民航單位安全“吹哨人”工作探討

“吹哨人”制度，又稱內(nèi)部舉報(bào)人制度或知情人士爆料制度，是通過(guò)制度制定和落實(shí)，引導(dǎo)內(nèi)部知情人士盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出違法違規(guī)缺陷等不穩(wěn)定線索，吹響“哨聲”，從單位或系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)治理缺陷隱患、打擊違法違規(guī)行為，起到堡壘從內(nèi)部攻破的作用，降低外部管理成本，取得事半功倍效果。

具體到民航領(lǐng)域，在安全工作中推行“吹哨人”制度，對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)民航安全文化建設(shè)，提升民航系統(tǒng)安全工作品質(zhì)具有重要作用。

“吹哨人”制度的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

“吹哨人（Whistleblower）”一詞起源于英國(guó)。英國(guó)警察在街頭巡邏時(shí)，脖子上會(huì)掛一個(gè)哨子。當(dāng)發(fā)現(xiàn)有罪案發(fā)生時(shí)，警察會(huì)吹響“哨子”，以引起其他警察和民眾的注意，起到尋求幫助和警示危險(xiǎn)的作用。

這種做法逐漸延伸到現(xiàn)代社會(huì)管理中。如19世紀(jì)末期的美國(guó)，面臨嚴(yán)峻的食品安全問(wèn)題，《吹哨人法案》應(yīng)運(yùn)而生，該法案允許個(gè)人或團(tuán)隊(duì)查處違法違規(guī)的食品企業(yè)或個(gè)人，并可以提起訴訟，發(fā)起查處的個(gè)人可以得到賠償金額15～30%獎(jiǎng)勵(lì)。英國(guó)和日本等國(guó)家也相繼建立“吹哨人”制度，發(fā)動(dòng)企業(yè)內(nèi)部知情人士舉報(bào)、揭發(fā)違法違規(guī)行為。

為鼓勵(lì)強(qiáng)化社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)督，我國(guó)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室于2011年7月印發(fā)了《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)意義、建立健全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等5個(gè)方面明確了有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，是我國(guó)“吹哨人”制度的一次有效探索和嘗試。

2019年9月，為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)），從構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管作用角度，首次在國(guó)家層面提出建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)違法違規(guī)行為和風(fēng)險(xiǎn)隱患人員，全面推動(dòng)了市場(chǎng)化、法制化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。

“吹哨人”制度建立和推行，有著完善的理論基礎(chǔ)和廣泛的現(xiàn)實(shí)需要，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。

民航業(yè)安全發(fā)展的需求

民航運(yùn)輸業(yè)是國(guó)家綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，安全工作水平是國(guó)家綜合國(guó)力、科技發(fā)展，是黨和國(guó)家形象以及人民群眾歸屬感、榮譽(yù)感的重要體現(xiàn)之一。

伴隨著中國(guó)民航運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量大幅增長(zhǎng)（由“一五”時(shí)期的3.25億客公里增長(zhǎng)到“十三五”時(shí)期的46620億客公里），安全工作水平也在持續(xù)提升（百萬(wàn)飛行小時(shí)重大事故率由最高16.82降至“十三五”時(shí)期百萬(wàn)飛行小時(shí)重大事故率五年滾動(dòng)值為0）。

不同的發(fā)展階段，中國(guó)民航安全工作呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)：在經(jīng)歷了“飛飛整整，整整飛飛”的探索管理階段，“三句話、八個(gè)字”“一嚴(yán)兩抓”的經(jīng)驗(yàn)管理階段，和以《中華人民共和國(guó)民用航空法》和100余部民航規(guī)章（CCAR）為標(biāo)志的規(guī)章管理階段后，進(jìn)入21世紀(jì)，以曼徹斯特大學(xué)James Reason教授在心理學(xué)專著《Human error》一書(shū)中提出的REASON概念模型作為開(kāi)端，安全工作開(kāi)始側(cè)重組織管理對(duì)安全的影響，將數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分析和控制作為主要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)組織系統(tǒng)的角色定位和更好配合，關(guān)注安全文化作用發(fā)揮，中國(guó)民航安全工作進(jìn)入系統(tǒng)管理階段。

