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    農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)成就、問題和改進(jìn)初探

    2022-11-23 23:08:01
    關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù)行政環(huán)境

    李 洋

    (濰坊市生態(tài)環(huán)境局昌樂分局,山東 濰坊 261000)

    我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了很大成就,但農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在一些不容忽視的問題,必須找到相應(yīng)的改進(jìn)措施并加以解決,才能克服困難,更好地促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明的建設(shè),實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉目標(biāo)。

    1 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的成就分析

    近年來,作為一個農(nóng)業(yè)大國,我國對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題有了更多認(rèn)識。加大了生態(tài)治理的力度,建立了比較齊全的環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī),并得到貫徹執(zhí)行??梢哉f對農(nóng)村環(huán)境綜合整治與生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度持續(xù)增強,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了不俗的成績,一些農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了很大的改善。

    經(jīng)過多年的努力,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)方面取得了許多的成就,如先后制定了自然資源保護(hù)的法律十五部、環(huán)境保護(hù)的法律九部。國務(wù)院還制定及修訂了包括《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《野生植物保護(hù)條例》在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)五十多項。相關(guān)部門、地方人民政府、地方人民代表大會依法行使職權(quán),為使國家環(huán)境保護(hù)法律與行政法規(guī)得到更好地實施,分別頒布與制定了地方法規(guī)與規(guī)章,據(jù)統(tǒng)計達(dá)六百多件,同時國家還頒布了八百多項環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。這些法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)章,都不同程度地包含保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容[1]。例如,1996年10月,國家頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中,有相當(dāng)一部分是為了防治鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染農(nóng)村生態(tài)環(huán)境而出臺的一些具體制度、措施。

    針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,我國還制定了一系列的法規(guī)、規(guī)章以及其它政策文件、法律規(guī)范性文件。如水利部和國家發(fā)改委于2007年7月聯(lián)合發(fā)布了《縣級農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃指南》和《全國農(nóng)村飲水安全工程示范縣建設(shè)管理辦法》,2008年修訂了《水污染防治法》,其中增設(shè)了第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”內(nèi)容,其目的是為了加強農(nóng)村水污染防治;為了保護(hù)農(nóng)村飲用水源、防治污染農(nóng)村飲用水,在2006年8月,由國務(wù)院總理主持召開國常會,通過審議并原則通過了《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》。我國已經(jīng)建成初步的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律框架與體系,同時也建成了優(yōu)美村鎮(zhèn)、生態(tài)村鎮(zhèn)與農(nóng)村環(huán)境綜合整治,以及防治鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、農(nóng)藥污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)村水污染等方面的法律制度。正是由于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的推動,我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作取得了矚目的成就。

    2 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)問題研究

    2.1 立法制度方面的問題

    在立法制度層面,主要體現(xiàn)兩個方面的問題:第一,統(tǒng)一的專門農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法缺乏。對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法主要分散在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》等法律之中,存在系統(tǒng)優(yōu)化性與整體性不強的問題。同時,我國目前主要針對城市的環(huán)境保護(hù)立法較多,對農(nóng)村極易遭受生態(tài)破壞的脆弱地區(qū)立法較少,使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步加劇了惡化。第二,環(huán)境保護(hù)立法質(zhì)量不佳。對于環(huán)境保護(hù)立法,我國目前采取的都是由立法部門調(diào)查研究,然后負(fù)責(zé)起草文本,最后提交審議通過。整個過程缺少公眾參與,尤其是缺少群眾或代表的參與,導(dǎo)致環(huán)保立法質(zhì)量整體不高,主要表現(xiàn)為:內(nèi)容很多都是僅有的行為模式或假設(shè)條件,相關(guān)的處理后果缺乏,也就是其中提到的行為模式過于抽象化,法律責(zé)任過于簡單,不具備實際可操作性;法律規(guī)范沒有相關(guān)行政程序的規(guī)定,導(dǎo)致環(huán)境行政監(jiān)管出現(xiàn)權(quán)限不明,扯皮推諉的情況,使執(zhí)法效果大打折扣。

