心的生態(tài)治理理念

習近平生態(tài)文明思想折射的是處于現(xiàn)代化發(fā)展進程中的當代中國的系統(tǒng)性綠色認知及社會政治愿景,是關(guān)于當代中國為什么要大力推進生態(tài)文明建設(shè)、究竟應(yīng)該建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、如何建設(shè)這樣的生態(tài)文明的思想理論體系。 黨的十八大以來,中國生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量形成了趨于加速好轉(zhuǎn)的態(tài)勢,這主要在于以習近平生態(tài)文明思想為指導的生態(tài)治理之路(生態(tài)文明建設(shè)道路)初步形成。政府、企業(yè)、社會組織和公眾作為國家生態(tài)治理的主體,他們的治理理念的內(nèi)涵與水平狀況會影響治理的實效性和現(xiàn)代化的推進,所以,培育生態(tài)治理主體以習近平生態(tài)文明思想為核心的生態(tài)治理理念,是推進國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯必然和先導進路。 生態(tài)治理理念培育的頂層設(shè)計中針對不同的主體需要采取不同的思路和手段。 在培育政府生態(tài)治理理念的設(shè)計中,要遵照習近平生態(tài)文明思想中的共商共建、民主政治等思想元素的內(nèi)涵,引領(lǐng)政府在生態(tài)治理中配合地方民主選舉和社區(qū)自治,并將各種利益訴求形成的公共需求轉(zhuǎn)換成公共政策。 在培育企業(yè)生態(tài)治理理念的設(shè)計中, 切忌生硬提倡或道德教化的思路, 而是要在重點突出習近平生態(tài)文明思想中的綠色發(fā)展觀意涵的前提下設(shè)計策略,以鼓舞企業(yè)、政府與社會構(gòu)建并完善生態(tài)資本化制度的信心和決心。 在培育社會組織和公眾生態(tài)治理理念的設(shè)計中, 要充分考慮改革開放以來我國的社會已經(jīng)演變?yōu)橄M社會的現(xiàn)實, 如果能以引導公眾深刻認識基本民生觀的意涵為前提, 以推進社會組織和公眾樹立綠色消費觀、踐行綠色消費行為為關(guān)鍵著力點, 構(gòu)建與完善相應(yīng)的制度機制, 生態(tài)治理理念培育的實效性將會大幅提高。

2.先行建立以完善生態(tài)法律制度為突破口的生態(tài)治理體系

生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力是生態(tài)治理的兩個不同層次,“生態(tài)治理體系是整個生態(tài)治理實踐的基本架構(gòu),……生態(tài)治理能力是生態(tài)治理體系的績效呈現(xiàn),屬于生態(tài)治理現(xiàn)代化的執(zhí)行層面”[9]。根據(jù)辯證唯物主義中的質(zhì)量互變規(guī)律,事物的完善都要經(jīng)歷一定的發(fā)展過程,生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)也是如此,只有生態(tài)治理體系的發(fā)展完善,治理能力才能切實提高。因此,作為生態(tài)治理主體,政府、企業(yè)、社會組織及公眾不能對短時間內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化抱有幻想,要做好長期努力的各方面準備,要先行探尋并厘定生態(tài)治理體系的突破口,并通過修正和完善,不斷推動生態(tài)治理能力的提升,進而推進生態(tài)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。作為生態(tài)治理體系的重中之重,生態(tài)法律制度不僅具備明確各個生態(tài)治理主體權(quán)利與義務(wù)的功能,同時也是生態(tài)治理能力實踐的主要依據(jù)和保障,所以先行以完善生態(tài)法律制度為突破口構(gòu)建生態(tài)治理體系具有迫切必要性。第一,推進生態(tài)立法制度的完善。以習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想指導生態(tài)立法,并以“五位一體”總體布局的思維強化生態(tài)立法與其他領(lǐng)域立法的關(guān)聯(lián);加強地方生態(tài)立法的調(diào)研和規(guī)劃,并根據(jù)地方常態(tài)性生態(tài)治理的需求,完善地方生態(tài)立法;完善資源環(huán)境保護、能源安全、污染防治等重點領(lǐng)域的立法,以及完善處于協(xié)同性法律地位的立法,比如循環(huán)經(jīng)濟、可再生能源等領(lǐng)域立法。第二,推進生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督與問責制度的完善。組建具備綜合職責的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍,除了統(tǒng)一負責生態(tài)保護和污染防治,還應(yīng)監(jiān)督企業(yè)和社會履行法定的生態(tài)環(huán)境保護義務(wù);構(gòu)建常態(tài)化的中央與地方貫通的環(huán)保督察體系,對相關(guān)機構(gòu)、部門的生態(tài)環(huán)境保護工作開展巡視督察,按照“黨政同責、一崗雙責”的原則,對完成生態(tài)環(huán)境保護目標的情況進行考核與問責,從而監(jiān)督地方黨委、政府以及相關(guān)部門在生態(tài)執(zhí)法中是否符合法律規(guī)范、是否能實現(xiàn)嚴格執(zhí)法。

