突發(fā)公共衛(wèi)生事件中網(wǎng)絡(luò)輿情的整體性治理研究

郭圳凝，張?bào)銟s

(1.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，合肥 230012；2.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 人文與國(guó)際教育交流學(xué)院，合肥 230012；3.安徽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，合肥 230601)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件指無(wú)先兆突然爆發(fā)，并且具有社會(huì)危害性的健康安全事件，可能對(duì)社會(huì)公眾健康造成損害。它包括各種傳染病、不明原因的群體健康疾病、群體食物中毒、職業(yè)中毒等，具有突發(fā)性、危害性、復(fù)雜性等多重特點(diǎn)，并且由于涉及面廣，可能引發(fā)次生災(zāi)害，威脅社會(huì)穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)輿情是人們?cè)诨ヂ?lián)網(wǎng)的特定空間內(nèi)，對(duì)特定事件持有的感受、態(tài)度、觀念、甚至行為傾向的總和[1]。在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時(shí)代背景下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)不僅關(guān)涉事件本身，還關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)空間的輿情治理問(wèn)題。突發(fā)公衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情若引導(dǎo)得當(dāng)，能疏解民意、促進(jìn)政社溝通、推動(dòng)民主監(jiān)督和科學(xué)決策，但若引導(dǎo)不當(dāng)，則會(huì)滋生網(wǎng)絡(luò)謠言，引發(fā)極端情緒，極易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)社會(huì)危機(jī)，威脅政府公信力和社會(huì)的穩(wěn)定。如何有效地引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情使其正面作用充分發(fā)揮，對(duì)于積極有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序以及社會(huì)長(zhǎng)治久安具有重要意義。

一、 文獻(xiàn)綜述及問(wèn)題提出

網(wǎng)絡(luò)輿情治理是政府內(nèi)和政府之外的多元主體，通過(guò)對(duì)輿情信息的采集、分析、積極引導(dǎo)，使網(wǎng)絡(luò)空間的輿情態(tài)勢(shì)朝著預(yù)期方向發(fā)展的主動(dòng)干預(yù)。有效的網(wǎng)絡(luò)輿情治理能夠平衡社會(huì)矛盾并且激發(fā)網(wǎng)民參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的積極性[2]21，構(gòu)成社會(huì)治理的重要組成部分。當(dāng)前，由于社會(huì)流動(dòng)性增大和利益的泛化，網(wǎng)絡(luò)又促使各種突發(fā)事件頻繁進(jìn)入公眾視野，或正或反的觀念沖突碰撞讓網(wǎng)絡(luò)輿情變得復(fù)雜，給政府治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，治理具有緊迫性。

通過(guò)整理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的研究可分為四類：一是傾向于應(yīng)用量化的技術(shù)手段，用數(shù)據(jù)說(shuō)話進(jìn)行研究的方法，通過(guò)數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法或數(shù)學(xué)建模法分析輿情傳播過(guò)程，將網(wǎng)絡(luò)中關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評(píng)論數(shù)、轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)、點(diǎn)贊數(shù)等原始數(shù)據(jù)作為參數(shù)，分析網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展中存在的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和傳播網(wǎng)絡(luò)，或是通過(guò)建立聚焦具體問(wèn)題的數(shù)學(xué)模型，在對(duì)輿情演變的影響因素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上作出簡(jiǎn)化假設(shè)，進(jìn)而檢驗(yàn)假設(shè)并分析輿情傳播過(guò)程。如馬永軍等通過(guò)構(gòu)建包括主題屬性、傳播擴(kuò)散等維度的指標(biāo)體系，建立LSTM模型對(duì)食品安全網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行預(yù)警[3]。王林等結(jié)合ELM模型和TAM模型，建立了長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件輿情傳播與演變的影響因素模型，探討了信息發(fā)布者、信息內(nèi)容和信息發(fā)布日期對(duì)輿情傳播的影響[4]。二是傾向于定性分析的研究，如運(yùn)用情感分析法和內(nèi)容分析法對(duì)網(wǎng)民的態(tài)度進(jìn)行情感極性分析，探討網(wǎng)民對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的態(tài)度，進(jìn)而研究網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播特征。如姚艾昕結(jié)合新冠疫情，運(yùn)用LDA主題分析法，指出疫情相關(guān)謠言主要分布在醫(yī)療、生活和教育領(lǐng)域[5]。馬續(xù)補(bǔ)等通過(guò)分析“雙黃連事件”中的網(wǎng)民態(tài)度，認(rèn)為官方媒體和專家的權(quán)威回應(yīng)會(huì)影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的話題熱度[6]。三是定量與定性相結(jié)合的研究，在輿情演化過(guò)程的階段劃分和影響因素的分析方面采用定量的研究方法，再進(jìn)一步結(jié)合輿情應(yīng)對(duì)的預(yù)警、監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布、話語(yǔ)引導(dǎo)等方面提出針對(duì)性的建議。如李燕凌等結(jié)合動(dòng)物疫情公共危機(jī)案例，通過(guò)構(gòu)建政府、網(wǎng)絡(luò)媒體、公眾的三方演化博弈模型，研究三方主體對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的演化影響，進(jìn)而提出了政府、網(wǎng)絡(luò)媒體、公眾等主體參與網(wǎng)絡(luò)輿情治理和社會(huì)信任修復(fù)的具體措施[7]。四是結(jié)合具體的管理學(xué)理論或傳播學(xué)理論，探討輿情治理主體的應(yīng)對(duì)路徑。如鄒軍結(jié)合“多利益攸關(guān)式”治理模式，提出應(yīng)建立政府主導(dǎo)，運(yùn)營(yíng)商協(xié)作，內(nèi)容服務(wù)提供商承擔(dān)主體責(zé)任，用戶參與的網(wǎng)絡(luò)輿情綜合治理體系[8]，張權(quán)結(jié)合生態(tài)理論，從信息層面、行為層面和情緒層面分析了不同類型的網(wǎng)絡(luò)輿情治理主體的表現(xiàn)，提出簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)、樹(shù)立伙伴關(guān)系的主體地位、設(shè)定行動(dòng)優(yōu)先級(jí)等推進(jìn)輿情善治的路徑[2]28。還有學(xué)者提出法治化治理[9]、綜合治理[10]、多主體協(xié)同治理[11]的網(wǎng)絡(luò)輿情治理模式。

綜上，通過(guò)梳理近年來(lái)學(xué)界對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的研究，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究從治理理念和治理技術(shù)兩方面展開(kāi)，產(chǎn)生了眾多學(xué)科的研究成果，有學(xué)科融合的特點(diǎn)。此外，有部分學(xué)者提出應(yīng)將整體性治理理論引入網(wǎng)絡(luò)輿情治理。如張麗君通過(guò)分析新疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)民族輿情中立法、治理主體、監(jiān)測(cè)體系和民眾參與等存在的碎片化特征，指出應(yīng)通過(guò)觀念的整合、立法的完善、體制機(jī)制的不斷優(yōu)化達(dá)到網(wǎng)絡(luò)輿情的整體性治理[12]。趙玉林通過(guò)借鑒國(guó)外互聯(lián)網(wǎng)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，在分析我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理碎片化的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)通過(guò)調(diào)整理念、開(kāi)放立法、整合職能和構(gòu)建機(jī)制以達(dá)到網(wǎng)絡(luò)輿情治理的協(xié)同整合[13]。但聚焦于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情，應(yīng)用整體性治理理論進(jìn)行分析和研究的學(xué)術(shù)成果相對(duì)較少。因此對(duì)于如何構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件“整體性”的網(wǎng)絡(luò)輿情治理格局，如何完善網(wǎng)絡(luò)輿情治理的“整體論”，仍需進(jìn)一步的探討。本研究從應(yīng)然和實(shí)然層面進(jìn)行解析，從整體性治理的內(nèi)涵、應(yīng)用的必要性、可行性以及具體的實(shí)現(xiàn)路徑展開(kāi)論述。