    2.2 行政執(zhí)法方面的問題

    第一,生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法主體權(quán)限不清楚。目前,在生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法層面,實行的是分管和統(tǒng)管相結(jié)合的體制,這是一種屬于主體分層次的行政執(zhí)法。根據(jù)不同的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法主體由林業(yè)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、城鄉(xiāng)規(guī)化部門、國土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門等很多職能部門組成,這就存在交叉的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法權(quán)限的問題,在實際執(zhí)行中,各個部門之間容易出現(xiàn)相互推諉與扯皮,為了地區(qū)利益或部門利益,很多部門爭搶著管理對自身有利的單位,有的更是越權(quán)管理,執(zhí)法秩序混亂。例如,在農(nóng)業(yè)部門,其內(nèi)部執(zhí)法權(quán)分散在環(huán)境保護(hù)、土肥、種子、植物保護(hù)等多個機構(gòu)中,這就出現(xiàn)了執(zhí)法主體的多元化。按照《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定,農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作,卻因為多種原因,有些法定的職能沒有完全落實到位,因此難以進(jìn)行正常地農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作。由此可見,行政執(zhí)法體制上出現(xiàn)的問題,根本原因在先前的立法工作中,沒有明確主體權(quán)限界定。因此需要從源頭上解決問題,做好立法工作,從根本上解決這個痼疾,使立法質(zhì)量得到提升[2]。第二,行政執(zhí)法過程中缺少規(guī)范的行政程序。行政主體在進(jìn)行行政執(zhí)法時,工作中應(yīng)該遵守行政程序,這是一個由方式、步驟、時限所組成的連續(xù)過程。行政程序是實現(xiàn)行政法治重要的保障與前提。

    當(dāng)前,只有一部環(huán)境保護(hù)行政程序規(guī)范,就是《環(huán)境行政處罰辦法》,它是由環(huán)保保護(hù)部制定的,僅屬于部門規(guī)章,立法位階不大,而且只是對環(huán)境行政處罰單項的行政行為做出了規(guī)范,卻沒有對重要的行政行為做出應(yīng)有的規(guī)范,例如,行政征收、行政許可等,這就導(dǎo)致除了行政規(guī)章和法規(guī)以外,行政行為的程序規(guī)范顯得十分匱乏。第三,缺少完善的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制。如果沒有監(jiān)督,生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法者,可能會打著保護(hù)環(huán)境的幌子隨意執(zhí)法,出現(xiàn)濫用行政處罰權(quán)、縱容監(jiān)管的以罰代刑等一系列問題。盡管刑法中有瀆職罪名的規(guī)定,如環(huán)境監(jiān)管失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等,在行政處分方面也有行政機關(guān)工作人員處分條例等,其實施起來效果并不理想,主要原因是監(jiān)督力度不夠。

    2.3 司法保護(hù)方面的問題

    在司法保護(hù)方面,我國對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做得并不理想,主要體現(xiàn)在對環(huán)境污染的民事訴訟,地方人民法院對于案件不愿受理立案,盡管《民事訴訟法》要求,民事起訴案件法院必須做出不受理和受理的裁定,卻因為行為后果沒有明確,法院的通常做法是,對環(huán)境污染民事訴訟案件符合立案受理條件的不予回復(fù),起訴人更是不能向上一級人們法院上訴,而處于絕對弱勢地位且權(quán)利意識淡薄的農(nóng)民,其合法合理的環(huán)境權(quán)利不能用訴訟程序得到保護(hù),一些農(nóng)民就會采取比較極端或上訪的方式,造成了很大的社會不穩(wěn)定因素。當(dāng)然,確立環(huán)境污染公益訴訟制度的《民事訴訟法》出現(xiàn),為司法保護(hù)生態(tài)環(huán)境指明了方向;當(dāng)前,很難做到對環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管的不作為行為進(jìn)行立案,尤其是這種行為對于環(huán)境的危害只是威脅時,農(nóng)民提起的環(huán)境監(jiān)管行政機關(guān)不作為的訴訟更是不能給予立案,即便是立案,在進(jìn)行審理的過程中,也會因為不能證明可以造成實際的損害而會使訴訟請求被駁回[3]。