3.推動構(gòu)建權(quán)責關(guān)系明確的多元化主體協(xié)同共治機制

與傳統(tǒng)的管理理念相比,治理這一政治理念的關(guān)鍵不同在于治理從本質(zhì)上要求主體多元化?！爸卫硪馕吨幌盗衼碜哉?但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者?！盵10]世界發(fā)達國家治理的經(jīng)驗與教訓也證明,僅僅依靠政府的各個領(lǐng)域,治理是無法取得成功的。黨的十八大報告提出了“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的要求,即黨和政府要更多關(guān)注多元治理主體的作用。

當前在我國社會中,多元化主體參與治理的理念也基本形成了共識。然而,在現(xiàn)實的生態(tài)治理體系中,政府、企業(yè)、社會等生態(tài)治理主體的權(quán)責關(guān)系呈現(xiàn)出不對等的分離狀態(tài),造成了常態(tài)治理能力(系統(tǒng)、整體、協(xié)同、依法、綜合及源頭等六方面的治理能力)和危機治理能力(預(yù)警、反應(yīng)、動員、執(zhí)行等四方面的治理能力)的不足,使“治理失靈”的現(xiàn)象并不鮮見?！罢钦峁┑墓卜?wù)無法滿足社會治理需求所導致的‘政府失靈’引起了公共物品的‘治理失靈’”[9],因此,當前世界公共服務(wù)的發(fā)展是趨于“小政府、大社會”的方向,即縮減政府權(quán)限并增強其服務(wù)職能的新型治理之路。在我國,為應(yīng)對生態(tài)“治理失靈”和提升生態(tài)治理能力,暢通多元化的主體參與渠道和構(gòu)建權(quán)責關(guān)系明確的協(xié)同共治機制是必由之路。第一,構(gòu)建多元主體參與治理的機制。政府要不斷提升對多元主體參與治理理念的認識,并聯(lián)合企業(yè)和社會這兩種治理主體,在充分發(fā)揮不同主體治理優(yōu)勢的基礎(chǔ)上制定政策,推進實現(xiàn)常態(tài)治理和危機治理的更大覆蓋面和更高治理實效。第二,構(gòu)建權(quán)責明確的協(xié)同共治機制。政府在生態(tài)治理中適當引入市場手段,使政府、企業(yè)和社會三種治理主體的利益連帶關(guān)系更緊密,促進生態(tài)治理權(quán)責關(guān)系更明確并形成激勵的作用和效果。第三,構(gòu)建企業(yè)和社會治理能力提升的培育機制。政府在生態(tài)治理中要適當放權(quán),同時要加強促進企業(yè)、社會組織和公眾生態(tài)治理能力提升的培育工作并形成制度以保證其可持續(xù)性。