二、 突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的內(nèi)涵

整體性治理是在新公共管理分權(quán)化產(chǎn)生的一系列問(wèn)題的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目的在于解決政府管理過(guò)程中的碎片化問(wèn)題。新公共管理倡導(dǎo)的部門化分工割裂了工作之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，在公共服務(wù)一體化、快捷化的需求面前，遭遇巨大困境。此外，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中危機(jī)的跨邊界性凸顯，單個(gè)組織孤軍奮戰(zhàn)暴露出的各自為政、手段缺乏等問(wèn)題使現(xiàn)代官僚制越來(lái)越無(wú)法應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的局面。當(dāng)時(shí)的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題引出了整體性治理理論，正像其代表人物佩里·?？怂顾裕斑^(guò)分強(qiáng)調(diào)單個(gè)組織力量、提倡分權(quán)管理的組織總是不能意識(shí)到共識(shí)、權(quán)威及其對(duì)集體的掌控對(duì)于碎片化、多元化組織的重要性”，“部門協(xié)調(diào)不暢是新公共管理下政府政策失敗的原因”。因此他倡導(dǎo)“通過(guò)信息化的手段、為公民服務(wù)的理念來(lái)改革政府，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)的建立、治理層級(jí)的優(yōu)化、公私部門的合作達(dá)到無(wú)縫隙的公共服務(wù)供給”[14]48。這種基于整體主義的方法論，強(qiáng)調(diào)以整合性機(jī)制來(lái)改造政府，連通政府內(nèi)外部門，并且利用不是相沖突而是相互促進(jìn)的手段以及信息技術(shù)的提升和整體策略的優(yōu)化達(dá)到共同的目標(biāo)。有學(xué)者甚至認(rèn)為整體性治理將成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論(grand theory)[15]。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理是一個(gè)典型的多政府部門協(xié)調(diào)，聯(lián)合社會(huì)主體力量(互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體部門、社會(huì)組織、網(wǎng)民群體)共享與協(xié)作的公共管理問(wèn)題。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，輿情治理有著新的要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，“老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)”“信息是國(guó)家治理的重要依據(jù)”“網(wǎng)絡(luò)空間是否天朗氣清關(guān)乎人民利益”[16]。因此，應(yīng)基于推動(dòng)共識(shí)的理念，在促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情消解社會(huì)矛盾、彌合社會(huì)沖突的作用中，推進(jìn)輿情“管制”向“善治”轉(zhuǎn)變。

而將整體性理論引入突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理，就是基于有效的協(xié)調(diào)和整合，拋棄了傳統(tǒng)政府本位的思想，以公民對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的需求為先導(dǎo)，在治理目標(biāo)和手段上保持一致性，實(shí)現(xiàn)治理主體合作、共享、共治的治理模式。整體性治理模式下的網(wǎng)絡(luò)輿情治理基于政府、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、網(wǎng)民、社會(huì)組織等主體相互信任的前提，以公民利益為基準(zhǔn)，為公民提供貫穿整個(gè)輿情生命周期的無(wú)縫隙服務(wù)，從而推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情治理工作，營(yíng)造清朗健康的網(wǎng)絡(luò)空間。突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理應(yīng)在組織架構(gòu)方面包括治理層級(jí)、治理功能、公私部門3個(gè)方面的整合，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中聚焦于政策、制度、服務(wù)和監(jiān)督等要素的整合。通過(guò)“一站式”(one-stop shop)的服務(wù)機(jī)制，回應(yīng)網(wǎng)民對(duì)“生活事件”(live event)，也即對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)切，而非回應(yīng)分割的政府部門需求和管理需要。

三、 整體性理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的必要性分析

網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的眾多主體共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理，并不必然取得最大化的整體效果，而有可能在目標(biāo)、手段等方面相互沖突。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代互嵌的背景下，網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布門檻進(jìn)一步降低，突發(fā)公共衛(wèi)生事件在網(wǎng)民的關(guān)注、轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論中極易形成裂變效應(yīng)，引爆網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。單個(gè)主體越來(lái)越不能及時(shí)有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)滯后可能會(huì)導(dǎo)致政府公信力的嚴(yán)重受損。整體性治理理論的最大價(jià)值，不僅在其明確反對(duì)碎片化，還在于它提供了一個(gè)通過(guò)治理理念、機(jī)制、流程以及資源等方面審視當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情治理碎片化問(wèn)題的解釋范式。以“重整碎片”和“彌合裂痕”為核心的整體性治理理論，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理提供了一種新思維。對(duì)于將整體性治理理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中網(wǎng)絡(luò)輿情治理的必要性，我們需要作進(jìn)一步的探討。

(一) 輿情治理主體的碎片化

在?？怂箍磥?lái)，主體的協(xié)同是構(gòu)建整體性治理架構(gòu)的關(guān)鍵，責(zé)任意識(shí)尤為重要。在涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情治理中，有政府、互聯(lián)網(wǎng)媒體、意見(jiàn)領(lǐng)袖、網(wǎng)民等多個(gè)主體，然而在我國(guó)當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理格局中，各主體普遍責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)觀的視角，呈現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。

在政府內(nèi)部，缺位、越位、錯(cuò)位嚴(yán)重。在傳統(tǒng)官僚制的組織體制和威權(quán)制的政體雙重作用下，我國(guó)政府部門面臨橫向同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)性考核的壓力和縱向上級(jí)監(jiān)管的壓力。常態(tài)化的政府部門關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)大于合作，相互協(xié)同較少，政府部門利益化及條塊分割的組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)的弊端在輿情應(yīng)對(duì)中凸顯。政府部門內(nèi)部呈現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情“九龍治水”現(xiàn)象。衛(wèi)生部、衛(wèi)健委等各級(jí)衛(wèi)生行政管理部門都在網(wǎng)絡(luò)輿情管理中承擔(dān)一定責(zé)任，部門的龐雜使得機(jī)構(gòu)難以有效地溝通和合作，多頭管理也使得主體間資源調(diào)配困難，彼此之間的權(quán)責(zé)界限相互交叉而導(dǎo)致責(zé)任歸屬不清，網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生后，不少政府部門基于避責(zé)心理而傾向推諉導(dǎo)致出現(xiàn)輿情管理真空[17]；輿情治理層級(jí)過(guò)多，導(dǎo)致信息上下傳遞困難，往往會(huì)錯(cuò)過(guò)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的黃金時(shí)期，特別是在大范圍傳染病疫情中，信息的滯后會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)恐慌情緒的蔓延和謠言的滋生，還有可能使突發(fā)公共衛(wèi)生事件錯(cuò)過(guò)最佳處置時(shí)機(jī)進(jìn)而影響政府公信力。