進(jìn)入新階段，規(guī)章建設(shè)趨于完備，組織系統(tǒng)管理不斷細(xì)化，如何進(jìn)一步提升安全工作品質(zhì)，成為民航安全工作的新課題。國(guó)際民航組織（ICAO）在《安全管理手冊(cè)》（Doc9859）中指出，國(guó)家或特定航空部門(mén)內(nèi)安全績(jī)效的提高高度依賴于其安全文化。當(dāng)組織機(jī)構(gòu)具有積極的安全文化時(shí)，與安全管理有關(guān)的行動(dòng)往往更加有效。當(dāng)受到中高層管理人員的明顯支持時(shí)，一線員工往往會(huì)感到要為實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)分擔(dān)責(zé)任。

2022 年 5月份民航局安全運(yùn)行形勢(shì)分析會(huì)議明確指出，發(fā)現(xiàn)事件征兆跡象后，能在第一時(shí)間為大家預(yù)警的人就是吹哨人，而這個(gè)吹哨人就是要對(duì)航空安全“時(shí)時(shí)放心不下”，我們要鼓勵(lì)一線職工做吹哨人，民航各級(jí)干部職工、各類安全管理人員觀察分析生產(chǎn)運(yùn)行形勢(shì)時(shí)，要注意傾聽(tīng)收集一線員工的反映，增強(qiáng)警覺(jué)性和敏感性，要鼓勵(lì)一線員工敢做“吹哨人”，要?dú)g迎“吹哨人”。

安全“吹哨人”工作開(kāi)展探討

在推行“吹哨人”制度上，民航企事業(yè)單位，應(yīng)牢固樹(shù)立“人民至上、生命至上”的安全理念，以“時(shí)時(shí)放心不下”的責(zé)任感，強(qiáng)化“三個(gè)敬畏”，把握“五個(gè)屬性”，健全“吹哨人”工作機(jī)制。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)全體員工積極性、敏感性和“主人翁”意識(shí)，讓員工敢做“吹哨人”，爭(zhēng)當(dāng)“吹哨人”，樂(lè)為“吹哨人”。以“如履薄冰”的危機(jī)感，堅(jiān)持前瞻管理、源頭防范，歡迎“吹哨”，善于“聽(tīng)哨”，積極“辦哨”，有效防范“黑天鵝”“灰犀?！笔录l(fā)生，全面實(shí)現(xiàn)“確保航空運(yùn)行絕對(duì)安全，確保人民生命絕對(duì)安全”總目標(biāo)。

（一）完善機(jī)制，全員“吹哨”

民航企事業(yè)單位應(yīng)該按照民航局關(guān)于安全工作的要求，依托安全教育、安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制、違章治理、安全信息管理等工作開(kāi)展，營(yíng)造氛圍，樹(shù)立導(dǎo)向，掌握方法，明確渠道，引導(dǎo)全員積極參與安全管理工作，主動(dòng)作為，建言獻(xiàn)策，讓“哨音”常鳴。

強(qiáng)化安全從業(yè)人員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不斷深化“要吹哨”理念。以案例分析、警示教育為重點(diǎn)，全面深化安全教育，不斷加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立信心，凝聚人心，調(diào)動(dòng)全員參與安全工作積極性和主動(dòng)性，共筑安全屏障，提升“吹哨”自覺(jué)。

落實(shí)各項(xiàng)安全工作規(guī)章制度，使安全從業(yè)人員學(xué)會(huì)“吹哨”。完善各級(jí)《安全風(fēng)險(xiǎn)管理（隱患治理）程序》等安全、運(yùn)行類規(guī)章措施，強(qiáng)化學(xué)習(xí)貫徹，促動(dòng)全員掌握風(fēng)險(xiǎn)管理、違章治理等基礎(chǔ)知識(shí)，及時(shí)報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)隱患苗頭，提高“吹哨”技能。

暢通信息渠道，在企事業(yè)單位內(nèi)部具備“吹哨”條件。組織交流研討，強(qiáng)化各類安全信息系統(tǒng)使用，理順安全信息主動(dòng)報(bào)告、自愿報(bào)告工作流程，公布安全工作舉報(bào)電話，常設(shè)舉報(bào)信箱或電子郵箱，受理安全工作來(lái)信、來(lái)訪，暢通“吹哨”渠道。