    3 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的改進(jìn)建議

    3.1 完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法制度

    推動公民環(huán)境權(quán)入憲。任何一個人都有一項在良好環(huán)境下生活的權(quán)利,這是重要的人權(quán),是生存權(quán)利的應(yīng)有之義。目前,有很多國家已經(jīng)將公民的環(huán)境權(quán)納入憲法,成為一種法定的權(quán)利。在我國現(xiàn)階段的環(huán)境權(quán)還只是自然權(quán)利。環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)盡管已經(jīng)頒布了多部,但還缺乏環(huán)境權(quán)的權(quán)利屬性[4]。同時,要推動將全體國民應(yīng)該享有的公民環(huán)境權(quán)寫入憲法,這也是包括農(nóng)民在內(nèi)的公民基礎(chǔ)權(quán)利之一,對改善生活與生態(tài)環(huán)境目的受國家保護(hù)應(yīng)予以明確,這樣才能讓大眾擁有更多的生態(tài)權(quán)利。

    制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項法律。在生態(tài)環(huán)境立法中,要對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境有所體現(xiàn),這是因為其具有脆弱性與特殊性的特點。早在上個世紀(jì),一些國家就出臺了《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法》,這部法律十分系統(tǒng)和完善,可以為我們國家進(jìn)行農(nóng)村專門性環(huán)境立法提供一些參考與借鑒。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中,可以考慮專門制定一部《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》,以維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

    提升立法質(zhì)量,集中完善和清理生態(tài)環(huán)境立法。將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,加入相關(guān)的法律規(guī)范之中,同時促進(jìn)立法質(zhì)量的提升,讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法變得更加系統(tǒng)和完善。其一,要反映農(nóng)民的呼聲,對農(nóng)民群眾的訴求加以重視,應(yīng)該開門立法,整個工作要吸收并重視農(nóng)民的建議,同時兼顧法學(xué)、環(huán)境學(xué)、農(nóng)學(xué)等學(xué)科專家的建議及意見,立法的科學(xué)性、民主性、透明度要提升。其二,法律規(guī)范要嚴(yán)格按照行為后果、行為模式、假定條件的邏輯結(jié)構(gòu)來制定,對環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境權(quán)要予以明確,讓相關(guān)的責(zé)任規(guī)范變得更加系統(tǒng)與完善,不遺留漏洞與死角。其三,生態(tài)環(huán)境立法過程中,完善相關(guān)的行政程序規(guī)定,一些地方性的行政單位也可以根據(jù)實際情況,出臺制定規(guī)范行政程序的政府規(guī)章或地方性法規(guī),在這方面一些省區(qū)已經(jīng)出臺了《行政程序規(guī)定》,這樣就能夠更好地行使環(huán)境保護(hù)的行政權(quán)力。

    3.2 強化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法

    解決農(nóng)村環(huán)境的問題需要打開思路,而不是僅僅從環(huán)境問題著手。要充分考慮保護(hù)生物多樣性、資源短缺、生態(tài)環(huán)境影響、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種問題,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村環(huán)境污染防治的方針在各個領(lǐng)域得到貫徹[5]。在農(nóng)村干部的任用時,應(yīng)該加強對環(huán)境保護(hù)的考核力度,在考核標(biāo)準(zhǔn)中加入相關(guān)的環(huán)??己藘?nèi)容,主要包括:群眾性環(huán)境訴求、環(huán)保投資增長率、引用水質(zhì)量、空氣質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量評價等要素。這方面的考核,能讓農(nóng)村干部從單純的只重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向重視整個農(nóng)村社會的綜合協(xié)調(diào)。建立良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律制度,需要建立相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境管理體制,并加強統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。各級農(nóng)村政府與相關(guān)的職能部門要做好這些方面的工作:其一,政府要落實好同步規(guī)范和實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯的環(huán)境要統(tǒng)籌規(guī)劃。其二,在農(nóng)村地區(qū),必須貫徹落實好環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)工作,相關(guān)職能部門要加大這方面的工作力度,狠抓落實。其三,有效控制污染物的排放總量,著力解決農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定廢棄物、噪聲、廢氣、廢渣等污染問題,由環(huán)境行政主導(dǎo),實施環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。