政府以外的輿情治理主體同樣存在碎片化特征，不能很好地發(fā)揮其在輿情治理中的應(yīng)有作用。具體來(lái)看，首先，在企業(yè)間，存在政企間輿情信息采集調(diào)度缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題。由于輿情應(yīng)急信息需求量大和即時(shí)情報(bào)采集成本高，部分企業(yè)為免于政府追究和社會(huì)問(wèn)責(zé)，有意隱瞞相應(yīng)信息，導(dǎo)致政府無(wú)法及時(shí)全面了解突發(fā)事件的事發(fā)過(guò)程和嚴(yán)重程度。并且部分涉事企業(yè)沒(méi)有在誠(chéng)信的基礎(chǔ)上透明地傳播信息，喪失企業(yè)人本精神，缺乏危機(jī)信息傳播的正確理念。典型的如三鹿奶粉事件、老酸奶添加工業(yè)明膠事件。此外，媒體在信息審查等方面存在不足，部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和媒體私利至上，為了博取點(diǎn)擊量和閱讀量，用聳人聽(tīng)聞的標(biāo)題和帶有傾向性的言論引導(dǎo)網(wǎng)民情緒，擾亂公共秩序，甚至越過(guò)法律底線，呈現(xiàn)碎片化、私利化的輿情引導(dǎo)現(xiàn)狀。其次，意見(jiàn)領(lǐng)袖在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中引導(dǎo)的隨意性也加劇了網(wǎng)絡(luò)輿情治理的碎片化傾向。最后是網(wǎng)民參與的無(wú)序和碎片化。當(dāng)前由于社會(huì)利益泛化和互聯(lián)網(wǎng)“微時(shí)代”對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值觀的解構(gòu)，網(wǎng)民在現(xiàn)實(shí)生活中遭受的生存壓力和健康風(fēng)險(xiǎn)加大，而相關(guān)的保障措施沒(méi)有跟進(jìn)，使得各種非理性情緒滋長(zhǎng)，引發(fā)民眾轉(zhuǎn)向言論自由度大、人身威脅風(fēng)險(xiǎn)較小的網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)利益訴求，并且在網(wǎng)絡(luò)空間“群體極化”等效應(yīng)的影響下，網(wǎng)民的言論并非都是客觀理性的，而有可能呈現(xiàn)情緒化、極端化等特點(diǎn)。

(二) 輿情治理理念的偏差

面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的各種網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)時(shí)，治理理念是邏輯起點(diǎn)與旨?xì)w。價(jià)值目標(biāo)正確與否直接影響網(wǎng)絡(luò)輿情治理的組織體制、機(jī)制乃至資源整合的每一個(gè)環(huán)節(jié)。人類理性可分為工具理性和價(jià)值理性兩個(gè)組成部分。公共管理的發(fā)展就是在工具理性和價(jià)值理性的動(dòng)態(tài)取舍過(guò)程中演進(jìn)的。輿情治理是面向人的治理，應(yīng)更多地關(guān)照價(jià)值理性。但是當(dāng)前一些地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情時(shí)，治理理念存在偏差，僅追求地方政府的部門利益或是自身的政治利益，而忽視了公民利益和整體利益，公共性得不到彰顯。

首先是政府部門利益觀念的偏差。分散化和碎片化是新公共管理強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)效率的直接后果，直接原因是各職能部門手段和目標(biāo)的沖突，目標(biāo)聚焦于政府部門內(nèi)部而忽視了整體的考量，造成政府部門間的相互沖突、推諉，在輿情危機(jī)前推脫責(zé)任，導(dǎo)致輿情應(yīng)對(duì)滯后。部門本位化的利益觀念使得政府部門不能在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一時(shí)間及時(shí)回應(yīng)公眾的關(guān)切，造成諸如新冠疫情期間“米荒”“面荒”“藥荒”等謠言廣泛散播，導(dǎo)致民眾非理性搶購(gòu)行為，松花江污染導(dǎo)致離開(kāi)哈爾濱的機(jī)票遭民眾瘋搶的恐慌性集體事件。而結(jié)果導(dǎo)向的價(jià)值觀使得部分政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴露出的問(wèn)題與公共安全、人民利益、社會(huì)穩(wěn)定相沖突時(shí)，僅選擇短期經(jīng)濟(jì)利益或自身政治利益，忽視事件可能帶來(lái)的嚴(yán)重危害，選擇對(duì)事件進(jìn)行壓制，隱藏現(xiàn)有問(wèn)題而不是釜底抽薪從根本上解決問(wèn)題。

其次是網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)觀念的偏差。 由于網(wǎng)絡(luò)輿情的特殊屬性， 政府基于維護(hù)權(quán)威和維持統(tǒng)治地位的需要， 傾向于將負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情視為一種異己力量， 強(qiáng)制管控和防控維穩(wěn)的思想依然強(qiáng)烈，傾向于對(duì)負(fù)面輿情進(jìn)行“刪”“堵”“封”的簡(jiǎn)單維穩(wěn)， 以消除表面的社會(huì)輿情張力。然而，嚴(yán)格的打壓措施雖然可以掩蓋現(xiàn)有矛盾、將沖突控制，但公民不良情緒也會(huì)因此積聚，看似平靜的表面下可能潛藏危機(jī)，在類似事件刺激下引發(fā)更大風(fēng)險(xiǎn)[18]。 過(guò)度倚賴諸如刪除評(píng)論、封堵屏蔽、懲處追責(zé)的硬性輿情管控策略在傳統(tǒng)大眾傳播時(shí)代可能還有效，但是在當(dāng)前“人人都是麥克風(fēng)”的自由開(kāi)放時(shí)代，就難以為繼了[19]。 此外，在針對(duì)輿情處理的基本方式上，政府傾向于擺事實(shí)、講道理的方式來(lái)解決， 而忽視情感、立場(chǎng)、關(guān)系的問(wèn)題。 然而，僅僅通過(guò)擺出一部分人所認(rèn)定的事實(shí)、邏輯或道理，很難被不同立場(chǎng)和價(jià)值判斷的人群接受，忽視了情感共識(shí)和關(guān)系認(rèn)同，講道理的表達(dá)常常不如情感的表達(dá)更具說(shuō)服力。

(三) 輿情治理法律法規(guī)體系的碎片化

權(quán)威化的法律法規(guī)體系賦予網(wǎng)絡(luò)輿情治理以合法性內(nèi)涵，然而基于科層制而確立的政策規(guī)范，不可避免地受制于科層原因，呈現(xiàn)一種碎片化、靜態(tài)性的傾向，而忽視了整體的考量。在快速變動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，科層制下產(chǎn)生的政策產(chǎn)品靈活性不足，往往滯后于現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)當(dāng)前雖然從中央層面的法律到地方政府層面的規(guī)范性文件都有涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理相關(guān)的政策法規(guī)，政策層級(jí)、政策類別、政策事項(xiàng)都很多，但是通過(guò)梳理相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容條款可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前主要存在以下幾個(gè)方面的碎片化問(wèn)題：