加強(qiáng)對(duì)有關(guān)人員保護(hù)，監(jiān)督查處打擊報(bào)復(fù)行為，使安全從業(yè)人員敢于“吹哨”。建立保護(hù)機(jī)制，對(duì)不宜透露的“吹哨人”信息保密，重點(diǎn)保護(hù)“管理缺陷、制度缺失、人員不安全行為、設(shè)備不安全狀態(tài)”等“吹哨人”，嚴(yán)肅查處潑冷水、搞歧視、打擊報(bào)復(fù)等行為，消除“吹哨”的壓力。

建立健全激勵(lì)辦法，讓安全從業(yè)人員從內(nèi)心深處愿意“吹哨”。完善各層級(jí)《航空安全工作獎(jiǎng)懲辦法》，表彰、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀安全信息主動(dòng)報(bào)告、自愿報(bào)告等自發(fā)行為，引導(dǎo)、鼓勵(lì)全員積極、主動(dòng)“吹哨”。對(duì)主動(dòng)報(bào)告的違反內(nèi)部規(guī)定行為，應(yīng)視情減免予以處罰，增加全員“吹哨”動(dòng)力。

（二）齊抓共管，協(xié)同“吹哨”

民航企事業(yè)單位應(yīng)堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”“三管三必須”原則，依托黨委議安全、安全風(fēng)險(xiǎn)管理、安全監(jiān)督檢查、業(yè)務(wù)建設(shè)、群團(tuán)活動(dòng)等，把握安全態(tài)勢(shì)，防范安全風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)布安全預(yù)警，提出安全建議，共同吹響安全“哨音”。

各級(jí)黨組織要“吹哨”，牢牢把控安全生產(chǎn)態(tài)勢(shì)。各級(jí)黨組織細(xì)化落實(shí)黨委議安全工作要求，定期、及時(shí)召開(kāi)黨委（支部）會(huì)議，剖析研究安全形勢(shì)，研究解決重大安全問(wèn)題，把控安全工作態(tài)勢(shì)，做出安全工作決策部署，吹響安全“進(jìn)軍哨”。

各企事業(yè)單位要“吹哨”，管控安全風(fēng)險(xiǎn),治理安全隱患。各單位要定期、及時(shí)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患治理等工作，細(xì)化《危險(xiǎn)源控制清單》《隱患治理清單》，向上級(jí)報(bào)告自身無(wú)法解決的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，向員工宣講存在的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，向周邊單位尋求支持幫助，向有關(guān)單位提示安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，吹響安全“戰(zhàn)斗哨”。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要“ 吹哨”，嚴(yán)格民航運(yùn)行安全管理。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)參與運(yùn)行規(guī)范、安全措施等規(guī)章制度的細(xì)化完善，強(qiáng)化安全生產(chǎn)過(guò)程中的日常檢查、值班巡視、工作抽查，對(duì)各類安全風(fēng)險(xiǎn)隱患及管理不到位、運(yùn)行不規(guī)范等行為，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)肅查處，吹響安全“沖鋒哨”。

各級(jí)管理部門(mén)要“吹哨”，及時(shí)發(fā)布安全預(yù)警。各級(jí)管理部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)管理、安全檢查及業(yè)務(wù)建設(shè)等工作過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的體系建設(shè)不完備、規(guī)章制度不執(zhí)行、安全措施不落實(shí)及工作協(xié)議不嚴(yán)謹(jǐn)、運(yùn)行程序不合理、人員資質(zhì)不合格等問(wèn)題，深挖原因，完善措施，以安全會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)講評(píng)及下發(fā)《風(fēng)險(xiǎn)通告》《業(yè)務(wù)提示》等形式，吹響安全“警戒哨”。

各級(jí)群團(tuán)組織“吹哨”，在內(nèi)部構(gòu)建積極的安全文化。各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)組織發(fā)揮安全生產(chǎn)紐帶作用，開(kāi)展勞動(dòng)競(jìng)賽、崗位評(píng)比、評(píng)優(yōu)評(píng)先及安全征文等等活動(dòng)，從思想動(dòng)態(tài)、職業(yè)操守、工作作風(fēng)等多方面，發(fā)動(dòng)工會(huì)會(huì)員、共青團(tuán)員積極參與“吹哨”活動(dòng)，全面推動(dòng)積極、健康、向上的安全文化建設(shè)，吹響安全“協(xié)奏哨”。