    強化農(nóng)村綜合行政執(zhí)法,主要從這些方面來實施:其一,實施綜合行政執(zhí)法,整合行政執(zhí)法機構(gòu)。原來的執(zhí)法機構(gòu)都設(shè)立在農(nóng)業(yè)行政主管部門職能范圍內(nèi),需要合并為一個綜合的執(zhí)法機構(gòu)。這個綜合執(zhí)法機構(gòu)要有財政全額撥款的行政機構(gòu),對其實施管理的應(yīng)該是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門,這樣能夠更好地集中行使行政處罰權(quán)。其二,增強執(zhí)法隊伍建設(shè),提升選拔執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)。在行政執(zhí)法人員的選擇過程中,要嚴(yán)格依據(jù)公務(wù)員的職業(yè)特點與標(biāo)準(zhǔn),公開考試,公平競爭,擇優(yōu)錄取,嚴(yán)格招聘。執(zhí)法人員一旦被錄用,就要進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和考核,只有全部合格后才可以執(zhí)證上崗。除此之外,還要對執(zhí)法人員進(jìn)行持續(xù)的專業(yè)培訓(xùn)與素質(zhì)教育,使得他們的專業(yè)水平不斷提高。其三,執(zhí)法制約機制和監(jiān)督機制的完善。必須高度重視制約機制和監(jiān)督機制,這是實現(xiàn)文明執(zhí)法與依法執(zhí)法的基礎(chǔ)。嚴(yán)格落實行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、評議考核制、行政執(zhí)法責(zé)任制,辦事制度與執(zhí)法程序要及時的公開。提高行政執(zhí)法的透明度,嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線、罰繳分離等制度。

    3.3 加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)

    化解生態(tài)環(huán)境沖突直接有效的途徑就是司法保護(hù),如果在司法保護(hù)方面沒有有效地解決問題,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的沖突就會成為群體性事件,甚至擴(kuò)大至更大范圍的社會矛盾,對農(nóng)村地區(qū)與整個社會的穩(wěn)定和諧造成很大的負(fù)面影響。當(dāng)前,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的沖突時有發(fā)生,主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)和污染受害者之間的矛盾,還有污染企業(yè)和污染受害者之間的矛盾[6]。前者需要保障司法的獨立,也就是司法機關(guān)的人事權(quán)與財政權(quán)實現(xiàn)自由,這樣就能夠有效地監(jiān)督行政權(quán)利;對于后者,要力爭做到法院能夠公正審判環(huán)境侵權(quán)民事案件。另外,要方便農(nóng)民訴訟,從各個環(huán)節(jié)著手,建立和完善司法救助制度,為農(nóng)民提供更加方便快捷的法律服務(wù)。同時要讓審批職能發(fā)揮作用,通過各種途徑加強農(nóng)民的普法教育,讓農(nóng)民懂法、守法,更好地利用法律武器維護(hù)自身的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。

    4 結(jié)語

    綜上所述,完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法制度;強化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法;加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境司法保護(hù),促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè),使生態(tài)環(huán)境在農(nóng)村建設(shè)中得到高度重視,可以有效地解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)中普遍存在的問題,讓廣大農(nóng)民得到優(yōu)美環(huán)境帶來的幸福感,為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定良好的基礎(chǔ)。

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