首先，與網(wǎng)絡(luò)輿情直接相關(guān)的法律僅有《安全生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)預(yù)案》等，并且屬于部委規(guī)章，法律位階不高，只關(guān)注安全生產(chǎn)領(lǐng)域[20]，而《網(wǎng)絡(luò)安全法》等高位法則側(cè)重監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)信息安全，在輿情引導(dǎo)等方面缺乏系統(tǒng)規(guī)定；其次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的制定呈現(xiàn)碎片化。不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同類型的預(yù)案，其指導(dǎo)意義、詳細(xì)程度應(yīng)當(dāng)有所差別，但我國(guó)從中央到地方、從地方到部門的預(yù)案都參照固定模板，“上下一般粗，左右一樣平”[21]，不能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，缺乏有針對(duì)性的指導(dǎo)意義，成了一種應(yīng)付性的指標(biāo)。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的相關(guān)法律存在相互沖突和規(guī)定模糊的碎片化特征。信息發(fā)布主體上，在《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中，只有政府衛(wèi)生行政部門有信息發(fā)布權(quán)，而在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中，各級(jí)人民政府均“有預(yù)警職責(zé)”，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條則規(guī)定預(yù)警主體只限定在“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”，預(yù)警和信息發(fā)布的主體不統(tǒng)一，會(huì)造成輿情應(yīng)對(duì)中主體行為的碎片化。另外，信息公開(kāi)時(shí)間上，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)及時(shí)”“第一時(shí)間”進(jìn)行信息公開(kāi)，但是具體時(shí)間未作硬性要求，這就可能造成部門拖延應(yīng)對(duì)、信息發(fā)布遲滯。同時(shí)，應(yīng)公開(kāi)什么內(nèi)容也未作詳細(xì)規(guī)定，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》僅規(guī)定信息公開(kāi)應(yīng)“全面”，《政府信息公開(kāi)條例》則更為籠統(tǒng)地指出對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件“信息應(yīng)該發(fā)布”，公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、方式均無(wú)具體說(shuō)明，也未對(duì)主體進(jìn)行職責(zé)限定。并且對(duì)于信息發(fā)布不利、輿情回應(yīng)不當(dāng)?shù)那闆r，相關(guān)罪責(zé)問(wèn)責(zé)的法律條款缺失，進(jìn)一步造成輿情治理中的碎片化。

(四) 輿情信息服務(wù)的碎片化

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得信息越來(lái)越成為一種重要資源，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息資源的充分利用，對(duì)于輿情監(jiān)測(cè)預(yù)警和輿情危機(jī)的應(yīng)對(duì)處置都有重要的意義。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)三種結(jié)構(gòu)：縱向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制、橫向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制[22]。然而當(dāng)前我國(guó)輿情信息服務(wù)在工作流程、服務(wù)效果等方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

具體來(lái)看，橫向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制方面，我國(guó)眾多部門同時(shí)參與網(wǎng)絡(luò)輿情信息的管理和利用，一方面造成了網(wǎng)絡(luò)輿情信息重復(fù)采集、分散管理等問(wèn)題，另一方面也導(dǎo)致了信息過(guò)量和信息相互沖突的問(wèn)題，降低了對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的反應(yīng)速度。此外，部分政府部門將輿情信息視為一種“內(nèi)部資源”，將信息“私有化”，不愿意與其他部門共享，不利于跨部門機(jī)構(gòu)的信息有效獲取，導(dǎo)致信息服務(wù)的碎片化和相互沖突。如2021年“7.21”鄭州暴雨中，在涉及受災(zāi)死亡人數(shù)、水庫(kù)泄洪信息、地鐵和警務(wù)應(yīng)急信息等方面，出現(xiàn)省市兩級(jí)政府信源上下級(jí)數(shù)據(jù)沖突，鄭州市自身信源“鄭州發(fā)布”前后矛盾的信源混亂、相互沖突的情況。這就導(dǎo)致網(wǎng)民不能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握真實(shí)情況，不利于對(duì)突發(fā)事件的積極應(yīng)對(duì)，還會(huì)造成政府公信力下降等一系列問(wèn)題。縱向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制方面，政府部門在信息傳送中采用的是單向逐級(jí)傳遞方式，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報(bào)送需要經(jīng)手多個(gè)層級(jí)的部門，信息傳遞速度較慢，大多需要逐級(jí)匯報(bào)、請(qǐng)示和批示。層級(jí)節(jié)制的部門規(guī)章使得信息傳遞程序繁瑣冗長(zhǎng)，延誤了信息的時(shí)效性，容易錯(cuò)過(guò)最佳回應(yīng)時(shí)機(jī)。協(xié)作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制方面，存在“體制內(nèi)強(qiáng)體制外弱”的現(xiàn)象，媒體平臺(tái)、高校輿情研究機(jī)構(gòu)輿情分析系統(tǒng)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，并且相互間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠順暢，網(wǎng)絡(luò)輿情信息服務(wù)的功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

(五) 輿情治理流程的碎片化

結(jié)合近年來(lái)發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)輿情事件，如新冠疫情中“雙黃連能治新冠”的網(wǎng)絡(luò)謠言在網(wǎng)絡(luò)上大范圍傳播，并引發(fā)線下哄搶囤積的不理智行為，以及“紅會(huì)風(fēng)波”“口罩風(fēng)波”等輿情危機(jī)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府在“輿情潛伏期”“輿情爆發(fā)期”“輿情衰退期”的整個(gè)輿情生命周期中的治理側(cè)重不同，更側(cè)重輿情事中、事后的“公開(kāi)——回應(yīng)——引導(dǎo)”而忽視事前防范，沒(méi)能擺脫傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的思維和慣性，“后知后覺(jué)”的輿情治理機(jī)制在實(shí)踐中效果不理想，被動(dòng)式治理往往反應(yīng)遲鈍，并且基于權(quán)宜之計(jì)的輿情應(yīng)對(duì)策略無(wú)法從根本上解決網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)，呈現(xiàn)出輿情治理流程的碎片化態(tài)勢(shì)。治理流程的碎片化還體現(xiàn)在話語(yǔ)表達(dá)失范的現(xiàn)象頻發(fā)，沒(méi)有系統(tǒng)整體的全局觀，輿論引導(dǎo)效果過(guò)分倚重新聞發(fā)言人的個(gè)人素養(yǎng)。首先表現(xiàn)為態(tài)度不誠(chéng)懇的回應(yīng)，如2011年甬溫動(dòng)車事件后，鐵道部發(fā)言人“至于你信不信，反正我是信了”，不講事實(shí)不擺道理，隨意性的輿情回應(yīng)引起輿論嘩然。其次是避實(shí)就虛的“官腔式”回應(yīng)，無(wú)法讓民眾了解事件的真實(shí)情況，不能讓民眾看到政府解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體舉措和誠(chéng)懇態(tài)度。再次是通過(guò)發(fā)布虛假信息，掩蓋事實(shí)，企圖將事件壓制住的“維穩(wěn)式”回應(yīng)。治理流程往往憑借行政官員的行政風(fēng)格和個(gè)人好惡，“人治”色彩濃厚，缺乏系統(tǒng)性的輿情應(yīng)對(duì)范式，碎片化特征明顯。