（三）落實(shí)責(zé)任，積極“辦哨”

民航企事業(yè)單位應(yīng)落實(shí)相關(guān)責(zé)任，依托領(lǐng)導(dǎo)下基層、安全檢查及交流研討等形式，主動(dòng)“聽(tīng)哨”，深刻“析哨”。以完善規(guī)章、規(guī)范運(yùn)行、落實(shí)措施、加強(qiáng)培訓(xùn)、強(qiáng)化建設(shè)等為手段，防范各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)現(xiàn)“吹哨”工作最終目標(biāo)。

深入一線，傾聽(tīng)各類安全“哨聲”。在暢通“吹哨”渠道基礎(chǔ)上，以領(lǐng)導(dǎo)下基層、安全“結(jié)對(duì)子”、運(yùn)行值班等為主要方式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)管理部門(mén)到一線跟班運(yùn)行，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷、安全座談、個(gè)別談心等形式，主動(dòng)傾聽(tīng)全體員工的安全“哨聲”。

強(qiáng)化調(diào)研機(jī)制，深刻解析安全“哨聲”。以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、剖析問(wèn)題、解決問(wèn)題為目的，詳細(xì)制定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)部門(mén)安全工作調(diào)研計(jì)劃，明確調(diào)研頻次，開(kāi)展工作調(diào)研，撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告，掌握各類一手資料，分析各類表象的深層次原因，深刻解析“哨聲”。

跟蹤安全生產(chǎn)運(yùn)行，積極引導(dǎo)“哨聲”方向。各運(yùn)行單位領(lǐng)導(dǎo)要定期參加基層單位、運(yùn)行科室的講評(píng)會(huì)、班組會(huì)及全員大會(huì)，跟蹤安全運(yùn)行情況，指導(dǎo)日常安全工作，正確引導(dǎo)一線人員思想方向，及時(shí)解決員工反映的各項(xiàng)問(wèn)題，正確引導(dǎo)“哨聲”向關(guān)注安全形勢(shì)、思考安全工作、解決安全問(wèn)題等方向發(fā)展。

健全工作機(jī)制，及時(shí)、全面處理各類安全“哨聲”。結(jié)合安全信息管理、安全風(fēng)險(xiǎn)防范及安全隱患治理等工作開(kāi)展，各單位要明確“辦哨”流程，指定專人負(fù)責(zé)“哨聲”的受理、核查、處理、協(xié)調(diào)、督辦、移送、答復(fù)、統(tǒng)計(jì)和報(bào)告等工作，確保件件有反饋，事事有結(jié)論，閉環(huán)處理各類安全“哨聲”。

全面防止各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，積極辦結(jié)各類安全“哨聲”。以“哨聲”為重要啟動(dòng)條件，各單位要設(shè)定規(guī)章修訂、運(yùn)行管理、“雙重預(yù)防”、業(yè)務(wù)建設(shè)、資質(zhì)管理、項(xiàng)目建設(shè)及文化建設(shè)等工作程序接口，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)安全工作，全面防范各類安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，圓滿辦結(jié)各類安全“哨聲”。

推進(jìn)安全“吹哨人”工作，是深刻踐行“以人民為中心”理念，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)效于民的具體實(shí)踐，是深入貫徹《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院安委會(huì)15條“硬措施”的具體體現(xiàn)，民航企事業(yè)單位應(yīng)將其作為《民用航空安全管理規(guī)定》中安全政策和目標(biāo)、安全風(fēng)險(xiǎn)管理、安全保證及安全促進(jìn)等重要內(nèi)容的重要補(bǔ)充，深化“吹哨”“聽(tīng)哨”“辦哨”等環(huán)節(jié)，不漏死角、不留盲區(qū)，查找各類安全風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患，細(xì)化落實(shí)管控治理措施，形成“吹哨”自覺(jué)、建立“聽(tīng)哨”習(xí)慣、落實(shí)“辦哨”措施，形成積極的“報(bào)告文化”“誠(chéng)信文化”和“公正文化”，不斷提升民航系統(tǒng)安全工作品質(zhì)。