(六) 輿情應(yīng)對(duì)的“塔西佗陷阱”危機(jī)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情作為一種棘手問(wèn)題，“是一種特殊類別的社會(huì)系統(tǒng)問(wèn)題，這類問(wèn)題影響的范圍涉及眾多主體，但是由于信息不完全，對(duì)問(wèn)題的表述模糊，主體溝通存在障礙，同時(shí)也沒(méi)有既定的解決方案，因此需要多方長(zhǎng)期協(xié)調(diào)”[23]。而“塔西佗陷阱”出自古羅馬歷史學(xué)家塔西佗的著作《塔西佗歷史》，認(rèn)為“一旦皇帝成了人民厭惡的對(duì)象，他的善行也會(huì)招致民眾的討伐”[24]。引申到政治領(lǐng)域，便指若政府失去公信力，不論其言行如何，民眾都不會(huì)相信，社會(huì)都會(huì)給予負(fù)面評(píng)價(jià)，引發(fā)信任危機(jī)的現(xiàn)象。

首先，網(wǎng)絡(luò)具有扁平化、泛在化和權(quán)威的裂解化特性，作為一種擬態(tài)空間，相較于傳統(tǒng)輿論空間，去抑制現(xiàn)象明顯，言論存在匿名性、情緒化等特點(diǎn)，并且非理性的言論可能引起眾多網(wǎng)民的圍觀共鳴，在信息繭房效應(yīng)下從眾性、極端化的話語(yǔ)凸顯。突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于成因復(fù)雜、影響面廣、危害性大，故網(wǎng)絡(luò)輿情往往發(fā)酵迅速、信息爆發(fā)集中、波動(dòng)性較大、消解周期長(zhǎng)[25]，其網(wǎng)絡(luò)輿情的治理是一種典型的棘手問(wèn)題。其次，政府作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情的重要標(biāo)的，其行為是網(wǎng)絡(luò)輿情的主要指向?qū)ο笾?，政府?yīng)對(duì)時(shí)間、應(yīng)對(duì)手段如果不恰當(dāng)、應(yīng)對(duì)效果如果不能令群眾滿意，其公信力、合法性和良好形象都會(huì)受到極大挑戰(zhàn)。而若“塔西佗陷阱”一旦形成，相關(guān)職能部門和地方政府將陷入無(wú)論如何回應(yīng)民眾關(guān)切、如何采取措施處理危機(jī)都導(dǎo)致社會(huì)負(fù)面評(píng)價(jià)的危險(xiǎn)境地。一旦負(fù)面輿情呈現(xiàn)壓倒態(tài)勢(shì)，就難以聚合全體民眾的力量應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，相關(guān)的處理措施和應(yīng)對(duì)政策也難以有效落實(shí)，公共衛(wèi)生事件的危害會(huì)進(jìn)一步延續(xù)。

總之，從治理主體、治理理念、治理的法律法規(guī)體系以及輿情信息服務(wù)和輿情治理流程等多個(gè)方面來(lái)看，當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理不僅存在著諸多相互割裂、相互沖突等狀況，并且突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情是一種棘手問(wèn)題，而整體性治理恰恰是為回應(yīng)棘手問(wèn)題提出的[14]48，棘手問(wèn)題——碎片化——整合是整體性治理理論的核心論題[26]，因此整體性治理理論可以有效分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有引入的必要性。

四、 整體性理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的可行性分析

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情中，實(shí)現(xiàn)政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、網(wǎng)民和意見(jiàn)領(lǐng)袖等網(wǎng)絡(luò)輿情主體之間的協(xié)同整合，取得“1+1>2”的整體效果是輿情治理的應(yīng)有之義，也是整體性治理的目標(biāo)所在，而從我國(guó)國(guó)體政體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)輿情治理的利益整合需要和信息化建設(shè)等諸多方面來(lái)看，整體性治理有應(yīng)用的可行性。

(一) 突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情中的多元主體有整合的利益基礎(chǔ)

整體性治理強(qiáng)調(diào)主體共同參與，而共同參與的基礎(chǔ)是各主體在網(wǎng)絡(luò)空間有共同的價(jià)值訴求。首先，從公民角度出發(fā)，哈貝馬斯認(rèn)為，公共空間是介于社會(huì)和國(guó)家之間的空間，這種空間不僅有社交屬性，還有政治屬性，是人們“有關(guān)‘國(guó)家事務(wù)’的交流場(chǎng)所”[27]。這種交流的過(guò)程不僅是信息的傳遞，也是理性生成的過(guò)程，通過(guò)交流形成“公共意見(jiàn)”，從而發(fā)揮對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督以促進(jìn)公共福祉。哈貝馬斯認(rèn)為人們?cè)诠部臻g的言論并非想說(shuō)什么就說(shuō)什么，而是有公共善的目的[28]。由于網(wǎng)絡(luò)充斥著大量謠言、偽科學(xué)以及西方意識(shí)形態(tài)滲透的反動(dòng)言論，民眾在缺乏理性分析和論證的基礎(chǔ)上極容易受到謠言和極端言論的影響，不利于凝心聚力共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因此引導(dǎo)輿情健康向好符合人民的價(jià)值訴求。其次，從政府的角度而言，網(wǎng)絡(luò)空間的治理是關(guān)乎政府治理水平的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)工作，增強(qiáng)輿情引導(dǎo)的針對(duì)性和有效性”[29]，“要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[30]。有效引導(dǎo)、精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情，對(duì)于弘揚(yáng)主旋律，傳播正能量，激發(fā)全社會(huì)團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的強(qiáng)大力量，渡過(guò)突發(fā)事件難關(guān)，共克時(shí)艱，具有至關(guān)重要的作用。網(wǎng)絡(luò)輿情的有效引導(dǎo)同時(shí)也是一種公共產(chǎn)品，網(wǎng)絡(luò)的和諧有序是思想穩(wěn)定乃至社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要組成部分，這是我黨在新時(shí)代維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)地位的需要。此外，從網(wǎng)絡(luò)媒體的角度而言，公正客觀理性的分析，營(yíng)造和諧有序的網(wǎng)絡(luò)輿情態(tài)勢(shì)是新聞倫理的要求。因而，從主體層面上看，具有應(yīng)用整體性治理理論的價(jià)值基礎(chǔ)。多主體的聯(lián)合能夠發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情的積極一面，形成最大公約數(shù)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在傳遞權(quán)威信息，疏解民眾焦慮，推動(dòng)政府與群眾溝通及輿論監(jiān)督的作用，推進(jìn)科學(xué)決策，促進(jìn)政府治理水平和治理能力的提高。

(二) 等級(jí)和協(xié)商并存的治理模式符合我國(guó)的政治體制

整體性治理效力的發(fā)揮離不開(kāi)強(qiáng)有力的權(quán)力，它雖然基于協(xié)商，但是仍然強(qiáng)調(diào)中央權(quán)力的行使。中國(guó)特色社會(huì)主義制度在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，具有集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)政治結(jié)構(gòu)上實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，能夠統(tǒng)籌各方，確保政策的有效施行。

在網(wǎng)絡(luò)輿情治理領(lǐng)域，首先是運(yùn)用了“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的做法，通過(guò)設(shè)立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，將黨對(duì)意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)落實(shí)到制度性安排上，并在2018年改組優(yōu)化成立中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)，發(fā)揮其在總體布局、統(tǒng)籌各方共同建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)中的統(tǒng)攝作用，進(jìn)一步鞏固黨的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)地位?！肮ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組”可以整合跨部門的利益，將公共政策上升為黨的議題，進(jìn)而有機(jī)結(jié)合政治與行政，催生重大公共政策的實(shí)行[31]。此外，我國(guó)構(gòu)筑了傳統(tǒng)媒體和新媒體融合的全媒體生態(tài)，并由中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)下設(shè)的國(guó)家網(wǎng)信辦審查媒體資質(zhì)，黨統(tǒng)籌媒體機(jī)構(gòu)改革、發(fā)展工作，充分體現(xiàn)了黨“建小組、組機(jī)構(gòu)、立法律”的整體思路。通過(guò)設(shè)立高于部門層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)班子，促進(jìn)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，有利于打破本位主義和部門主義的弊端。

(三) 信息化建設(shè)起步早有利于網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的推進(jìn)

竺乾威教授指出，“在一定程度上，整體性治理是從技術(shù)角度來(lái)理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[32]。因此，信息系統(tǒng)的建設(shè)水平直接影響到信息時(shí)代數(shù)據(jù)的暢通和輿情治理的整合程度。

早在2003年非典疫情后我國(guó)就印發(fā)了《國(guó)家公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè)方案(草案)》，試點(diǎn)建立了縱橫交錯(cuò)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息溝通網(wǎng)絡(luò)。縱向上搭建了從國(guó)家到省市的三級(jí)公共衛(wèi)生信息專網(wǎng)。橫向上，按照屬地管理和區(qū)域統(tǒng)籌的原則，在各級(jí)衛(wèi)生行政部門及衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)間構(gòu)建了相互銜接的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)。信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的搭建讓衛(wèi)生部門擁有較強(qiáng)的信息整合的條件，同時(shí)也利于信息技術(shù)運(yùn)用能力的提升。在信息系統(tǒng)整合、新技術(shù)運(yùn)用上不斷完善，有助于為網(wǎng)絡(luò)輿情治理提供良好的基礎(chǔ)支撐，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，提供可靠信息依據(jù)。此外，輿情治理根本是面向互聯(lián)網(wǎng)的治理，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息化也取得了顯著的成績(jī)。目前，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成了以國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部、工業(yè)和信息化部為職能機(jī)構(gòu)的“三位一體”互聯(lián)網(wǎng)管理工作格局，在互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展等方面建立起了系統(tǒng)架構(gòu)。同時(shí)，我國(guó)積極建立政府網(wǎng)站，在信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)方面搭建權(quán)威平臺(tái)。截至2018年6月1日，全國(guó)正在運(yùn)行的政府網(wǎng)站共有22 206家[33]。而在2020年的《聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》中，我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.794 8，在全球范圍內(nèi)都屬于“非常高”的水平[34]，形成了相對(duì)健全的輿情引導(dǎo)數(shù)字化體系。

五、 突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的路徑選擇

?？怂怪赋?，整體性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)整合[14]48。而鄧?yán)S認(rèn)為，整體性治理需要形成以公民為中心的組織，改變將公民看作顧客的官民關(guān)系，建立服務(wù)公民的官民關(guān)系[35]。因此本文依托整體性治理理論，從治理理念、治理機(jī)制、治理流程、治理主體和治理資源五個(gè)方面展開(kāi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的建構(gòu)方案。

(一) 整合輿情治理目標(biāo)，建立公民需求為首的服務(wù)精神

建立公民需求為首的服務(wù)精神，就是要從價(jià)值理性的視角重塑輿情治理的終極目標(biāo)，這是整體性治理的應(yīng)有之義。若是過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具理性的運(yùn)用，注重治理效果的短平快，可能會(huì)使?jié)摬氐拿癖娊箲]和官民沖突進(jìn)一步加深，導(dǎo)致手段偏離目標(biāo)，“封、堵、瞞”的方式不能從根本解決問(wèn)題。而引入整體性治理理論，通過(guò)強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性，構(gòu)建輿情主體的“價(jià)值認(rèn)同”，在官民的良性互動(dòng)中，可以推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間“善治”，進(jìn)而增進(jìn)社會(huì)治理效能。

因此，將整體性治理理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中網(wǎng)絡(luò)輿情治理，要求對(duì)目標(biāo)進(jìn)行整合。首先，輿情反映了民眾的情緒情感，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，應(yīng)樹(shù)立以人民為中心的理念，把握輿情規(guī)律。一是要積極主動(dòng)回應(yīng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件事發(fā)突然、影響廣泛，極易引發(fā)民眾負(fù)面情緒和次生危害，因此應(yīng)增強(qiáng)主動(dòng)性，第一時(shí)間回應(yīng)民眾關(guān)切。二是注重公共意見(jiàn)的塑造。在多元輿論場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的“威權(quán)輿論”到“權(quán)威輿論”的轉(zhuǎn)變[36]，要真正提升官方話語(yǔ)的“引導(dǎo)力”，通過(guò)聯(lián)合意見(jiàn)領(lǐng)袖等手段，樹(shù)立積極的社會(huì)風(fēng)尚，促進(jìn)建立社會(huì)共識(shí)，主動(dòng)及時(shí)發(fā)聲，充分利用輿情“黃金兩小時(shí)”營(yíng)造健康輿論生態(tài)。三要努力營(yíng)造平等對(duì)話的語(yǔ)境，避免“官僚獨(dú)白”式的自說(shuō)自話。應(yīng)允許不同聲音的存在，并且充分考慮社會(huì)公眾的心理和情緒，兼顧各方利益和訴求，堅(jiān)持以公正、民主、法治和責(zé)任去鑄造起成熟、理性和溫暖的輿論場(chǎng)域。

其次，從更宏觀的層面來(lái)看，輿情是社會(huì)心態(tài)的“晴雨表”，應(yīng)找尋解決社會(huì)問(wèn)題而不只是回應(yīng)輿情熱點(diǎn)信息的方法，從系統(tǒng)的角度看待輿情背后的問(wèn)題本質(zhì)，提出有針對(duì)性的舉措加以應(yīng)對(duì)，這是走出輿情治理之困的根本之道。一是消除現(xiàn)有各部門利益本位主義與網(wǎng)民需求的沖突之處，培育開(kāi)放、平等、法治的思維。二是要樹(shù)立危機(jī)意識(shí)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生存在多種不可遇見(jiàn)的因素，相關(guān)的應(yīng)對(duì)要具有緊迫感，要善于把握住黃金時(shí)機(jī)積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，讓民眾看到政府坦誠(chéng)的態(tài)度和行動(dòng)。三是要樹(shù)立責(zé)任意識(shí)。正如李普塞特所言，“政策的推行可能由于意見(jiàn)的充分表達(dá)所引發(fā)的矛盾而陷入混亂，但是建立溝通渠道從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是好的，能鞏固國(guó)家政權(quán)”[37]。因此要敢于直面矛盾，正視危機(jī)，若只是遮蓋了輿情表面的張力，就好比揚(yáng)湯止沸，不能釜底抽薪，應(yīng)從根本上著力提高公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置的能力。

(二) 整合輿情治理主體，形成多主體共同參與的治理格局

整體性治理要求“政府內(nèi)的部門跨越邊界合作，甚至聯(lián)合政府以外的多元參與者，達(dá)到多主體的密切配合”[38]，涉及政府、非政府組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)三者間[14]48聯(lián)合。因此建立公眾和政府、媒體間的三方對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部聯(lián)動(dòng)和外部溝通，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與”的整體格局是非常必要的。

政府在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)應(yīng)了解公眾的利益訴求點(diǎn)，摒棄傳統(tǒng)單向管制思維，更多扮演制定規(guī)制、搭建平臺(tái)和共營(yíng)生態(tài)的“守夜人”角色[39]，推動(dòng)政府主導(dǎo)，多主體協(xié)同參與的整體性治理模式，在輿情治理實(shí)踐中，積極發(fā)揮社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、意見(jiàn)領(lǐng)袖以及網(wǎng)民群體的作用，在平等參與和有效協(xié)作的基礎(chǔ)上創(chuàng)新輿情治理工具，通過(guò)行政吸納、政策激勵(lì)、情感動(dòng)員等制度安排激發(fā)社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)輿情治理的積極性。具體來(lái)看，在事件發(fā)生后，通過(guò)信息搜集和公開(kāi)，回應(yīng)民眾關(guān)切，將多主體納入信息的獲取和發(fā)放過(guò)程中，積極引導(dǎo)，一方面，鼓勵(lì)網(wǎng)民在合理合法的限度內(nèi)參與事件的爆料和討論。另一方面，聯(lián)合有關(guān)部門和媒體，積極公布事件的前因后果和處置情況，表明政府的態(tài)度，首發(fā)定調(diào)。在輿情爆發(fā)期，通過(guò)高密度的新聞發(fā)布會(huì)，聯(lián)合各大平臺(tái)，積極宣傳事態(tài)進(jìn)展，同時(shí)引導(dǎo)網(wǎng)民理性發(fā)聲、規(guī)范發(fā)言，并積極發(fā)揮意見(jiàn)領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)作用。在輿情衰退期，應(yīng)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)和監(jiān)管體系的查漏補(bǔ)缺，將民眾納入監(jiān)督管理的主體范疇，同時(shí)推進(jìn)議程設(shè)置的不斷完善。通過(guò)在“輿情潛伏期”“輿情爆發(fā)期”“輿情衰退期”有針對(duì)性的舉措，聯(lián)動(dòng)輿情治理多主體，促進(jìn)輿情的積極向好。

(三) 整合輿情治理平臺(tái)，建立一站式信息發(fā)布渠道

信息技術(shù)、信息手段無(wú)法完成整合，就不能解決當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的碎片化問(wèn)題，也無(wú)法促使政府和媒體平臺(tái)等外部主體進(jìn)行良好的合作，而整體性治理要求政府輿情監(jiān)測(cè)和回應(yīng)技術(shù)的全面整合，在某種程度上來(lái)說(shuō)是信息技術(shù)發(fā)展的結(jié)果。信息技術(shù)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的重要功能性因素，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)對(duì)和重建，衍生網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控和疏導(dǎo)全流程都必須建立在及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息基礎(chǔ)之上，而相關(guān)應(yīng)急決策的制定和執(zhí)行也必須建立在信息系統(tǒng)的支持之上。

因此，要明確網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急中各主體的權(quán)責(zé)體系，在整合相應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情信息發(fā)布的相關(guān)服務(wù)流程進(jìn)行整合優(yōu)化，提升信息流與任務(wù)流的粘合度，縱向輿情報(bào)送和監(jiān)控應(yīng)急部門之間的銜接度。日本的做法值得借鑒，它建立了一個(gè)覆蓋基層公共衛(wèi)生危機(jī)管理主體的信息管理系統(tǒng)“健康危機(jī)信息支持網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”(Health Crisis and Risk Information Supporting Internet System，H-CRISIS)，該系統(tǒng)整合了全國(guó)地方保健所、檢疫中心、地方衛(wèi)生研究所、縣級(jí)行政、交通、公安等相關(guān)職能部門。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時(shí)，前端部門就能在第一時(shí)間將數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳系統(tǒng)，并聯(lián)合其他相關(guān)部門發(fā)出預(yù)警信息，做到跨部門、跨層級(jí)、跨地域的信息溝通。在整合信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情信息發(fā)布的相關(guān)服務(wù)流程進(jìn)行整合優(yōu)化，通過(guò)建立統(tǒng)一的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)數(shù)據(jù)在政府和企事業(yè)單位等門戶網(wǎng)站公布，對(duì)食品安全、傳染病防治、職業(yè)病危害等細(xì)分衛(wèi)生安全事件設(shè)置專欄，加強(qiáng)信息溝通的透明度和準(zhǔn)確性，并且建立雙向溝通機(jī)制，配備專員對(duì)相關(guān)公眾疑問(wèn)進(jìn)行解答，形成良好的互動(dòng)，同時(shí)積極收集公眾的衛(wèi)生安全舉報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)線索提供，促進(jìn)提升信息流與任務(wù)流的粘合度、縱向輿情報(bào)送和監(jiān)控應(yīng)急部門之間的銜接度。因此，在政府內(nèi)部應(yīng)建立暢通的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，以集中、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)形象滿足民眾對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息需求，并且增進(jìn)媒體和意見(jiàn)領(lǐng)袖等政府外部主體的聯(lián)合，形成信息共享機(jī)制，通過(guò)建平臺(tái)、通渠道實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)透明[40]。

(四) 整合輿情治理機(jī)制，營(yíng)造輿情演化的良性生態(tài)

機(jī)制指居于整體中的各要素有序運(yùn)行的一種模式，要素之間相互聯(lián)結(jié)、彼此貫通，按照一定的方式運(yùn)轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)整體的功能。在整體性治理理論看來(lái)，要想形成良好的整體生態(tài)，達(dá)到良性治理，協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制是關(guān)鍵[41]。

一是建立健全輿情協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)加強(qiáng)政府縱向、橫向部門之間的協(xié)作以及不同區(qū)域政府之間的協(xié)作，完善政府職能部門之間的分工協(xié)作機(jī)制。通過(guò)地方政府間的聯(lián)席會(huì)議制度和一站式窗口等形式推動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情信息的整合，積極促進(jìn)流程、資源的優(yōu)化配置，并積極探索跨區(qū)域、跨部門的政府統(tǒng)籌合作形式，如輿情采集系統(tǒng)的跨區(qū)域開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施共建等。此外要通過(guò)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)指導(dǎo)體系和資源保障體系，依托國(guó)家、省、市三級(jí)網(wǎng)信管理工作體系，在中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，完善信息共享平臺(tái)和信息公示管理體系，運(yùn)用講座等活動(dòng)推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)防控知識(shí)的宣傳，并通過(guò)網(wǎng)民參與、專家學(xué)者建言獻(xiàn)策、推動(dòng)政府內(nèi)部信息收集和社會(huì)外部信息報(bào)送的有機(jī)結(jié)合，形成全面系統(tǒng)的輿情協(xié)調(diào)機(jī)制，以消除“信息孤島”。

二是推進(jìn)輿情治理信任機(jī)制的建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)輿論最和諧的狀態(tài)，并不是只存在一種聲音、一種意見(jiàn)的狀態(tài)，而是多種意見(jiàn)交融共生的狀態(tài)[42]。從生態(tài)系統(tǒng)的角度看，網(wǎng)絡(luò)空間可以形成有彈性和有溫度的具有“自凈化”功能的輿情系統(tǒng)?？梢酝ㄟ^(guò)積極的輿論引導(dǎo)消除偏駁、失當(dāng)?shù)难哉?，在容許“安全容錯(cuò)空間”存在的狀態(tài)下，給予各種意見(jiàn)足夠的包容，通過(guò)建立信任，引導(dǎo)網(wǎng)民理性看待突發(fā)公共衛(wèi)生事件反映出的社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)引導(dǎo)網(wǎng)民積極參與輿論生態(tài)的共同建設(shè)，從而促進(jìn)輿論系統(tǒng)自我完善。一方面可以通過(guò)宣傳正面典型激活網(wǎng)民正向“價(jià)值判斷”，如對(duì)新冠疫情中“最美逆行者”的宣傳，埃博拉疫情中援非醫(yī)療救援隊(duì)的宣傳。另一方面，通過(guò)開(kāi)展精神文明教育，對(duì)網(wǎng)民、行政官員、媒體從業(yè)人員進(jìn)行引導(dǎo)，提升各主體責(zé)任意識(shí)和理性分析應(yīng)對(duì)問(wèn)題的能力。

三是完善輿情治理整合機(jī)制。首先，通過(guò)“以黨領(lǐng)政”的高位方式推動(dòng)輿情治理。網(wǎng)絡(luò)輿情治理本就是牽涉多元主體利益的大工程，并且多元主體目標(biāo)與期望有可能是分歧的，而我國(guó)人民民主專政的政體下，形成了中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，因此，應(yīng)積極發(fā)揮黨的作用，基于人民為本、人民至上的原則協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮黨作為政策目標(biāo)的制定者、主體利益的協(xié)調(diào)者、公共政策的拍板人、執(zhí)行者與監(jiān)督者[43]等職能，可考慮在“中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的基礎(chǔ)上增設(shè)“中央網(wǎng)絡(luò)輿情領(lǐng)導(dǎo)小組”，進(jìn)一步發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)小組在監(jiān)督政策執(zhí)行中的作用。其次，通過(guò)“網(wǎng)信辦”作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，搭建政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量的合作渠道，有助于消解政府內(nèi)部衛(wèi)生部門、網(wǎng)信部門等多重治理主體間可能存在的職能沖突。此外，從社會(huì)力量參與網(wǎng)絡(luò)輿情治理來(lái)看，“網(wǎng)信辦”作為非行政機(jī)構(gòu)，通過(guò)在官網(wǎng)、官微、手機(jī)客戶端等平臺(tái)設(shè)置舉報(bào)入口，為網(wǎng)民舉報(bào)違法和不良信息提供了目前最快速、最便捷的參與式網(wǎng)絡(luò)途徑，其下設(shè)的中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合辟謠平臺(tái)也為廣大群眾辨別突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)謠言提供了權(quán)威的平臺(tái)。

(五) 整合輿情治理資源，促進(jìn)輿情治理法制化建設(shè)

整合輿情治理資源，重塑輿情監(jiān)管體系的制度化安排是破解當(dāng)前困境的重點(diǎn)。除了上述目標(biāo)手段、組織機(jī)構(gòu)及集成網(wǎng)絡(luò)的整合之外，更重要的是形成整合的政策制度化體系，著力完善高位法。2020年3月1日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室針對(duì)疫情期間謠言治理，發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》，通過(guò)法律途徑規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)的多主體責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理；通過(guò)制度約束，對(duì)違背規(guī)定散布疫情謠言的信息內(nèi)容服務(wù)主體進(jìn)行民事、行政甚至刑事處罰，對(duì)教育和引導(dǎo)群眾不傳謠、不信謠給予制度上的規(guī)范?？稍凇毒W(wǎng)絡(luò)安全法》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情安全法》，進(jìn)一步明確網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的原則、內(nèi)容、程序、法律責(zé)任。

此外，應(yīng)聚焦輿情危機(jī)背后的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，針對(duì)食品藥品安全類的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，設(shè)立更有針對(duì)性的法律條款，細(xì)化懲處措施，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)企業(yè)的懲處力度，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管部門的失職瀆職的責(zé)任追究，并積極完善社情民意的互動(dòng)反饋和溝通機(jī)制，讓民眾能夠在制度內(nèi)的渠道疏解積聚的情緒。和諧社會(huì)并不是沒(méi)有矛盾的社會(huì)，而是能夠通過(guò)人性化的方式消解矛盾、促進(jìn)共識(shí)的社會(huì)。因此，應(yīng)通過(guò)完善相關(guān)體制機(jī)制渠道，回應(yīng)事關(guān)大眾利益的社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)消解。

六、小結(jié)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在互聯(lián)網(wǎng)治理上不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》也對(duì)輿情引導(dǎo)的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行了部署[44]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情具有復(fù)雜多變、迅速分化、影響廣泛的特點(diǎn)，打破了傳統(tǒng)政府單一部門的治理邊界。新冠疫情網(wǎng)絡(luò)輿情的爆發(fā)也反映出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下網(wǎng)絡(luò)輿情治理面臨的挑戰(zhàn)。整體性治理理論通過(guò)“逆碎片化”的理念，以公共利益為基準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)政府運(yùn)作方式的重新梳理整合，在目標(biāo)和手段相互增強(qiáng)的基礎(chǔ)上達(dá)到組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)優(yōu)化、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的整合以及政策資源的整合，為政府網(wǎng)絡(luò)輿情管理體系協(xié)同提供了新的途徑和新的思路。

但是，我們也應(yīng)看到，整體性治理理論并非完美的理論，雖然整體性治理理論力求打破部門條塊分割的現(xiàn)狀，但治理主體間的交互和滲透可能會(huì)造成責(zé)任歸屬的困難，可能會(huì)導(dǎo)致治理主體在應(yīng)然責(zé)任和實(shí)然行動(dòng)之間的沖突。并且，差異化的多元主體是否都有公共參與能力和共同的價(jià)值訴求？若不具備社會(huì)參與的必須能力，訴求無(wú)法有效呈現(xiàn)或是相互沖突，治理結(jié)果的整體性就值得懷疑。此外，整體性治理還有可能陷入形式化的部門整合而割裂了服務(wù)整合的實(shí)質(zhì)，從部門間的沖突變成部門內(nèi)的沖突。因此，在西方政府改革實(shí)踐中形成的整體性治理理論，需要回歸到具體的互聯(lián)網(wǎng)語(yǔ)境中，結(jié)合我國(guó)具體政治制度和公共組織制度，在理論聯(lián)系實(shí)際的基礎(chǔ)上加以反思和深化，形成具有中國(guó)本土特色的整體性治理理論，推動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理朝向協(xié)同化、高效化、科學(xué)化、制度化的方向前進(jìn)。